La historia de un conjunto de reformas al sistema político comienza por una conquista; es decir, no surgen del deseo de querer autolimitarse o colocarse candados voluntariamente. Un proceso de independencia política fruto de una revolución contra la tiranía (los Estados Unidos de América); una proceso democrático luego de sucumbir una dictadura (la Transición política española); una coyuntura política, económica y social que presione por soluciones o cambios urgentes, por el riesgo de perder la precaria institucionalidad a consecuencia de la guerra (la aprobación de la Ley Fundamental de Bonn de 1949), pueden ser uno de los factores que terminan propiciando las condiciones para un periodo de maduración de una forma constitucional de gobierno.
La continuidad democrática del Estado peruano, con cuatro periodos constitucionales consecutivos, ha marcado un hito en nuestra historia republicana y, por eso, diversas instituciones públicas y privadas, como el Jurado Nacional de Elecciones o la Asociación Civil Transparencia, han manifestado con hechos su voluntad de preparar un conjunto de reformas constitucionales y legales como fruto de la experiencia de observar la progresiva evolución de la Democracia peruana; en ese mismo sentido, el Congreso de la República ha aprobado recientemente una Resolución legislativa que modifica el Reglamento parlamentario para evitar la fragmentación de las bancadas al interior del hemiciclo.
Como sabemos, es bien conocida la frase “con menor representatividad mayor gobernabilidad” que en el Perú podría con realismo comprenderse de otro modo: “con menos bancadas mayor consenso parlamentario”.
Por eso, luego de un reciente episodio de la política nacional, se dieron las condiciones necesarias para aprobar una reclamada enmienda; en efecto, la Resolución Legislativa Nº 007-2016-2017-CR ha modificado los artículos 22, 37 y 76 del reglamento parlamentario con la finalidad de desincentivar la fragmentación de los grupos parlamentarios y promover su fortalecimiento.
El artículo 1 de la norma establece que “[l]os Grupos Parlamentarios son conjuntos de Congresistas que comparten ideas o intereses comunes o afines y se conforman de acuerdo a las siguientes reglas: […] 5. No pueden constituir nuevo Grupo Parlamentario ni adherirse a otro los Congresistas que se retiren, renuncien, sean separados o hayan sido expulsados del Grupo Parlamentario, partido político o alianza electoral por el que fueron elegidos, salvo el caso de alianzas electorales conforme a ley, que hayan decidido disolverse, en cuyo caso podrán conformar Grupo Parlamentario conforme al numeral 1”.
La lectura del nuevo inciso del artículo 37 del reglamento parlamentario se convierte en una advertencia a los congresistas que por diversos motivos evalúen el retiro de un grupo congresal, ya que no podrán trasladarse a otra a “bancada” ni alterar la composición parlamentaria que se había definido con las elecciones al Congreso; un fenómeno común en el ejercicio de la política nacional que, por la experiencia del lustro anterior, una primera mayoría relativa en el Congreso puede pasar a convertirse en la segunda en tres años, como si se hubiesen producido elecciones a mitad de mandato parlamentario.
Si bien la enmienda por adición de un nuevo inciso al artículo 37 podría contribuir a evitar el llamado “transfuguismo unilateral y estático”, es decir, un congresista que se cambia de bancada hasta finalizar su periodo congresal, a lo mejor le es más difícil controlar lo que se podría denominar como un “transfuguismo multilateral y dinámico”, en otras palabras, a la decisión del congresista apartado, o renegado de una bancada, para convertirse en un parlamentario que apoya las mociones de un grupo y luego otro distinto, sin importar los compromisos ideológicos de una u otra agrupación y con espíritu práctico e interesado. Por otra parte, el contenido de la reforma aprobada al Reglamento del Congreso mediante una resolución legislativa no es inconstitucional, pues, el parlamentario individual en su condición de tránsfuga, o renegado, de una bancada conserva sus derechos representativos en su circunscripción electoral, a legislar, a presentar proposiciones de ley y fiscalizar.
Con relación al transfuguismo y sus intentos por erradicarlo de nuestro sistema político, la Asociación Civil Transparencia propuso la siguiente reforma en su denominado Plan 32, el cual establece que “[e]n caso un Congresista decida, durante el periodo parlamentario, apartarse del partido, alianza de partidos o Grupo parlamentario del que formará parte, pasará a integrar el Grupo único mixto. Los miembros del Grupo único mixto no pueden ejercer los derechos a los que se refieren los literales c), d) e i) del artículo 22 del presente Reglamento, salvo el supuesto de licencia por enfermedad. El Grupo único mixto no podrá participar de la Junta de Portavoces”.
Los derechos parlamentarios aludidos que se restringen en su ejercicio son el impedimento para presentar proposiciones de ley, a postular a cargos de la Mesa Directiva, comisiones o a ser miembro de la Comisión Permanente y a solicitar licencia de suspensión de labores congresales. La propuesta de reforma de Transparencia es algo más drástica que en el caso de impedimento para presentar proposiciones de ley podría ser declarada inconstitucional, pues, la facultad de legislativa no ha sido otorgada por el reglamento parlamentario sino por la Constitución peruana, como un derecho connatural del congresista, conjuntamente con la representatividad y fiscalización. Por otro lado, los parlamentarios que queden fuera de una bancada constituirán un llamado grupo único mixto que, si bien intenta agruparlos en una suerte de “liga de no alineados a ningún grupo parlamentario” y al carecer de espíritu de cuerpo, por no poder ejercer su derecho a presentar proposiciones de ley, también podrían pasar a convertirse individual o colectivamente en una suerte de miembro de bancada “en la sombra” y “a la carta”, apoyando las iniciativas de uno u otro grupo parlamentario indistintamente.
En el marco de las reformas que se proponen para realizar ajustes necesarios a las normas que permiten el pleno ejercicio de las instituciones democráticas, debemos tener presente la importancia de la paciencia, tolerancia y empeño, que es una receta más humana que jurídico positiva; al final, el derecho es un medio, un constructo para alcanzar la paz y armonía con los demás en una comunidad política; en otras palabras, una sociedad llena de normas positivas no nos van a convertir en mejores personas, pero sí buenos ciudadanos pueden apoyarse en las normas jurídicas para mejorar la sociedad alcanzando el bien común.
