- Introducción
Todos los días, luego de volver del colegio, Roberto coge su balón y juega en la sala de su casa. Es una costumbre que ha ido practicando desde que empezó el año. Para mala fortuna de Roberto, por una jugada fuera de control, rompió el foco de la sala. Rápidamente, buscó sus ahorros y se apresuró a ir a comprar un foco nuevo a la ferretería más cercana. Al regreso, limpió y recogió los restos del foco quebrado e instaló el nuevo, justo antes de que su mamá y abuela volvieran a casa.
Desafortunadamente, para los planes de Roberto, su mamá se percató de la travesura y decidió castigarlo; frente a lo que la abuela le espetó que no había necesidad de darle una reprimenda, ya que el daño había sido reparado mucho antes de que ellas se dieran cuenta. “Dios perdona el pecado pero no el escándalo”, fue la frase con la que la abuela remató su discurso.
¿A qué viene esta historia? En realidad, es una anécdota que ilustra de un modo sencillo los efectos prácticos de la figura de la subsanación voluntaria consagrada en el Inciso f), Numeral 1 del Artículo 236-A° del Decreto Legislativo N° 1272[1] – Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27444[2] (en adelante, el DL 1272).
En efecto, a medida que los administrados subsanen voluntariamente sus infracciones antes de que la Administración Pública les inicie un procedimiento sancionador, estos podrán ser exonerados de responsabilidad como le ocurrió a Roberto.
- Antecedentes
La subsanación voluntaria es una figura que, inicialmente, fue propuesta como un supuesto de atenuación de la responsabilidad. Así fue contemplada en la redacción del Anteproyecto de modificación de la Ley N° 27444, el antecedente más próximo al DL 1272.
Sin embargo, a propósito de la promulgación del DL 1272 podemos advertir que aquella propuesta sufrió una reubicación, ya que, se decidió que la subsanación voluntaria constituya una condición eximente de responsabilidad.
A efectos de graficar lo expuesto, veamos el siguiente cuadro[3]:
| Anteproyecto de modificación de la Ley N° 27444 | Decreto Legislativo N° 1272 |
| Artículo 236-A | Artículo 236-A |
| 1. Constituye condición atenuante de la responsabilidad por la comisión de la infracción administrativa, la subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el Inciso 3) del Artículo 235° de la presente Ley | 1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes:
(…) f) La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo 235 |
Ahora bien, los fundamentos que sustentaron esta variación, desafortunadamente, no son conocidos en la medida que la Exposición de Motivos del DL 1272 solo hace una referencia escueta sobre esta figura. No obstante, compartimos la opinión de la doctrina autorizada de que esta variación obedece a una decisión de política punitiva que antepone la protección real de los bienes jurídicos protegidos, a través de acciones reparadoras, antes que realizar diligencias preliminares e iniciar el procedimiento sancionador con todos los costos que ello involucra[4].
De ahí que en muchos casos los administrados decidan actuar propositivamente para remediar su error no resulte necesario la aplicación de una sanción administrativa puesto que la inconducta que generó el ilícito administrativo ya fue subsanada; ofreciendo de esta manera, inclusive, mayores ventajas y beneficios para los que asumieron los daños y sus efectos.
En atención a la última reflexión, resulta oportuno traer a colación lo expuesto en el apartado I.11.3.4.4 de la Exposición de Motivos del DL 1272; toda vez que indica que
“hasta antes de la entrada en vigencia de la LPAG, salvo que se estuviese frente a una legislación especial, se hacía simplemente una aplicación mecánica de los supuestos de responsabilidad administrativa, sin apreciar las particularidades de cada situación en particular, que hubiesen podido atenuar e incluso eximir de responsabilidad a quien inicialmente pareciera haber incurrido en ella”.
- Condiciones que activan la eximente de responsabilidad
Para que la eximente de responsabilidad se aplique requiere de la concurrencia de cuatro condiciones sine qua non, las cuales detallaremos a continuación:
III.1. La subsanación
La subsanación[5] es una derivación del verbo subsanar, el cual implica tener que reparar un defecto o resarcir un daño causado a la Administración Pública o a un tercero; pero no debe tratarse únicamente de un pasivo arrepentimiento, sino que será necesario que el infractor lleve a cabo dicha reparación de forma espontánea[6].
