La reciente crisis política, a propósito de los audios difundidos donde interviene el presidente de la República, nuevamente enfrenta al Poder Ejecutivo y al Parlamento, existiendo el riesgo de la aprobación de una vacancia presidencial por incapacidad moral permanente (artículo 13.2 de la Constitución). En ese sentido, es oportuno tener presente algunas consideraciones en torno a un concepto indeterminado que, no obstante, ha tenido aplicación en el Perú.
Ni la Constitución ni la jurisprudencia constitucional ni el estatuto parlamentario especializado en la materia, contienen precisiones sobre lo que se debe entender por permanente incapacidad moral. Pese a la antigüedad de la presencia de esta institución como causal de vacancia presidencial, la normativa pertinente no ha hecho frente al tema sustancial y, por el contrario, contribuye a esa característica de indeterminación que habilita al Congreso, a través de sus miembros, a plantear diversas posiciones subjetivas que finalmente pueden ser estimadas. Entonces, es incontestable que la incapacidad moral es un concepto abierto que, además, resulta controversial en el caso de la evaluación de una conducta funcional pública. Se mantiene un nivel de relatividad apreciable que permite diversas interpretaciones. El problema es que la interpretación se produce en el centro de una institución eminentemente política, lo que tiende a originar componendas que no necesariamente responden al interés público.
En otro extremo, la idea de “permanente” no debería tener mayor discusión en cuanto a su significado, si se considera su acepción lingüista de “permanencia y sin limitación en el tiempo”, lo que deviene en un accionar que no solo se agota con su término, sino que sus consecuencias perduran de tal manera, que pueden ser identificadas como persistentes en el desempeño del cargo respectivo.
La permanencia, desde mi modo ver, no tiene correspondencia con el requisito de acciones repetitivas o sistemáticas, al punto que un solo acto no pueda ser catalogado como suficiente para una condición de permanencia. La permanencia en este supuesto tiene correlato en la durabilidad de la causa que determina la incapacidad, la que comprende también a sus efectos. Si un funcionario comete un ilícito o una inconducta contrapuesta al fin de sus atribuciones, la condición de incapacidad no se extingue con la terminación de la acción propiamente dicha, puesto que perdura y se mantiene estable el conjunto de consecuencias de la misma (pérdida de confianza, de imparcialidad, de prioridad del interés público). Lo que queda determinar, en todo caso, es si la conducta y sus efectos se mantienen estables e inciden en el ejercicio del cargo. Debate aparte, claro está, es aquel que corresponde a si dicha conducta permanente, puede ser calificada como incapacidad moral.
Así las cosas, el problema principal continúa siendo la falta de definición o elementos de configuración de la incapacidad moral. Una fuente para encontrar algunas precisiones sobre la materia deberíamos poderlas encontrar en las resoluciones legislativas que determinaron las vacancias presidenciales, al menos en las últimas dos, que previeron en su contenido la consideración de un pedido en base a la incapacidad moral del presidente. Sin embargo, en la resolución de la vacancia del expresidente Fujimori[1] no se han efectuado precisiones, más allá de una declaración de carácter resolutivo. Aun cuando se acompaña el acta de la sesión respectiva del Congreso, debe entenderse que este documento no es vinculante ni comprende un consenso debidamente aprobado sobre los alcances del concepto. Situación particular es la que ocurre en el caso de la resolución de vacancia del expresidente Kuczynski, donde se acepta su renuncia en la parte resolutiva y en la parte considerativa se hace una mención expresa al pedido de vacancia, lo que convalida los argumentos contenidos en él. Así, resulta oportuno citar los únicos alcances generales sobre el concepto de incapacidad moral que se afirmaron en la moción:
“es una figura de excepcional gravedad que entraña un juicio de valor ético-moral para establecer si el presidente cumple con la condición de idoneidad ético-moral para gobernar y representar al país. (…) no se trata de cualquier tipo de conducta la que habilite al Congreso la posibilidad de vacar a un presidente por incapacidad moral, ni se puede dar un sustento que omita cualquier consideración jurídico-constitucional; es por ello que se debe plantear con claridad y suficiencia cuáles son aquellos actos y omisiones que constituyen causal suficiente para que el presidente sea indigno para continuar ejerciendo el cargo. (…) La Constitución ha dotado al presidente de la máxima autoridad, quedando obligado a respetar y cumplir el más alto nivel de servicio a la nación y el de personificar a la misma (…) tiene entonces la obligación de desenvolverse con una conducta que revele esta voluntad de servicio”[2].
