EXPLICACIÓN DEL CASO

El 24 de abril de 1996, fue emitida la Ley 26597. El artículo 1 establecía que los procesos de expropiación por la reforma agraria aún en trámite (sin desistimiento del procurador), se sujetaban a la normativa vigente al momento de la interposición de la demanda. El artículo 2 señalaba que el pago de los bonos de la deuda agraria debía efectuarse por su valor nominal más los intereses establecidos por cada emisión y tipo de bono, conforme a las disposiciones legales que les dieron origen, sin el reajuste previsto en la legislación civil. Adicionalmente, la Primera Disposición Final instituía que para el cumplimiento de dichas disposiciones recobraban su vigencia las normas derogadas.

En la misma fecha, fue emitida la Ley 26599. El artículo 1 -modificatorio del artículo 648 del Código Procesal Civil- previó como inembargables los bienes del Estado, por lo que las resoluciones judiciales o administrativas consentidas o ejecutoriadas que disponían el pago de obligaciones a cargo del Estado, sólo podían ser atendidas con las partidas previamente presupuestadas del sector al que correspondían. Si bien este artículo con posterioridad fue declarado inconstitucional (Sentencia S-336, Expediente 0006-1996-AI/TC), la posterior Ley 26756, en su Disposición Transitoria Única, pretendió dar nueva vida a tal precepto.

El 20 de diciembre del 1996, el Colegio de Ingenieros del Perú interpuso demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2 y la Primera Disposición Final de la Ley 26597 y el artículo 1 de la Ley 26599 (luego ampliada a la Disposición Transitoria Única de la Ley 26756), señalando, entre otras cosas, que las normas impugnadas implicaban que el valor de las tierras expropiadas debía ser pagado por su valor de mercado y en efectivo, lo cual afectaba el derecho a la propiedad de los bonistas -y su debido proceso-, puesto que por el proceso inflacionario, el valor de los bonos se había desfasado con relación al valor real de las tierras expropiadas, no constituyendo por tanto un verdadero ‘justisprecio’.

El Congreso de la República contestó la demanda, considerando que las leyes objeto de cuestionamiento no violentaban los derechos invocados toda vez que los bonos de la deuda agraria tenían efecto cancelatorio y se regían por el principio nominalista, en virtud del cual el acreedor recibía la suma de moneda textualmente señalada en el bono, independientemente de las variaciones de su poder adquisitivo, las cuales redundaban en ventaja o desventaja suya. Concluía que el Estado, al cancelar y abonar el valor de la tierra expropiada mediante los bonos, estaba cumpliendo con la obligación de restitución.

El 15 de marzo de 2001 (más de cuatro años después de interpuesta la demanda), el Tribunal Constitucional (TC) emitió pronunciamiento, a través de la Sentencia recaída en el Expediente 022-96-I/TC, declarando fundada en parte la demanda y, en consecuencia, inconstitucionales por razones de fondo, los artículos 1 y 2 y la Primera Disposición Final de la Ley 26597, así como la Disposición Transitoria Única de la Ley 26756. Sustentó su posición, entre otros argumentos, en que los criterios de valorización y cancelación actualizada de las tierras expropiadas, que respondían a un sentido de elemental justicia, de acuerdo al artículo 70 de la Constitución, había sido dejados de lado por el legislador y sustituidos por el criterio de expropiación sin justisprecio o con pago meramente nominal.

Más de diez años después (el 5 de octubre de 2011 y el 22 de noviembre de 2012), el demandante solicitó la ejecución de la mencionada sentencia. Pidió que se disponga el inicio del proceso de actualización de las acreencias provenientes de los procesos de reforma agraria y el correspondiente pago, además de que se pronuncie sobre las vías que tendrían los bonistas para el cobro de sus acreencias, ya sea mediante el pago actualizado de los bonos con sus respectivos intereses, así como la nueva valorización de las tierras expropiadas a valor de mercado. Sustentó su pedido en que al haberse decretado la inconstitucionalidad de los artículos cuestionados dejaba sin efecto los criterios de valorización y cancelación actualizada de las tierras expropiadas. Asimismo señala que a pesar que el Estado, representado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), emitió dispositivos reconociendo la sentencia, en la vía administrativa y en la judicial contradecía el principio valorista (valor actualizado) de los bonos.

