El pasado viernes 26 de junio de 2015 se publicó en el Diario “La República” un breve comentario con respecto a la decisión adoptada por la Gobernadora de Arequipa, quien ordenó investigar a los Procuradores Públicos de la institución que representa por haber desalojado a 1,500 invasores de 200 hectáreas a la altura del kilómetro 17.4, distrito de la Joya, provincia y departamento de Arequipa, en aplicación de la Ley N° 30230[1]. Cabe mencionar que, luego de la reunión sostenida con el dirigente la Asociación Jardines del Colca (representante de los invasores), la Gobernadora indicó que “revertiría” la recuperación de las mencionadas hectáreas, suspendiendo así treinta procesos de desalojo contra los ocupantes.
La decisión tomada por la Gobernadora llama a la reflexión principalmente respecto a los siguientes puntos: (i) la estrategia seguida por el Gobierno Peruano en cuanto a las invasiones que vienen acaeciendo en los últimos años en los predios estatales; así como (ii) la base legal que sustenta la decisión acogida por la Gobernadora, que legitimaría al Gobierno Regional a “revertir” un desalojo ya verificado.
Como punto de partida, cabe mencionar que las invasiones se pueden definir como ocupaciones informales que se gestan al margen de las disposiciones legales sobre terrenos privados o estatales no habilitados, sin planeamiento alguno de vivienda, al cual accede, normalmente, población de escasos recursos.
Dicho fenómeno se ha venido suscitando desde hace muchos años atrás dentro un clima de necesidad de vivienda para los migrantes, un excesivo crecimiento demográfico, pobreza, entre otros, generando ocupaciones desordenadas del suelo, pérdida de oportunidades de inversión, degradación ambiental[2], pérdida de valor de los predios, deterioro de la calidad de vida urbana, especulación de derechos, entre otros.
Hoy en día, resulta cuestionable que las causas de las invasiones se limiten a las referidas, pues la realidad demuestra que varios dirigentes de las asociaciones o cooperativas en que se agrupan estos ocupantes informales, así como miembros de organizaciones criminales y extorsionadores, trafican con los terrenos estatales, buscando un lucro personal en perjuicio del Estado. Es precisamente este último caso aquel narrado por el diario “La Industria” (en su edición del pasado 02 de junio de 2015), en el cual se señala que una organización criminal obtiene ganancias de hasta S/. 10 millones de soles “por cada barrio formado” en las zonas marginales de Trujillo de propiedad estatal, cobrando hasta S/.10, 000 nuevos soles por parcelas de 120 m2.
Sobre el particular, es importante señalar que el Estado Peruano representado por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento tiene como finalidad, entre otras, facilitar el acceso de la población a una vivienda digna y a servicios de saneamiento de calidad y sostenibles, en especial de aquella rural o de menores recursos.
La política de formalización de ocupantes informales es de antigua data. En efecto, mediante la Ley N° 13517 de fecha 14 de febrero de 1961, la Corporación Nacional de Vivienda estuvo encargada de la remodelación, saneamiento y legalización de los entonces llamados barrios marginales a fin que accedan a urbanizaciones populares. Este procedimiento era parcialmente oneroso y solamente podían ser beneficiados aquellos ocupantes informales cuya posesión fuera anterior al 20 de setiembre de 1960; prohibiendo ocupaciones posteriores a esta fecha.
Con la dación de la referida ley, se ha venido emitiendo a lo largo de los años diferentes normas que coadyuvaron a este tipo de formalización que en un inicio fue competencia del Gobierno Central. Así pues, se emitió los Decretos Legislativos N° 495 y N° 496 creando el Registro de Pueblos Jóvenes y Urbanizaciones Populares, Sistema Simplificado de Garantía Hipotecaria y Seguro de Crédito.
En la actualidad[3], se establece[4] la posibilidad de formalizar la ocupación informal sobre bienes estatales[5] a posesiones anteriores al 31 de diciembre de 2004[6].
En ese contexto, resulta necesario poner de manifiesto que la formalización de las ocupaciones informales de predios estatales implica un procedimiento en virtud del cual la entidad competente[7], actualmente el Gobierno Local con asesoramiento técnico del COFOPRI, identifica y reconoce las posesiones informales[8] que requieran la formalización de la propiedad a favor de sus ocupantes, como una política de acceso a vivienda en condiciones dignas dirigido a aquellos sectores con escasos recursos económicos.
Para tal efecto, procederá a asumir la competencia correspondiente, para luego diagnosticar las diversas formas de posesión informal encontradas e iniciar el proceso de formalización en su etapa integral e individual, buscando finalmente otorgar derechos de propiedad de los lotes y promover su inscripción registral, a favor de los poseedores debidamente calificados. Este procedimiento implica efectuar acciones de saneamiento legal de los predios, en principio de forma gratuita, a favor de los poseedores informales.
