El 26 de abril de este año fue publicada la Ley N° 30011 que modifica la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, Ley N° 29325, siendo materia de este ensayo la incorporación del artículo 20-A mediante el cual se crea un cuestionable régimen en materia de ejecución coactiva de las sanciones ambientales confirmadas en sede administrativa por el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA). Resulta importante analizar este cambio normativo para evaluar si realmente se condice con nuestro ordenamiento jurídico vigente y los objetivos que propugna.
Para estos efectos, cabe referirnos al régimen general que aplica en esta materia y que se encuentra regulado en el Texto único ordenado de la Ley de Ejecución Coactiva, Decreto Supremo N° 018-2008-JUS. Conforme al artículo 16 de esta norma, el ejecutor coactivo debe suspender el procedimiento de ejecución coactiva, entre otras causales: a) si no se ha agotado la vía administrativa ya sea porque el administrado aún se encuentra dentro del plazo para interponer algún recurso impugnativo o éste ya ha sido interpuesto; o, b) si el administrado se encuentra dentro del plazo establecido para la interposición de una demanda contencioso administrativa en sede judicial o si ésta ya ha sido planteada. En síntesis, mientras no haya recaído resolución firme respecto a la sanción impuesta, ésta no se considera como obligación exigible y debido a ello no puede ser materia de ejecución coactiva. El proceder en contrario, franquea al administrado el derecho de interponer una demanda de revisión judicial de legalidad cuya sola presentación es mérito suficiente para suspender el procedimiento de ejecución coactiva iniciado.
Estas causales de suspensión fueron aprobadas a finales de 2003 mediante la Ley N° 28165, para garantizar el derecho a un debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva de los administrados, tal como lo sostiene la sentencia recaída en el Expediente 0015-2005-PI/TC mediante la cual el Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda de inconstitucionalidad planteada en su oportunidad por la Municipalidad Metropolitana de Lima en contra de esta Ley.
Y es que, efectivamente, si las decisiones administrativas son revisables en sede judicial conforme a lo prescrito en el artículo 148 de la Constitución, carece de sentido esta prerrogativa de los administrados si estando dentro del plazo para interponer la demanda contencioso administrativa correspondiente o una vez interpuesta, se ejecutara coactivamente la sanción materia de discusión en esta sede. En estas circunstancias, la revisión judicial de los pronunciamientos administrativos no resulta efectiva bajo ninguna óptica ya que nos encontramos ante una cuestión procesal vacía de contenido porque no salvaguardaba este derecho constitucional.
Con la Ley N° 28165 este escenario fue modificado y actualmente las entidades administrativas una vez agotada la discusión en su sede, no pueden ejecutar coactivamente las sanciones impuestas mientras éstas sean evaluadas a nivel judicial, resultando de esta forma coherente con nuestro orden constitucional.
Este régimen que aplica a todas las entidades administrativas ha sido modificado sólo para el caso de las Resoluciones emitidas por OEFA retrocediendo a un esquema que, como hemos comentado, ya había sido cuestionado por su trasgresión al marco constitucional. Conforme a este resucitado sub régimen, una vez emitida la resolución del Tribunal de Fiscalización Ambiental, que agota la vía administrativa en OEFA, la sanción impuesta por esta entidad podría ser ejecutada coactivamente desde el día siguiente de su notificación aun cuando el administrado esté dentro del plazo para la interposición de una demanda (amparo, contencioso administrativa e incluso de revisión judicial de legalidad) o ésta ya haya sido interpuesta. Además, si optara por plantear una medida cautelar o una Demanda de Revisión Judicial de Legalidad para suspender la ejecución coactiva de la sanción, el administrado tendría que ofrecer una contracautela de naturaleza personal (carta fianza) o real.
Es así que, estamos en realidad, ante un disfrazado sistema solve et repete pues si bien no están requiriendo el ofrecimiento de esta garantía para la interposición de la demanda contencioso administrativa, sí es requerida para admitir a trámite cualquier medida cautelar que el administrado plantee para suspender la ejecución coactiva mientras el Poder Judicial se pronuncia y también para que surta efectos la suspensión que en otros ámbitos opera con la sola interposición de la Demanda de Revisión Judicial de Legalidad.