SOLUCIÓN DADA POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

El 16 de julio de 2013, el Tribunal Constitucional emite resolución favorable al pedido (aclarada en resoluciones del 08 de agosto y 04 de noviembre), con el voto de tres magistrados y el uso del voto decisorio del presidente (artículo 48 del Reglamento Normativo del TC).

Se consideró competente para decidir en un incidente de ejecución de sentencia en los procesos de inconstitucionalidad, puesto que en resoluciones previas (RTC 0023-2007-PI/TC y RTC 0031-2008-PI/TC), se estableció la necesidad de vigilar y garantizar el cumplimiento definitivo del mandato contenido en dichas sentencias en vista que como toda sentencia con calidad de cosa juzgada (artículo 204 de la Constitución y artículo 82 del Código Procesal Constitucional), la de inconstitucionalidad debe cumplirse, sobre todo ante la renuencia por parte de los poderes públicos de acatar los fallos. Asimismo, señaló que como este proceso es de instancia única, el competente debía ser el TC Constitucional.

De otro lado, uno de los votos singulares expresó, que si bien sí puede ejecutarse una sentencia de inconstitucionalidad, consideró que el pedido era improcedente pues había operado la prescripción, pues los bonistas habían podido cobrar en la jurisdicción ordinaria en el plazo de tres años, según la Ley de Títulos Valores. En la misma línea, otro de los votos expresó que la Comisión Americana de Derechos Humanos, al resolver la petición de los acreedores de la reforma agraria mediante Informe 166/11 (Petición 970-06, de fecha 2 de noviembre de 2011), había concluido, con relación a los derechos alegados, que el peticionario no impulsó adecuadamente el procedimiento idóneo establecido en la normatividad interna para exigir el cobro respectivo.

Con relación al tema de fondo, la mayoría sostuvo que para cumplir la sentencia era necesario establecer la cuantificación del valor actualizado de los bonos de la deuda agraria. Analizaron diversas metodologías. La primera era, de conformidad al Decreto de Urgencia 088-2000, la conversión del principal impago de los bonos a dólares americanos al tipo de cambio oficial vigente a la fecha de emisión, aplicándose sobre el monto resultante una tasa de interés de 7,5% anual hasta el mes inmediato anterior al que se efectúe el cálculo, capitalizable anualmente. La otra era, de conformidad al Decreto Supremo 148-2001-EF, la utilización de un Índice de Precios al Consumidor (IPC) ajustado como factor de cuantificación en el proceso de actualización de la deuda. Una fórmula más era la indexación de la totalidad de las obligaciones existentes a su equivalente en moneda extranjera, la que podría ser el dólar o cualquier otra de libre circulación. El TC llegó a la conclusión que el único mecanismo válido, a su entender, compatible con la Constitución, era el primero de los nombrados, dado que los otros suponían graves impactos en el Presupuesto de la República, al punto de hacer impracticable la cancelación de la deuda.

De esta forma, en virtud del principio de equidad, y dada las ‘especiales circunstancias de los tiempos de crisis económica’ que vivió nuestro país, el TC se decantó por el criterio valorista o el valor actualizado de los bonos, actualización aplicable también a los procesos judiciales en trámite. La resolución se sustentó deontológicamente en el principio interpretativo institucional de concordancia práctica (propuesto por von Hesse y reconocido jurisprudencialmente en la STC 5854-2005-PA/TC), tomando en cuenta el derecho de los bonitas a cobrar y el respeto del principio de previsión de consecuencias, directamente relacionado con el de equilibrio presupuestario-financiero (entre muchas, STC 0050-2004-AI/TC y otros, y STC 0053-2004-AI/TC).

Asimismo, se dispuso que el Poder Ejecutivo, en el plazo de seis meses, debía expedir un decreto supremo regulando el procedimiento para el registro, valorización y formas de pago de la deuda de los bonos de la reforma agraria en cada caso. Además encarga al MEF, a través del área encargada del manejo del endeudamiento público, a que defina un procedimiento para identificar y registrar a los tenedores de bonos de la deuda agraria, para cuantificar la deuda en cada caso; y, para determinar la forma de pago de la deuda contenida en las resoluciones administrativas, planificando un sistema coherente de pagos, progresivo y con tendencia al crecimiento, según las propias variables del tiempo.

