*Escrito por Jazmín López

I. Introducción

Debido a la crisis sanitaria que atraviesa el país, las sociedades, asociaciones, fundaciones o comités y otras personas jurídicas privadas reguladas por leyes especiales cuyos estatutos no previeron la realización de reuniones no presenciales, se vieron impedidos de llevar a cabo sus respectivas juntas, asambleas y actos electorales. En aras de facilitar su realización, el pasado 28 de agosto del presente año entró en vigencia el Decreto de Urgencia 100-2020 –en adelante, “DU” –, el cual admitió la posibilidad de convocar y realizar juntas y asambleas de forma virtual.

Así, el ámbito de aplicación subjetivo de la norma parecería ser muy claro: comprende a las sociedades, fundaciones, asociaciones o comités y otras personas jurídicas privadas reguladas por leyes especiales que no contemplaron en sus estatutos la realización de juntas no presenciales. Siendo ello así, ¿quiere decir que también aplica a las Comunidades Campesinas?, ¿son las Comunidades Campesinas personas jurídicas privadas?, ¿el ser catalogadas como organizaciones de interés público quiere decir que pertenecen al Estado?

Vemos, pues, que cuestiones como estas generan incertidumbre respecto a si la norma aplica o no a estas organizaciones. La redacción del DU no es tan clara después de todo. Es por ello que, en el presente texto, centraremos nuestro análisis en determinar si la norma en cuestión es aplicable a las Comunidades Campesinas en base al desarrollo de las diferencias entre personas jurídicas públicas y privadas, estatales y no estatales, así como del significado de “interés público”.

II. Diferencias entre Persona jurídica pública y privada, estatal y no estatal

En el derecho clásico había una coincidencia entre entes estatales y derecho público –, es decir, aquellas estaban reguladas por este –, y entre persona privada y derecho privado (Sayagués, 1966, p. 10). Esto se debió a que los mismos criterios[1] usados por la doctrina para distinguir una persona jurídica estatal de la no estatal eran empleados para diferenciar aquellas reguladas por el derecho público o privado. No obstante, ambas clasificaciones abarcan problemas distintos, razón por la cual, a la actualidad, dicha coincidencia no se presenta en los mismos términos.

Si ello es así, ¿cuál es la importancia de conocer cómo diferenciar a las personas jurídicas públicas o privadas de las estatales y no estatales? Tal como señala Sayagués, consideramos que este tema tiene mucha trascendencia práctica, pues esta doble distinción lleva consigo el régimen jurídico aplicable a cada una de estas entidades cuando no hay disposición legal expresa que lo identifique[2] (Ibíd. p, 9).

Así pues, cuando nos referimos a personas jurídicas públicas o privadas, aludimos a qué tipo de derecho están sometidas (derecho público o privado), salvo que el legislador haya consagrado como excepción casos en los que la persona privada estatal no se regirá por las reglas del derecho privado (Sayagués, 1966, p. 10). Por otro lado, cuando nos referimos a una persona jurídica estatal o no estatal, aludimos a quién es el propietario de cada una (o el estado o un particular); es decir, el criterio usado en esta diferenciación es el de propiedad.

Erróneamente se tratan como sinónimos a la persona jurídica pública y a la estatal cuando no lo son. En efecto, existen personas jurídicas estatales (de propiedad del Estado) reguladas por el derecho privado, como Petroperú; así como existen entidades no estatales regidas por el derecho público, como los colegios de abogados y otras órdenes profesionales.

III. Derecho público y privado

Al día de hoy, la antigua distinción entre derecho público y privado[3] pierde cada vez más sus límites recíprocos (Guzmán, 2015, p. 12). Los intentos de la doctrina[4] en encontrar el criterio determinante que permita su distinción han sido infructuosos (Parra, 1974, p. 104).

Todas las normas de un ordenamiento jurídico participan de una finalidad en común, por lo que, para que sea más fácil regular las distintas materias, este es dividido en ramas, de conformidad con las distintas clases de interacciones que se deben regir (Parra, 1974, p. 105). En ese sentido, no es menos cierto que desde un punto de vista práctico, en razón de un estudio científico de las normas, estas se deben diferenciar; he ahí la trascendencia de la distinción entre derecho público y derecho privado, jurídicamente hablando[5] (Ibíd., p. 108).

La separación de las personas jurídicas en públicas o privadas “no significa que a todas aquellas, por un lado; y a todas estas, por el otro, le sean aplicables bloques de normas distintas para cada una, pero uniformes para cada uno de los dos grupos” (Albaladejo, 1991, p. 384), pues en ambos lados existe una gran variedad de personas jurídicas que se rigen por distintos preceptos. Del mismo modo, existen normas que se aplican igualmente a ambas, tanto si son personas públicas como privadas (Ibíd., p. 384-386). Así pues, no es posible afirmar que las personas jurídicas privadas sean reguladas solo por determinado bloque de normas (de derecho privado), y las personas jurídicas públicas, por otras (de derecho público).