De acuerdo con el marco legal precitado, se evidencia que solamente es posible formalizar a ocupantes que hayan ocupado predios estatales hasta el 31 de diciembre de 2004. Este hecho lleva a formular la siguiente interrogante: ¿qué sucede con aquellas ocupaciones posteriores a la citada fecha?, ¿cuál es el manejo del Estado sobre el particular?
De cara a la problemática de la proliferación de las invasiones, el Estado Peruano se ha visto obligado a emitir y modificar una serie de normas con el objeto de repelerlas.
En efecto, se ha regulado expresamente que quienes propicien invasiones, invadan o hayan invadido terrenos de propiedad estatal o privada, con posterioridad al 31 de diciembre de 2004, quedarán permanentemente impedidos de beneficiarse de cualquier programa de vivienda estatal o municipal, así como de recibir créditos que otorguen las entidades del Estado[9].
Se ha creado la presunción[10] que el Estado es poseedor de los bienes inmuebles de su propiedad, así como, se declara la imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado estatal[11].
Asimismo, se ha implantado otro mecanismo defensa de propiedad estatal[12], la recuperación extrajudicial, regulando el deber de los Procuradores Públicos (o quienes haga sus veces) de las entidades públicas a repeler todo tipo de invasiones de predios administrados por estas o de su propiedad, inscritos o no en Registros Públicos, con el auxilio de la Policía Nacional del Perú bajo responsabilidad, facultando a esta última a remover todo tipo de instalaciones temporales informales. Cabe resaltar, que la recuperación extrajudicial es un procedimiento célere que se lleva a cabo desde la toma de conocimiento de la invasión y aplicable aquellas ocupaciones constituidas con material removible de estancia temporal, en las cuales, en su mayoría no se observa un empleo de habitación parte de los ocupantes, dado que está dispuestas a ser objeto del tráfico de terrenos.
Así también, se implementan[13] como infracciones administrativas la promoción de la invasión, la invasión y la construcción, sin autorización, ni título alguno de edificaciones de material noble o temporal sobre los predios estatales.
Así pues, dado que la ocupación ilegal de un predio estatal es un acto ilícito y constituye el delito de usurpación agravada, de acuerdo con el artículo 202° y el inciso 4° del artículo 204° del Código Penal; el Estado está facultado para incoar un proceso penal contra los invasores y solicitar el desalojo y/o la reivindicación del predio estatal.
Por último, cabe mencionar que con la dación de la Ley N° 30327 (la cual modifica, entre otros, el artículo 376°-B del Código Penal, en el extremo en que dispone que el otorgamiento ilegítimo de derechos de posesión y/o la emisión de títulos de propiedad por parte del funcionario público sobre predios estatales, sin cumplir con los requisitos establecidos por la normatividad vigente, constituye un delito) coadyuva a que los funcionarios públicos sean más cautelosos con respecto a la verificación del cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de constancias de posesión, que puedan favorecer indebidamente a invasores de reciente data.
A primera vista se puede percibir, que el escenario está dispuesto para que el Estado Peruano ejerza las acciones de recuperación de los predios estatales ocupados ilícitamente luego del 31 de diciembre de 2004.
Sin embargo, el tenor del Proyecto del Decreto Supremo que aprueba las disposiciones para la venta directa de terrenos de predios estatales[14] con fines de vivienda publicado el pasado 26 de mayo del presente año, evidencia la intención del Estado facilitar el acceso ordenado a la propiedad de terrenos de dominio privado estatal con fines de vivienda, legitimando en buena cuenta las posesiones informales acaecidas hasta el 25 de noviembre de 2010, con zonificación compatible para fines residenciales y que presenten la ocupación del 90% del área útil destinada a vivienda. Ello en la medida que otorga la posibilidad a los ocupantes organizados en asociación o cooperativa de vivienda de solicitar la venta directa de los terrenos ocupados cumpliendo con los requisitos legales dispuestos.
Lo curioso de este Proyecto es que la SBN[15] celebraría el contrato de venta directa con el representante de la Asociación o Cooperativa a valuación comercial del predio estatal efectuada por la Dirección de Construcción de la Dirección General de Políticas y Regulación en Construcción y Saneamiento del MVCS, conforme a las normas del Reglamento Nacional de Tasaciones del Perú, otorgándole a este último la obligación de habilitar y transferir a favor de sus asociados los predios materia de venta directa.