COMENTARIO

La resolución materia de análisis fue objeto de un fuerte debate en su momento. Se especuló incluso con un fuerte lobby de parte de los bonistas para que el TC haya actuado como actuó. Pero lejos de tal controversia, el presente comentario busca centrarse en dos aspectos jurídico-constitucionales de gran relevancia. El primero, tal vez más genérico, es si efectivamente puede existir una etapa ejecutiva en los procesos de inconstitucionalidad. El segundo es, ya más ligado al caso concreto, cómo supuestamente debía ejecutarse (en caso poderse) la STC 0022-1996-AI/TC, emitida en el 2001.

Siguiendo lo que señalado la doctrina sobre el tema, es posible coincidir que la executio suele recaer en el Poder Judicial, órgano central de la administración de justicia, pero como éste no participa en el proceso de inconstitucionalidad, sería un órgano distinto a él el que lo ejerza, así no cuente con las herramientas procesales para ello. En tal sentido, se ha asignado este rol al TC por ser órgano supremo de control de la Constitución (artículo 201 de la Constitución), y vocero del poder constituyente (STC 0002-2001-AI/TC y STC 0050-2004-AI/TC y otros). Sobre un marco interpretativo estrictamente normativo, resuelve cuestiones sociales y asuntos públicos subyacentes en el sentido de la propia Constitución (artículo 98 del Código Procesal Constitucional). Ser el ‘ejecutante’ de su propia sentencia se justifica en que la inconstitucionalidad es de única instancia, y sus sentencias deben gozar de las mismas garantías otorgadas a toda decisión jurisdiccional (artículo 139.2 de la Constitución), máxime si aquello que quedó sentado en una sentencia sólo forma parte del ordenamiento jurídico constitucional tomando en cuenta que el fallo se cumple en sus propios términos.

Pero para ver si es posible admitir una etapa de ejecución en la inconstitucionalidad, más importante es determinar qué naturaleza cuenta la sentencia que se emite en el marco de este proceso, es decir, si cuenta con calidad de título ejecutivo. Corresponde, por tanto, saber cuál es exactamente la exigencia que fluye de ella, es decir, cuál es el grado de cumplimiento que se formula a partir del mandato que contiene. Dicha sentencia, como cualquier otra, aparte de tener un decisum -fundada la demanda, por ejemplo-, debe establecer un mandato concreto a fin de definir qué consecuencia acarrea la declaratoria del vicio de inconstitucionalidad producido. Su emisión vincula a los poderes públicos, con efectos erga omnes (artículo 82 del Código Procesal Constitucional) y tienen efectos generales (RTC 0002-2011-PI/TC), por lo que el fallo no puede ser contradicho en sede administrativa o judicial (STC 0053-2004-PI/TC). El atributo de res iudicata hace que sea parte de la verdad jurídicamente declarada en la sentencia en todo proceso donde tal norma sea aplicable y prohíbe someter a un nuevo examen una disposición cuya constitucionalidad ha sido afirmada (STC 0015-2011-PI/TC y RTC 0025-2005-PI/TC y otro).

En la sentencia que se buscaba ejecutar (sobre los bonos de reforma agraria), el mandato no era otro que la expulsión del ordenamiento de la norma impugnada. Lo natural del mandato en una inconstitucionalidad -como no podría ser de otro modo- es que éste se encuentre en la parte resolutiva de la sentencia y no fluya de los fundamentos. La declaración de inconstitucionalidad de una norma con rango de ley, con la consecuente expulsión del dispositivo impugnado del ordenamiento jurídico, tiene el efecto de fuerza de ley (artículos 81 y 82 del Código Procesal Constitucional, desarrollado en la STC 0053-2004-PI/TC). Por tal razón, la sentencia de inconstitucionalidad declarada fundada, que expulsa la norma con rango de ley sometida a control en un proceso de inconstitucionalidad (artículos 103 y 204 de la Constitución), en principio, no podría requerir una etapa de ejecución posterior. La mera publicación de la misma en el diario oficial implica la expulsión de la norma, no requiriéndose acto posterior para su plena efectividad. Según la teoría procesal, esta sentencia compartiría las características esenciales de las sentencias declarativas -según la Constitución, la sentencia ‘declara’ la inconstitucionalidad de la norma-, por lo que no podrían ser ejecutables.