IV. Doble concepción del derecho público

Si bien la división entre personas jurídicas privadas y públicas no es del todo claro, debido a que en ambas se pueden aplicar tanto el derecho público como el privado, ello no es impedimento para realizar un breve análisis del significado de ambos tipos de normas.

Así pues, el derecho privado es el que formulan los particulares mediante su actividad negocial para regular aspectos de su esfera privada (Guzmán, 2015, p. 16-17).

Por otro lado, el derecho público tiene dos acepciones. Debido a la falta de coincidencia total entre público y estatal, no se puede asegurar que todas las personas jurídicas estatales se rigen por el derecho público; sin embargo, la mayoría sí lo hace. En consecuencia, una primera acepción del derecho público sería aquel generado por los órganos públicos mediante actos políticos y administrativos, y principalmente mediante leyes que regulen asuntos públicos, es decir, aquello concerniente al Estado (Guzmán, 2015, p. 16).

En ciertos casos, el poder público asume cierta intervención en el ámbito privado. Los mandatos y prohibiciones impuestos provenientes de la ley pública que afectan a la esfera privada también constituyen derecho público.

Vemos, pues, que derecho público y privado (siguiendo la distinción clásica) pueden regular de manera conjunta la esfera privada de los particulares. Así, en estos casos, el derecho público toma un segundo significado: el de “intervenciones públicas” en la esfera privada, y no el de derecho regulador de la esfera pública, entendida esta como estatal (Guzmán, 2015, p. 17).

Así, existe una doble concepción del derecho público, en otras palabras, un derecho puede ser público, pero de doble y distinta manera: uno es el derecho público resultante por ser propio de la esfera pública (es público por su origen y su objeto); y otro que es público porque regula, desde un punto de vista publicístico, una esfera como la privada (Guzmán 2015, p. 18).

Por otro lado, si bien el derecho público propio de la esfera pública y el derecho público que afecta a la esfera privada de los particulares se contiene en ley pública, lo normal ahora es que el derecho privado aparezca formulado también en leyes públicas (Guzmán 2015, p. 18). De hecho, nuestro Código Civil es una ley formalmente pública, pese a que no contiene una cantidad considerable de mandatos o prohibiciones. Así, se lo podría catalogar como una ley pública concerniente a la esfera privada (Ibíd., p. 18).

V. Comunidades Campesinas: ¿organizaciones públicas o privadas?

Habiendo determinado la diferencia entre personas jurídicas públicas y privadas, así como entre aquellas estatales y no estatales, y habiendo, además, establecido una doble concepción del derecho público, corresponde ahora determinar si las Comunidades Campesinas son organizaciones públicas o privadas, de manera tal que podamos dilucidar a qué régimen (principalmente) están sometidas, para, finalmente, concluir si están o no dentro del ámbito de aplicación subjetivo del DU.

Los artículos 1 y 2 de la Ley General de Comunidades Campesinas –Ley N° 24656, en adelante, “la ley” – señalan que son organizaciones de interés público, con existencia legal y personería jurídica. Reconocidas por el Estado como instituciones democráticas fundamentales, autónomas en su organización, trabajo comunal y uso de la tierra, así como en lo económico y administrativo, e integradas por familias que habitan y controlan determinados territorios, las cuales están ligadas por vínculos ancestrales, sociales, económicos y culturales.

Por su parte, el artículo 89 de la Constitución señala que las Comunidades Campesinas tienen existencia legal y son personas jurídicas autónomas en su organización, en el trabajo comunal, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece.

De la redacción de ambas normas no quedan dudas de que las Comunidades Campesinas son personas jurídicas no estatales (pues no pertenecen al Estado), sino que son autónomas en la realización de actos que tienen como finalidad alcanzar beneficios generales para todas aquellas familias que las integran, de conformidad con los derechos reconocidos en el Convenio 169[6] de la OIT, – instrumento de carácter vinculante para nuestro país desde 1995 –.

Ahora bien, ¿qué tipo de derecho las regula? Desde la década de 1990, las Comunidades Campesinas no han sido actores pasivos dentro de la lógica del mercado (Pajuelo, 2019, p. 14). Así pues, se han ido adecuando a los cambios acelerados producto de la nueva modernidad y el avance tecnológico, por lo que no es inusual la celebración de contratos con otras entidades y personas naturales para la adquisición de bienes en beneficio de sus integrantes.