Si el objeto de este Proyecto es facilitar el acceso ordenado a la propiedad, uno podría legítimamente preguntarse ¿qué garantiza que estas asociaciones cumplan con habilitar el predio estatal en observancia de las normas estipuladas en Reglamento Nacional de Edificaciones y que efectivamente transfieran a sus asociados los predios objeto de venta directa? Por el contrario, este hecho podría generar un supuesto de doble venta, fraudes, etc. Por lo que habría que ser cautelosos en la regulación de este tipo de contratos para garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, y de ser el caso, mecanismos efectivos de supervisión de dichas obligaciones. Por otro lado, es cuestionable que los invasores estén dispuestos a pagar el valor comercial del predio que poseen, en efecto, si han ocupado ilegalmente un predio ajeno es precisamente porque no desean o no tienen recursos para costear uno propio.
Como es posible advertir, si bien en este procedimiento se requiere rogatoria expresa de la asociación o cooperación y el otorgamiento del derecho de propiedad se efectúa a título oneroso, es claro que de manera indirecta se está legitimando la posesión de invasores desde el 31 de diciembre de 2004 hasta el 25 de noviembre de 2010, quienes incluso podrían acreditar su posesión con copia fedateada de la Declaración Jurada del Impuesto Predial y recibos de pago de tributos municipales, así como, la copia fedateada de transferencia de la posesión del predio a favor del solicitante u otro documento que acredite la posesión del predio en favor del solicitante.
En este orden de ideas, de cierta manera la estrategia de recuperación de los predios estatales para procurar una eficiente gestión del portafolio inmobiliario de los bienes estatales, optimizando su uso y valor de posesiones del 31 de diciembre de 2004 al 25 de noviembre de 2010, se vería supeditada a la solicitud de venta que pudieran formular los invasores. Rogatoria que podría ser mal utilizada por las asociaciones y cooperativas para neutralizar cualquier acto de recuperación de los predios estatales. Por estos motivos, resultaría necesario determinar qué acciones se deberían adoptar en caso que por culpa imputable de la asociación y/o cooperativa decaiga el procedimiento de venta, el mismo que ha generado gastos innecesarios para el Estado.
Teniendo en cuenta el marco legal expuesto y el caso concreto descrito, queda claro que existe un deber de la Procuraduría Pública del Gobierno Regional de Arequipa de repeler la invasión suscitada pues son ocupaciones recientemente constituidas con materiales removibles, cuyos invasores no podrían acceder a programas de vivienda a nivel nacional y/o local, ni a la aplicación de lo dispuesto Proyecto del Decreto Supremo que aprueba las disposiciones para la venta directa de terrenos de predios estatales con fines de vivienda, de publicarse dicho Proyecto. Si bien existe una transferencia de competencia otorgada por la SBN a favor de dicho Gobierno Regional para administrar y disponer predios estatales urbanos y eriazos con las excepciones dispuestas por ley, la decisión que se tomen sobre los mismos de ninguna manera debe contrariar las normas de orden público citadas a lo largo del presente artículo.
En esta línea de ideas, lo expuesto en el presente comentario, permite concluir lo siguiente: a) que los ocupantes de predios estatales anteriores al 31 de diciembre de 2004 podrán acceder a la formalización gratuita por parte del Gobierno Local con asesoramiento técnico de COFOPRI, así como al mecanismo de venta directa a valuación comercial de publicarse el citado Proyecto del Decreto Supremo, b) que los ocupantes agrupados en asociaciones y cooperativas de predios estatales anteriores al 25 de noviembre de 2010, podrán solicitar la venta directa a valuación comercial de los predios estatales de publicarse el citado Proyecto del Decreto Supremo; y c) que las ocupaciones informales acaecidas desde el 26 de noviembre de 2010 hasta la fecha no ostenta amparo legal alguno que legitime alguna expectativa de derecho, por lo que la estrategia en dicho escenario es la recuperación absoluta de los predios estatales.
Como sabemos las invasiones constituyen la primera forma de acceso a la vivienda en nuestro país, razón por la cual, hay que prestar atención las decisiones que se están adoptando sobre las invasiones suscitadas en los últimos años. Desde esta óptica, el Estado debería procurar la neutralización de la promoción de la formalización de este tipo de ocupaciones de manera gratuita, pues indirectamente estaría legitimando un fenómeno reciente que lo constituye el tráfico de terrenos. A nuestro juicio, al Estado le correspondería comprometer a todos los actores involucrados (especialmente al Gobierno Local y a la PNP) para ejercer una efectiva recuperación de los terrenos invadidos actualmente, y, por fin cerrar este círculo vicioso constituido por la formalización de un acto ilícito. Por otro lado, debería procurar la implementación de políticas de acceso a vivienda para la población de escasos recursos exclusivamente sobre terrenos desocupados e integrar a sus futuros ocupantes al procedimiento de habilitación y planeamiento, el mismo que desde nuestra perspectiva tendría que ser oneroso para sus beneficiarios.