Pese a la claridad de tal argumento, se sometió a ejecución la STC 0022-1996-AI/TC. Ésta, luego de justificar su decisión a través de siete fundamentos, había declarado fundada en parte de la demanda expulsando artículos de dos leyes, por violentar el principio valorista inherente al derecho a la propiedad, a la hora de fijar el monto del pago del justiprecio en los bonos de la reforma agraria. Ante el pedido de ejecución de la sentencia, el TC estableció que, en el fondo, la sentencia decía algo más que expulsar las normas objeto de la inconstitucionalidad. El fallo de la resolución de ejecución expresó que la Constitución exigía una valoración y cancelación actualizada de los bonos de la reforma agraria y en vista que todos debían cumplir su fallo, creyó conveniente decantarse por la conversión del principal pago en dólares americanos, desde la fecha de la primera vez en que se dejó de atender el pago de los cupones de dicho bono más la tasa de interés de los bonos del tesoro americano.

Decía, entonces, que de sus fundamentos se podía extraer una regla: sólo podía reconocerse en el derecho a la propiedad un principio valorista. Hasta ahí, uno puede estar de acuerdo con la resolución. También señaló que la sentencia estaba incluyendo dos mandatos adicionales: que se emitiese una nueva ley (o nueva norma o acto) que completara el vacío en el ordenamiento producido por las normas expulsadas y que esta nueva regulación reconociera un tipo de valuación específica para el caso de los bonistas. Para justificarlo, el TC -en las aclaraciones a la resolución de ejecución- estableció además que no alteraba el carácter de cosa juzgada de la sentencia original, sino que justamente viabilizaba el cumplimiento de una obligación no cumplida durante años (desde que se dictó el fallo hasta la resolución ejecutorial). Tal aseveración, sin embargo, ya no puede ser admitida, al implicar un cambio en la naturaleza de la sentencia de inconstitucionalidad. La remisión a un supuesto criterio de ‘viabilizar el cumplimiento’ no es, para nada, válida. Tal cumplimiento se produjo cuando se expulsaron los dispositivos del ordenamiento jurídico. Lo que puede verse es que, en el fondo, el TC estaba resolviendo sobre un tema completamente distinto al sometido a control constitucional por la demanda de inconstitucionalidad y a la sentencia que se emitió, que ni siquiera fue parte de su obiter dicta.

Tal como se puede ver, no existía mandato alguno incumplido que pudiese ser ejecutado. La norma había quedado sin efecto, como lo señalaba el fallo de la sentencia. Lo único que hizo el TC fue aprovechar la ejecución para ampliar el sentido de la sentencia, yendo más allá del petitorio mismo de la demanda, sin observarse argumentos válidos que justifiquen la presencia del TC en la ejecución de la sentencia, más allá del alegado criterio de ‘viabilizar el cumplimiento’ de la sentencia. Frente al alto grado de discrecionalidad que parece reservarse el Tribunal para decidir habilitar el incidente de ejecución, es la razonabilidad la que debió guiar su actuación, al ser ésta una exigencia aplicable a todos los entes públicos, incluido él mismo (STC 0090-2004-AI/TC), y que en este proceso no lo utilizó. Por el contrario, la resolución analizada parece más una ampliación de sentencia que en estricto una ejecución, por no existir un título que habilite la nueva decisión, total, establece nuevos criterios interpretativos con carácter erga omnes vía ejecución.

Queda claro que no debió utilizarse el incidente de ejecución de una inconstitucionalidad para analizarse cómo pagarse la deuda por los bonos de la reforma agraria (incluso la jurisprudencia ha señalado que la inconstitucionalidad como proceso no tiene como finalidad determinar la política de gobierno, sólo fijar si una ley es compatible o no con la Constitución). Tal vez, si los accionantes buscaban que el TC se pronuncie, pudieron utilizar el proceso de amparo -mediante recurso de agravio constitucional- para que analicen la violación del derecho a la propiedad en los casos concretos, aunque es probable que la demanda sea declarada improcedente pues por la complejidad de los temas en discusión debió acudirse a la vía ordinaria. Basta recordar que el pedido, en estricto, siempre fue solicitar una actualización de la deuda agraria, tomando en cuenta los periodos de alta inflación e hiperinflación al final de los ochenta y comienzo de los noventa.