No obstante, nuestro Código Civil no solo regula este tipo de negocios, sino también contempla ciertos mandatos y prohibiciones cuyo efecto es privar a las partes de su libertad de actuar como quieran[7]. En ese sentido, tal como se señaló previamente, al ser una ley pública concerniente a la esfera privada comprende también normas de derecho público.

De esta manera, vemos que las Comunidades Campesinas, así como la gran mayoría de personas jurídicas reguladas por el ordenamiento peruano, no solo están reguladas por el derecho privado, pues las mismas disposiciones normativas que regulan la configuración de negocios jurídicos privados, contemplan, a su vez, normas de derecho público.

Sumado a ello, en respuesta al incremento del número de conflictos sociales entre comunidades campesinas y empresas mineras, el Estado ha impulsado la elaboración de (pocas) políticas públicas. Así, los cambios normativos introducidos (incluyendo la creación de un Viceministerio de Interculturalidad), y las normas internacionales referentes a la consulta previa adoptadas en los últimos años, han tenido como objetivo la reducción del número de conflictos sociales, regulando de forma directa las actuaciones de estas organizaciones (Pajuelo, 2019, p. 16-17). Es así que, bajo la segunda acepción del derecho público (el de “intervenciones públicas” en la esfera privada), se puede afirmar que la implementación de dichas políticas étnicas o de reconocimiento intercultural por parte del Estado inciden en la esfera privada de las Comunidades Campesinas.

En ese sentido, se puede concluir que el derecho aplicable a las Comunidades Campesinas, al igual que a gran parte de las personas jurídicas reguladas por el ordenamiento peruano, es tanto el derecho público como el privado, siendo este último el que las caracteriza.

VI. Comunidades Campesinas como organizaciones de interés público

Ahora bien, todo parecería indicar que el DU comprende en su ámbito de aplicación subjetivo a las Comunidades Campesinas; no obstante, al ser catalogadas como organizaciones de interés público podría llevar a la conclusión errónea de que son de propiedad estatal.

El Tribunal Constitucional, en su STC N.° 0090-2004-AA/TC, señaló que el interés público tiene que ver con aquello que beneficia a todos; por ende, es sinónimo y equivalente al interés general de la comunidad, razón por la cual el Estado lo persigue permanentemente. Su satisfacción configura uno de los fines del estado y justifica, a su vez, la existencia de la organización administrativa.

Tanto el convenio 169 de la OIT, como la Declaración Universal de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (adoptada en el 2007), las reconocen como sujetos de derecho, sobre las cuales los Estados tienen la obligación de garantizarlas y preservarlas (Balbuena, 2017, p. 6).

Así pues, el Perú tiene una obligación especial en cuanto a la protección de las Comunidades Campesinas, razón por la cual son de interés público. La diversidad cultural que las caracteriza y que las distingue en la sociedad peruana, es la que precisamente justifica su protección diferenciada (Ministerio de Cultura, 2016, p. 8).

En ese sentido, el hecho de ser organizaciones de interés público nada tiene que ver con el criterio de propiedad estatal. El interés público se refiere a la prioridad del Estado en garantizarlas. Por lo tanto, el DU sí comprende en su ámbito de aplicación subjetivo a las Comunidades Campesinas.

VII. Conclusiones

1. Cuando nos referimos a personas jurídicas públicas o privadas, aludimos a qué tipo de derecho están sometidas. En cambio, cuando nos referimos a personas jurídicas estatales o no estatales, hacemos referencia a quién es su propietario. Es decir, el criterio diferenciador de esta última clasificación es el de propiedad.
2. Al día de hoy, no se puede afirmar que una persona jurídica solo se encuentra regulada por determinado bloque de normas. El criterio diferenciador que permite la distinción clásica entre “derecho público” y “derecho privado”, no existe. No obstante, ello no es impedimento para realizar un análisis del significado de cada uno.
3. El derecho público tiene una doble acepción: (i) derecho público como el generado por los órganos públicos mediante actos políticos y administrativos, y principalmente mediante leyes que regulen asuntos públicos y; (ii) derecho público como “intervenciones públicas” en la esfera privada.
4. “Interés público” no se refiere a propiedad estatal, sino a la obligación prioritaria que tiene el Estado de garantizar aquello que ha sido determinado como tal.

En ese sentido, habiendo determinado las diferencias entre persona jurídica pública y privada, de aquellas estatales y no estatales, y habiendo establecido la doble acepción del derecho público, podemos concluir que las Comunidades Campesinas son personas jurídicas no estatales sometidas tanto al derecho público como al privado, siendo este último el predominante. Por lo tanto, el DU la contempla en su ámbito de aplicación subjetivo.

(*) Sobre la autora: Miembro extraordinaria de la asociación civil «IUS ET VERITAS» y estudiante de Derecho de la PUCP.

