A pesar de los grandes logros que en los últimos años se ha dado con el aumento de la inversión privada a través de las Asociaciones Público Privadas (APPs), seguimos presentando una significativa brecha de infraestructura y servicios públicos de aproximadamente US$ 15,955 millones anual[1], la misma que debe reducirse a corto plazo a fin de mejorar los índices de desarrollo de nuestro país.
En efecto, las APPs más de allá de ser un mecanismo de inversión privada, ha demostrado ser un mecanismo de crecimiento económico que ha venido desarrollándose óptimamente y evolucionando en los últimos años.
- Sobre la evolución y desarrollo de las APPs
Así, hemos podido experimentar diferentes etapas durante el proceso de evolución de las modalidades de promoción de la inversión privada en nuestro país, empezando en los años 90’ con la oleada de las privatizaciones, a través de las cuales el Estado transfirió acciones y/o activos, realizó aumentos de capital, disposición o venta de activos, contratos de asociación, joint venture de distintas empresas estatales, generando ingresos al Estado por US$ 7.200 millones.[2]
El objetivo fundamental del proceso de privatización fue incrementar la eficiencia y la competitividad de la economía, a través de una mejor administración y gestión de las empresas estatales, las cuales no contaban con recursos financieros ni técnicos para lograrlo, quedando obligados a requerir la participación del sector privado.
Luego de ello, y con un estado más consolidado, el 8 de noviembre de 1991 se promulgó el Decreto Legislativo N° 758, a través del cual se dictaron normas para la promoción de las inversiones privadas en la infraestructura de servicios públicos, mediante las cuales se reguló la entrega en concesión al sector privado de obras públicas y servicios públicos, cerrando de esta manera la etapa de privatizaciones y dando inicio al boom de las concesiones.
En el sector aeroportuario, se otorgó la primera concesión de infraestructura a través de la concesión del aeropuerto Jorge Chávez a cargo del Consorcio Lima Airport Partnerships (LAP), el cual en la actualidad muestra tener una de las mejores infraestructuras, además de la administración y gestión de los servicios aeroportuarios en Sudamérica.[3]
Esta nueva concepción de la inversión privada se consolidó en la Constitución de 1993, en donde se incluyeron disposiciones para promover la libre iniciativa privada, la libre competencia y la igualdad de trato a empresas nacionales y extranjeras para todas las actividades económicas, así como la suscripción de convenios de estabilidad jurídica a favor de los inversionistas.
En vista a los resultados favorables obtenidos en las etapas de privatizaciones y concesiones, y al gran avance de esta modalidad a nivel internacional, en el año 2008, se presentó la tercera y última etapa en la cual se promulgó el Decreto Legislativo N° 1012, Ley Marco de Asociaciones Público – Privadas para la Generación de Empleo Productivo, para la agilización de procesos de promoción de la inversión privada, lo que marcó un hito importante para el enfoque de las APPs en el país.
Bajo el Decreto Legislativo N° 1012, se definió a las APPs como modalidades de participación de la inversión privada en las que se incorpora experiencia, conocimientos, equipos, tecnología, y se distribuyen riesgos y recursos, preferentemente privados, con el objeto de desarrollar, implementar, operar o mantener infraestructura pública, proveer servicios públicos y/o prestar servicios vinculados a éstos que requiera brindar el Estados, así como como desarrollar proyectos de investigación aplicada y/o innovación tecnológica.
En esa línea, este nuevo marco de APPs estableció un primer régimen uniforme para la sistematización de los mecanismos de la inversión privada, se clasificó a las APPs como autosostenibles y cofinanciadas, se incorporó principios que rigen los proyectos de inversión privada, así como los procesos para llevarlos a cabo, con reglas comunes para promover cualquier tipo de proyecto de inversión.
Posteriormente, en el año 2015, a través de la promulgación del Decreto Legislativo N° 1224, Decreto Legislativo del Marco de Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público Privadas y Proyecto en Activos, se creó el Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada, estableciéndose como ente rector del sistema al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a través de la Dirección General de Política de Promoción de la Inversión Privada.
En ese contexto, con la promulgación del Decreto Legislativo N° 1224 se decidió implementar un régimen que consolide la diversidad de normas en materia de promoción de la inversión privada, el cual incluya principios, procedimientos y lineamientos técnicos con la finalidad de estructurar de manera eficiente el sistema de APPs y los procesos de promoción.
- El escenario actual de las APPs
Las APPs han venido evolucionando a lo largo de los años, demostrando ser una modalidad idónea para promover proyectos de infraestructura y servicios públicos, en donde el privado ofrece recursos financieros, técnicos y know how para cubrir los vacíos que el Estado no puede asumir, puesto que no cuenta con el financiamiento, la tecnología ni la capacidad técnica que posee el privado para realizar un proyecto de alta calidad.
Sin embargo, actualmente esta modalidad viene siendo afectada como consecuencia de problemas socio – políticos, normativos e ineficiencias en el esquema del sistema de APPs, que no han permitido que esta modalidad tenga el ascenso que necesita para consolidarse como una herramienta totalmente efectiva para lograr la promoción de la inversión privada y por tanto acercarnos al cierre de las brechas de infraestructura y servicios públicos
a. Acontecimientos socio – políticos
Por un lado, en los últimos años hemos podido observar graves casos de corrupción, entre ellos el caso de las constructoras, la débil gestión de los gobiernos regionales, y la crisis política actual, lo que ha ocasionado que se pierda la credibilidad y confianza en esta modalidad así como en obra pública, provocando incluso, que algunos funcionarios públicos sientan desconfianza en la toma de decisiones para ejecutar estos tipos de proyectos, pues existe cierta contraposición entre promover inversiones en un clima tan adverso y a la vez cuidar que las decisiones para dicho fin no sean cuestionadas por la Contraloría General de la República.