Más allá del tema procesal, era necesario que el Poder Ejecutivo establezca pautas sobre el procedimiento para la actualización de fijación del valor de los bonos, porque no puede existir una política de dejar de honrar las deudas en el país. Por ello, es que el Tribunal exigió que se reglamentara la decisión que había tomado y su adscripción a un método específico de valoración. Y pese a todos los cuestionamientos que podía hacerse a la decisión tomada, el Ejecutivo estaba obligado a cumplir el nuevo mandato establecido en la resolución de ejecución.

Es así como se emitió el Decreto Supremo 017-2014-EF (ampliado por Decreto Supremo 019-2014-EF), estableciéndose los procedimientos conducentes al registro, actualización y pago en la vía administrativa de la deuda derivada de los bonos de la deuda agraria emitidos en el marco del Decreto Ley 17716, Ley de Reforma Agraria. Señala que los tenedores de bonos pendientes de pago, luego de entregar los bonos en custodia al Banco de la Nación, deben solicitar autenticarlos ante la Dirección de Criminalística de la Policía Nacional del Perú. Superada la pericia grafotécnica, debe solicitarse la identificación de los tenedores legítimos de los bonos (expropiados, herederos o cesionarios), y es el MEF, a través de la Dirección de Financiamiento de la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público, quien emite una resolución directoral disponiendo su inscripción en el registro de tenedores legítimos. Es en este momento en que se inicia la actualización administrativa de la deuda, siguiendo lo dispuesto por el Tribunal Constitucional, cuya metodología para determinar el valor actualizado se concretiza en la siguiente expresión: , donde ‘ ’ es el valor actualizado del bono de emisión ‘i’; ‘’ es la tasa de interés del rendimiento de los bonos del tesoro de los EE.UU., a plazo fijo, a un año, en el periodo t (o fecha en que se inició el incumplimiento del pago de los cupones de dicho bono); ‘’ es el valor original del bono de emisión ‘i’, expresado en dólares americanos nominales a la fecha de emisión de dicho bono (t=0); ‘’ es el tipo de cambio nominal anual promedio, según lo publicado por el Banco Central de Reserva; y, ‘Hoy’ es el año 2013, año en el que se emitieron las resoluciones aclaratorias del TC. A través de esta fórmula se está aplicando la indexación del principal impago de cada bono al tipo de cambio del dólar y adicionando un rendimiento con una fórmula en que se toma en cuenta inflación, tipo de cambio y tasas de interés, usándose el IPC peruano obtenido de los cuadros anuales históricos publicados en el portal del Banco Central de Reserva, la variación anual del IPC de los EEUU obtenida de las variaciones interanuales diciembre/diciembre del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, la tasa de interés anual de rendimiento obtenida de los cuadros históricos con frecuencia anual sobre tasas de interés selectas que publica la Reserva Federal de los Estados Unidos sobre valores del Tesoro con madurez constante a un año.

En conclusión, el TC debía ser consciente que contablemente la deuda de bonos agrarios era 0 porque el valor en ellos reconocido se había liquidado por la hiperinflación que vivió el país durante las décadas pasadas. Optó por no ser nominalista y sí valorista. Sobre esta base, estableció un criterio de valorización de los bonos. Sin embargo, aplicando la nueva metodología implementada, empiezan a aparecer las primeras críticas sobre los intereses y tipos de cambios a utilizarse. Podrían terminar perjudicando a los beneficiarios, y según han denunciado los propios bonistas, incluso algunos podrían recibir el pago de cinco soles por hectárea expropiada. Consideran que el nuevo método es una estratagema del gobierno para no pagar. Pero fueron ellos los que acudieron al TC para que establezcan algo que no están capacitados de hacer (cuantificar el valor actualizado de los bonos de la deuda agraria) y el Poder Ejecutivo ahora se encuentra atado de manos ya que sólo puede seguir lo que las resoluciones respectivas le ordenan hacer.

La moraleja es que el TC no puede tratar de establecer políticas de gobierno, más aún si no debía ni podía hacerlo y amplió exageradamente la naturaleza de la ejecución de sentencias de inconstitucionalidad. El principio interpretativo de corrección funcional, tomando en cuenta las competencias constitucionales al TC y al Poder Ejecutivo, así lo indica. El principio de razonabilidad abona en contra de la decisión adoptada. Y así el TC alegue la previsión de consecuencias, es claro que a veces no ha sabido a dónde llevan sus decisiones, ni el impacto económico de las mismas.