Imagen obtenida de: https://www.losandes.com.pe/2020/01/26/consideran-como-riberenas-a-comunidades-campesinas/

Notas:

[1] La doctrina se empeñó en encontrar el criterio diferenciador entre personas jurídicas públicas y privadas, así como entre las estatales y no estatales. Los criterios usados con esta finalidad fueron la creación por ley, los fines que cumplen las personas jurídicas, las potestades públicas, la existencia de un contralor del estado, entre otros. Pese a estos esfuerzos, ninguno de los criterios permite por sí solos resolver de forma definitiva la diferenciación (Sayagués, 1966, p. 11-12).

[2] Cuando no exista una disposición legal expresa, se requiere un examen en conjunto de las circunstancias o características establecidas por el legislador, cuando la persona jurídica ha sido creada por ley. Cuando la persona jurídica no ha sido creada por el legislativo, pero se creó conforme a leyes generales, se debe tener en cuenta las características que regulan la organización y funcionamiento de estas entidades. Por otro lado, respecto a las personas jurídicas públicas estatales o no estatales (que por regla general son creadas por ley), se debe considerar en primer lugar la voluntad legislativa expresada. Si el legislador crea una entidad estatal con esta categoría, su voluntad predomina en la clasificación; sin embargo, cabe aclarar que no es el criterio definitivo, pues nada asegura que el legislador no pueda cometer errores en dicha clasificación (Ibíd., p. 9). Para Sayagués, estos casos excepcionales que se pueden presentar en la práctica no cambian el hecho de que debemos seguir, en principio, la voluntad legislativa expresa. Es decir, la denominación que el legislador le dio al ente en la ley, o las características que estableció en los antecedentes parlamentarios, de los cuales se podría inferir cuál es la naturaleza de la persona jurídica: pública o privada, estatal o no estatal (Ibíd., p. 9-10).

[3] La diferencia entre derecho público y privado fue realizada por los romanos. Para ellos, el derecho público estaba referido a la cosa pública romana; y el privado, a la utilidad de los particulares. Esta teoría, conocida como “teoría del interés en juego”, fue creada por Ulpiano, la cual, a su vez, fue duramente criticada por distintos juristas, entre ellos, Savigny, Stahl, Ahrens, Ihering, entre otros. (Parra, 1974, p. 101)

[4] Savigny, Stahl, Ahrens, Ihering, Korkounov, Kaweline, entre otros (Ibíd., p. 101-109).

[5] La transcendencia de la distinción entre derecho público y privado también es política; no obstante, el desarrollo de la misma escapa del objeto de estudio del presente texto.

[6] El Convenio 169 tiene dos postulados básicos: (i) el derecho de los pueblos indígenas a mantener y fortalecer sus culturas, formas de vida e instituciones; (ii) y su derecho a participar de manera efectiva en las decisiones que les afectan. Estas constituyen la base sobre las cuales el Convenio debe ser interpretado. Asimismo, este instrumento internacional también garantiza el derecho de los pueblos indígenas a decidir respecto a sus principales prioridades y preocupaciones en lo referente a todo aquello que pueda incidir en sus vidas, estilo de vida, instituciones, creencias, bienestar físico y espiritual, entre otros (Tinoco, 2014, p. 8).

[7] Tal es el caso, por ejemplo, del artículo 1106 del Código Civil referente a la prohibición de constituir hipoteca sobre bienes futuros.

Bibliografía:

Albalajedo, M. (1991). Personas jurídicas de derecho público y privado. 384–386.

Balbuena, P. (2017). Los Pueblos indígenas como sujetos del derecho a una reparación colectiva por violencia política. 2–9.

Guzmán, A. (2015). El derecho público y el derecho privado. N° 72, 11–21.

Ministerio de Cultura. (2016). Derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios (Primera). Ministerio de Cultura. https://centroderecursos.cultura.pe/sites/default/files/rb/pdf/derechos-colectivos.pdf

Pajuelo, R. (2019). Trayectorias comunitarias. Cambios y continuidades en comunidades campesinas e indígenas del sur Andino (Primera). Grupo Propuesta Ciudadana. https://propuestaciudadana.org.pe/wp-content/uploads/2019/10/Trayectorias-comunales.-Cambios-y-continuidades-en-comunidades-campesinas-e-ind%C3%ADgenas-del-Sur-Andino.pdf

Parra, J. (1974). Distinción entre derecho público y derecho privado. N° 48, 99–109.

Parra, J. A. (1974). Distinción entre derecho público y derecho privado. Revista Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, 48, 99–109.

Sayagués, E. (1966). Distinción entre personas públicas y privadas. 7–14.