Adicionalmente, cabe remarcar que la subsanación debe contemplar no solo la cesación de la acción indebida sino también la reversión de los efectos que se hayan generado a raíz del daño irrogado[7][8]. A partir de lo expuesto, resulta lógico deducir que la subsanación se compone de dos acciones: a) el cese de la conducta; y, b) la reversión de los efectos derivados.
III.2. El carácter voluntario
El otro componente que opera el supuesto de exoneración de responsabilidad reside en el carácter voluntario de la subsanación. Ello se traduce en el sentido que no basta con que el administrado subsane su incumplimiento, sino que este acto deberá efectuarse por acción espontánea sin que medie instigación o requerimiento por parte de la Administración[9], ya que, ello invalidaría la voluntariedad del acto.
Finalmente, cabe señalar que tanto la subsanación como el carácter voluntario son elementos concurrentes que deben producirse de manera conjunta por lo que la ausencia de uno de ellos desestimaría el pedido de exoneración (ver Gráfico 1[10]).
III.3. Con anterioridad al inicio del procedimiento sancionador
Llegado a este punto, sabemos que la subsanación es un acto realizado por el administrado en el que, simultáneamente, concurren el cese de la conducta y la reversión de los efectos derivados de la misma; actuación que debe llevarse a cabo sin requerimiento o instigación de la Autoridad.
Entonces, ¿la acreditación de lo anterior es suficiente para que opere la eximente de responsabilidad? De acuerdo al DL 1272, para que opere este beneficio, la subsanación voluntaria tiene que efectuarse antes que se dé inicio al procedimiento sancionador, vale decir, antes de que el administrado sea notificado con la imputación de cargos.
Sin embargo, cabría preguntarse cómo se determina el inicio de un procedimiento sancionador. De acuerdo al Numeral 1, Artículo 253° del TUO de la LPAG, el procedimiento sancionador siempre se inicia de oficio, bien por propia iniciativa, o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia.
Ahora bien, si bien ya sabemos que solo la Autoridad tiene potestad de iniciar un procedimiento sancionador, aún no sabemos cómo se configura este inicio o, dicho de otro modo, en qué momento y con qué formalidad se materializa el inicio del procedimiento mencionado.
En ese sentido, compartimos la opinión de la doctrina autorizada, pues sostenemos que la iniciación del procedimiento se concreta en un acto bajo forma de resolución que notifica al administrado de las imputaciones materia de investigación para que, de esa manera, tenga conocimiento de las mismas y pueda reunir información y medios probatorios de cara a formular sus descargos de defensa[11].
De tal modo, para que se aplique la exoneración de responsabilidad, la subsanación voluntaria deberá realizarse antes de que se le notifiquen la imputación de cargos al administrado (ver Gráfico 2[12]).
- Reflexión personal
A manera de reflexión, solo cabría señalar que, a la luz de las modificaciones concebidas a través del DL 1272, las Administraciones Públicas tienen la tarea de impulsar estas reformas; evitando, de ese modo, imponer condiciones menos favorables que las dispuestas por la Ley.
Fuente de imagen: La Ley
- CONGRESO DE LA REPÚBLICA (2011). Ley N° 27444.
- MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado. Lima: Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
- MORÓN, J.C. (2009). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica.
- PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA (2016). Decreto Legislativo N° 1272.
[1] En virtud de la Sexta Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo N° 1272, se dispuso la aprobación de un Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, que fue aprobado a través del Decreto Supremo N° 0006-2017-JUS – Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444.
[2] Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General.
[3] Fuente: Elaboración propia.
[4] MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado. Lima: Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico, pp. 45.
[5] Al respecto, la Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador señala que “el supuesto previsto en el literal f) [del Numeral 1, Artículo 236-A del Decreto Legislativo N° 1272] tiene una naturaleza distinta a los anteriores [supuestos de exoneración de responsabilidad], toda vez que prevé una conducta típica y antijurídica con intencionalidad o culpa; en la que el administrado decide subsanar su infracción antes que la autoridad administrativa decida ejercer su potestad sancionadora”. Cfr. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado. Lima: Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico, pp. 45.
[6] MORÓN, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, pp. 744-745.
[7] MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado. Lima: Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico, pp. 45.
[8] Al respecto, véase el Recurso de Consejo Directivo N° 05-2017-CD/OSIPTEL del 5 de enero de 2017.
[9] Op. Cit., MORÓN, Juan Carlos, pp. 744-745.
[10] Fuente: Elaboración propia.
[11] MORÓN, Juan Carlos. Cit. Op., pp, 527.
[12] Fuente: Elaboración propia.