Del tenor de lo descrito, se pueden desprender algunas características de la institución que terminan siendo coherentes con la naturaleza de la sanción. En primer lugar, se debe tratar de una conducta especialmente grave, es decir, no toda inconducta permanente deviene en incapacidad moral, pues solo se configurará la sanción si la inconducta es de tal trascendencia, y sin capacidad de corrección o reversión, que implique la separación definitiva de la función. En este contexto, creo necesario complementar dicha premisa con la estricta regla de que dicha valoración sea el resultado de un procedimiento debido con todas las garantías que el marco constitucional reconoce, pues no se debe perder de vista que la sanción en esta instancia es una de tipo administrativa (destitución), en tanto “es un acto desfavorable, emitido por un órgano que ejerce potestades públicas administrativas, y aplicado a (una)autoridad o funcionario, mediante un debido procedimiento, con la finalidad de reprimir o castigar una contravención normativa”[3]. Se debe tener presente, además, que el derecho al debido proceso es recurrible en todos los ámbitos, tal como lo ha reconocido el Tribunal Constitucional: “toda actuación de los órganos estatales o particulares dentro de un proceso o procedimiento, sea jurisdiccional, administrativo sancionatorio, corporativo o parlamentario, debe respetar el derecho al debido proceso”[4].
Si bien el trámite del pedido de vacancia por permanente incapacidad moral del presidente se encuentra en el Reglamento del Congreso, dentro de la sección correspondiente a los procedimientos de control político, dicha condición no lo exime de garantizar un debido proceso, menos aun si la sanción es de la más alta gravedad en el plano administrativo. Que el Parlamento identifique una responsabilidad política en el presidente, no implica que la evaluación de la inconducta se haga en el campo estricto de la mera conveniencia y oportunidad coyuntural. Tanto es así que el propio estatuto parlamentario establece las reglas, etapas, requisitos, votaciones, plazos, derechos de las partes, entre otros, en caso se presente una moción sobre este asunto. El reglamento congresal, incluso, establece la obligatoriedad de formular expresamente fundamentos de hecho y de derecho, así como la presentación de los respectivos medios probatorios y la garantía de una defensa jurídica al inculpado.
Asimismo, es inaplazable recurrir a la interpretación constitucional ejercida por el Tribunal Constitucional. Si bien tenemos una jurisprudencia específica que aborde la determinación de los alcances del concepto de incapacidad moral, sí es verdad que mediante sus precedentes y doctrina jurisprudencial ha delineado diversos conceptos útiles para llegar a concluir, de forma adecuada, cuándo se podría estar ante un supuesto de tal gravedad. Es innegable que la interpretación ejercida por el Tribunal Constitucional, dentro de sus competencias, configura parte integrante de la Constitución, al punto que sus conclusiones son de imprescindible consideración para todos los órganos del aparato estatal. A fin de cuentas, son los efectos de sus fallos, los que imponen su posición en la cúspide de la interpretación constitucional, no debiendo olvidarse que su legitimidad se funda en el encargo acordado y aprobado por el propio constituyente.
En ese sentido, el colegiado constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre las conductas de los funcionarios públicos que resultan contrarias a la moral y, por tanto, reprimibles, limitando el concepto al interés público y a la legitimidad social. Según ello, y para efectos de la aplicación de sanciones en este ámbito ha referido que “el incumplimiento de deberes del funcionario, como particular, pero en relación con la res publica puede hacer perder confianza en la ciudadanía respecto del adecuado ejercicio de la función pública (…), por lo que no resulta apto moralmente para imponer a los demás la contribución al bien público[5]. Así, no todas las conductas resultan sancionables, sino solo aquellas “que resulten institucional y funcionalmente nocivas, y que sean desplegadas en el ámbito de lo público, pues ello se encuentra en la posibilidad real e inminente de perjudicar la imagen de la institución”. Todo esto, claro está, considerando los alcances de lo que se debe entender por interés público, en tanto “aquello que beneficia a todos; (…) al interés general de la comunidad. Su satisfacción constituye uno de los fines del Estado y justifica la existencia de la organización administrativa. La administración estatal, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, asume el cumplimiento de los fines del Estado teniendo en cuenta la pronta y eficaz satisfacción del interés público”[6].
En consecuencia, dichos aspectos, como es de suponerse, no pueden dejar de estar presentes en un análisis de lo que debe configurar una conducta determinante de incapacidad moral. No es el desarrollo concreto del articulado constitucional sobre la vacancia presidencial, pero sí define algunas precisiones útiles y, sobretodo, deja sentado que la aplicación de sanciones a los funcionarios públicos por inconductas de orden moral se debe circunscribir al ámbito de la afectación funcional e institucional, y siempre en el marco del interés público.
Imagen de portada obtenida de
[1] Resolución Legislativa del Congreso 009-2000-CR, del 21 de noviembre de 2000, que declara la permanente incapacidad moral del presidente de la República y la vacancia de la Presidencia de la República.
[2] Fundamentos de derecho 5 a 7 de la moción de orden del día 5295, p. 20.
[3] ENTEICHE-ROSALES, Nicolás, Acerca de las sanciones administrativas en Chile, en: Actualidad Jurídica, Revista de Derecho de la Universidad del Desarrollo, N° 29, Santiago de Chile, enero 2014, pp. 229-238.
[4] Sentencia del Tribunal Constitucional peruano 00358-20I3-PA/TC, fundamento jurídico 8.
[5] Sentencia del Tribunal Constitucional peruano 03485-2012-PA/TC, fundamento jurídico 34.c, fs. 24.
[6] Sentencia del Tribunal Constitucional peruano 0090-2004-AA/TC, fundamento jurídico 11.