En ese sentido, es preocupante que en un país donde se fomenta e implementa hace muchos años una política de promoción de la inversión privada, no se logre aun contar con una intervención más efectiva de la Contraloría General de la República en términos de prevención, la cual favorezca o respalde a los funcionarios públicos en la toma de decisiones para la ejecución de proyectos que tienen como principal objetivo beneficiar a la población que carece de servicios básicos e infraestructura pública.
b. Cambios normativos
Por otro lado, en los últimos años se han realizado varias modificaciones al régimen de APPs, a los seis meses de su promulgación se modificaron distintos artículos del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1012[4]; para que luego, en los años 2016 y 2017, se modifique el Decreto Legislativo N° 1224 y su Reglamento[5], incluyendo cambios sustanciales de carácter institucional, de estructura y planificación del proceso, sobre las iniciativas privadas, en la fase contractual del proceso de promoción, lo que generó inestabilidad jurídica en el sistema, siendo percibido por los inversionistas y el sector público.
En ese sentido, si bien se buscó que los objetivos de la reforma al marco normativo sean positivos, es decir, agilizar los procesos, reducir plazos y eliminar barreras burocráticas; Proinversión y el MEF, representantes del Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada, deben informar apropiadamente sobre estos cambios a las entidades públicas a fin que los implementen de manera rápida y efectiva.
c. Dificultades en el sistema de APPs
Existen dificultades en las fases de planeamiento y formulación de los procesos de promoción, que generan altas cifras de modificaciones contractuales por cambio en el diseño y la necesidad de reiniciar los procesos de promoción. Durante la fase de planeamiento no existe una adecuada identificación de los proyectos que deben ejecutarse mediante obra pública o APPs, en donde debe primar el principio de valor por dinero, esto es, la combinación óptima entre los costos y la calidad del servicio público ofrecido a los usuarios.
Otro punto a tomar en cuenta es la falta de procesos estandarizados y metodologías claras, así como procedimientos que agilicen los plazos de elaboración y revisión de documentación. Si bien cada proyecto cuenta con particularidades, la estandarización le dará un mejor panorama a los gobiernos regionales y locales sobre el sistema de APPs, así como la reducción de plazos innecesarios que sólo desanima a los inversionistas y funcionarios públicos.
Por otro lado, las entidades públicas deben trabajar con mayor énfasis la fase de estructuración del proyecto de APPs, la cual es fundamental dentro proceso de promoción, puesto que, en ese momento se identifica, asigna y distribuye los riesgos del proyecto a aquella parte con mayores capacidades para asumirlos, evitando que a futuro existan complicaciones entre las partes o modificaciones contractuales que paralicen la ejecución de las obras o servicio.
Asimismo, el proceso de renegociación contractual es una etapa que aún posee muchas dificultades, que generan altos sobrecostos, llegando a dilatar el inicio de la ejecución de los trabajos, y hasta suspenderlo por completo, siendo los usuarios, los más perjudicados por el proyecto inconcluso.
- ¿Qué podemos hacer al respecto?
En ese sentido, existen muchos aspectos pendientes que surgen respecto al proceso de promoción, demostrando que el escenario actual del sistema de APPs es bastante incierto y poco confiable, no sólo por los últimos acontecimientos socio – político y normativos, sino principalmente debido a la lenta dinámica en la formulación y estructuración de los proyectos, los cuales deben contar con un estudio técnico a detalle que evite modificaciones innecesarias, y sobre todo el proceso de promoción debe contar con la intervención de asesores financieros y legales capaces de evaluar adecuadamente la asignación de los riesgos del proyecto.
Asimismo, es importante que se capacite e informe adecuadamente a los funcionarios públicos sobre los cambios normativos y en general sobre las responsabilidades que tienen a cargo durante el proceso de promoción, de modo que tengan las reglas claras y transparentes respecto a esta modalidad de inversión, y eliminen cualquier tipo de dudas en la toma de decisiones.
Como podemos observar, existe un uso ineficiente de las APPs por parte del sector privado y del Estado, lo cual ha desnaturalizado por completo la finalidad que esta modalidad debería tener, es decir, la provisión de infraestructura y servicios de calidad, cobertura y acceso a los usuarios.
Por ello, es indispensable que en estos momentos en donde las instituciones necesitan de mayor credibilidad, todos los involucrados en este proceso, sector privado y público, se comprometan en aumentar la eficiencia del sistema, erradicar cualquier indicio de corrupción, y cambiar la perspectiva que tenemos de esta modalidad, de modo que ayudemos a que siga desarrollándose plenamente, pudiendo aprovechar las múltiples ventajas y beneficios que puede brindar para reducir la brecha de infraestructura y servicios públicos.
[1] Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional – AFIN (2015). Un Plan para salir de la pobreza: Plan Nacional de Infraestructura 2016-2025. Lima: Bonifaz, José Luis; Urrunaga, Roberto; Aguirre, Julio; Urquizo, César.
[2] Ruiz A. (2002). El proceso de privatizaciones en el Perú durante el período 1991-2002. Gestión Pública, 22, 21.
[3] Banco Interamericano de Desarrollo (2016). Asociaciones Público-Privadas en Perú: Análisis del nuevo Marco Legal”, Módulo I, Lima.
[4] Aprobado mediante Decreto Supremo 127-2014-EF.
[5] Aprobado mediante Decreto Supremo N° 410-2015-EF.
Imagen: goo.gl/CGEf8w