Con este sub régimen se está atentando abiertamente contra el acotado derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, en el mismo extremo que el Tribunal Constitucional sustentó en su oportunidad, que no es sólo el acceso a la sede judicial, sino precisamente a la efectividad de las resoluciones judiciales para que una vez emitidas no pierdan eficacia al encontrarse en un escenario en que ya ha sido ejecutada coactivamente la obligación cuestionada por el administrado. Además imponen una sobrecarga en el administrado no sólo por la constitución de las garantías exigidas, sino porque lo obligan a accionar en vías paralelas para impedir que sea ejecutada la obligación que cuestiona.
Debemos anotar por cierto que, además de esta afectación constitucional, en el caso de la comentada Ley N° 30011 también hay una vulneración flagrante a otro derecho fundamental reconocido en nuestra Carta Magna como es el derecho a la igualdad ante la ley. Ello porque el régimen general mencionado, que suspende la ejecución coactiva en tanto la obligación esté siendo discutida a nivel judicial, aplica para todas las entidades de la Administración Pública Nacional, Regional y Local, mientras que el sub régimen sólo aplica para el caso de OEFA.
Recordemos que OEFA no es la única entidad fiscalizadora a nivel nacional, su ámbito está restringido a las materias ambientales y sólo a los sectores que gradualmente están siendo transferidos para que formen parte de su competencia pero aún en estos casos, otras entidades como los gobiernos regionales mantienen funciones de fiscalización incluso en el mismo sector. Así, tenemos que por ejemplo en el caso de minería, OEFA sólo es competente para la fiscalización de la gran y mediana minería, mientras que la fiscalización de la pequeña y mediana minería así como la minería ilegal e informal corresponde a las Direcciones Regionales del Ministerio de Energía y Minas, regímenes en los cuales no resulta aplicable lo cuestionado y que como sabemos generan mayores impactos ambientales adversos sobretodo en el caso de la minería ilegal.
Si nos remitimos al Dictamen de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso, veremos que en relación a esta parte de la Ley N° 30011 su justificación para incorporar el artículo 20-A es que más del 50% de las Resoluciones de multa emitidas por OEFA se encuentran suspendidas por estar en discusión a nivel judicial. Y cabe preguntarse, ¿es ésta una razón suficiente para la creación de un sub régimen? O es que esta cifra revela una situación alarmante como es el incremento de pronunciamientos de esta entidad que resultan cuestionables.
Mucho se ha expuesto antes y después de esta norma publicitándola como una medida que busca la protección del ambiente para evitar traslucir lo que resulta obvio pues, en realidad estamos ante una medida que tiene una vocación recaudatoria y no contribuye al mejor desempeño ambiental, aun cuando éste constituye en realidad el fin último de todos los sistemas de gestión ambiental, entre ellos el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental.
Mejorar las estadísticas de recaudación de las multas impuestas por OEFA, aun cuando estén siendo revisadas en sede judicial, no tienen vinculación alguna con este propósito y aún no se observa un planeamiento claro para que efectivamente se logre. Para ello sólo basta notar que la presión fiscalizadora está circunscrita al cumplimiento de la legislación vigente que constituye el piso mínimo, mas no a la adopción de prácticas ambientales que excedan lo regulado.
Considerando el rumbo que está tomando la gestión del OEFA difícilmente podremos concretar este escenario en el corto plazo, sobre todo si estamos ante normas como la comentada que, ni siquiera regula cómo OEFA reembolsará a los administrados las multas que ejecute coactivamente si en sede judicial se revocara la sanción administrativa, considerando el tiempo transcurrido desde su pago hasta la última sentencia en sede judicial.
Tengamos en cuenta que tanto el derecho a la tutela jurisdiccional, que incluye el de efectividad real de las resoluciones judiciales, como el derecho a la igualdad ante la ley y el derecho a gozar de un ambiente equilibrado son derechos constitucionalmente reconocidos; por lo que, entre ellos no rige de modo alguno una suerte de jerarquización que privilegie a uno en desmedro de los otros. Lo contrario sucede en el caso de normas como la comentada que tienen una jerarquía infraconstitucional, por lo que, su contenido debe ser acorde a lo dispuesto en la Carta Magna lo cual involucra a los tres derechos constitucionales mencionados y no sólo a uno de ellos, el cual como hemos visto, ni siquiera es atendido en la Ley N° 30011 porque ésta no tiene efecto alguno en el mejoramiento del desempeño ambiental de los administrados que están sujetos a la fiscalización del OEFA.