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Fuente de la imagen: larepublica.pe
[1] En los artículos 65º y 66º del Capítulo VII del Título III la Ley Nº 30230, referente a las disposiciones para la recuperación extrajudicial de la propiedad estatal, se regula un procedimiento célere a fin de repeler todo tipo de invasiones u ocupaciones ilegales que se realicen en los predios bajo la competencia de los Gobiernos Naciones, Regionales y Locales a través de sus Procuradurías Públicas, con el auxilio de la Policía Nacional del Perú. Cabe señalar, que no procede la aplicación de los mecanismos de defensa posesoria establecidos en los artículos 920º y 921º del Código Civil a favor de los invasores
[2] Mucha de las ocupaciones ilegales están asentadas en predios estatales de dominio público (aportes reglamentarios, equipamientos urbanos, zona de playa protegida, etc.), así como en zonas de protección y tratamiento paisajístico, zona declaradas como patrimonio cultural, áreas naturales protegidas, entre otras; hecho que propicia su degradación. Dicha temática será abordara en una posterior publicación.
[3] Ver lo dispuesto por el numeral 3.1 del artículo 3° de Ley N° 28687, Ley de desarrollo y complementaria de formalización de propiedad informal, acceso al suelo y dotación de servicios básicos
[4] La citada Ley declara de interés nacional la formalización de la propiedad informal, respecto de los terrenos ocupados por posesiones informales de predios estatales con fines de vivienda, así como de mercados públicos informales. Por lo que regula el procedimiento de formalización de propiedad informal, el acceso al suelo para uso de vivienda de interés social orientado a sectores de menores recursos económicos y establece el procedimiento para la ejecución de obras de servicios básicos de agua, desagüe y electricidad en las áreas consolidadas y en proceso de formalización.
[5] En este nuestro estudio se avocará exclusivamente a predios estatales.
[6] Cabe señalar que la Ley N° 29801 regula un supuesto de excepción aplicable a las circunscripciones del departamento de Ica, las provincias de Cañete y Yauyos del departamento de Lima y las provincias de Castrovirreyna, Huaytará y los distritos de Acobambilla y Manta de la provincia de Huancavelica del departamento de Huancavelica. Así pues, en aplicación a la Ley N° 29802 se amplía el plazo para la formalización de las ocupaciones en predios estatales de las citadas jurisdicciones al 15 de agosto de 2008.
[7] Ver el artículo 4° de la Ley N° 28687 en concordancia con lo dispuesto en el numeral 1.4 del artículo 73° y numeral 1.4.3 del artículo 79° de la Ley N° 27972.
[8] Se denomina posesiones informales a los asentamiento humanos, pueblos jóvenes, barrios marginales, barriadas, programas de vivienda municipales, centros poblados y toda otra forma de posesión, ocupación o titularidad informal de predios con fines urbanos, cualquiera sea su denominación, siempre que presenten las siguientes características: a) que sean agrupaciones de personas o familias que hayan entrado en posesión al 31 de diciembre de 2004, b) haber destinado los terrenos ocupados, principalmente a fines de vivienda y actividad comercial o similar, c) que no ostenten título de propiedad o documento que acredite la adquisición de dicho derecho y d) tratándose de lotes destinados a vivienda, ejercer la posesión en una extensión no mayor a 300 metros cuadrados cada uno.
[9] Ver el Decreto Supremo N° 006-2006-VIVIENDA.
[10] Ver la Ley N° 29618 del 24 de noviembre de 2010.
[11] Los bienes de dominio privado estatal son aquellos bienes que siendo de propiedad del Estado o de alguna entidad, no están destinados al uso público ni afectados a algún servicio público, y respecto de los cuales sus titulares ejercer el derecho de propiedad con todos sus atributos, hecho que explica que puedan ser objeto de transferencia, permuta, superficie, usufructo, arrendamiento, afectación en uso, entre otros actos, cumpliendo con los requisitos establecidos en la Ley N° 29151 y su Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N° 007-2008-VIVIENDA.
[12] Ver el artículo 65º y 66º del Capítulo VII del Título III la Ley Nº 30230.
[13] Mediante la Ley N° 30230.
[14] Las disposiciones de este Proyecto no serán aplicables a bienes de dominio público, terrenos de propiedad de las entidades, que están reservados o destinados a fines institucionales de la respectiva entidad, terrenos de propiedad de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades, terrenos del sector defensa, terrenos ubicados en área de playa, zona de dominio restringido, declarados Patrimonio Cultural de la Nación o área natural protegida, destinados a proyectos hidroenergéticos y de irrigación, terrenos eriazos declarados de interés nacional y reservados por el Estado, entre otros.
[15] De conformidad con la Ley Nº 29151- Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, el Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA, y el Decreto Supremo N° 016-2010-VIVIENDA, la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), es el Ente Rector del Sistema Nacional de Bienes Estatales (SNBE), responsable de supervisar las acciones de cautela y defensa de los bienes estatales.
