Escrito por Abraham García Chávarri (*)
IUS 360º, portal jurídico de la Asociación IUS ET VERITAS, de estudiantes de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú me ha planteado las siguientes preguntas, que paso a responder.
- ¿Cuáles son las razones por las que a un expresidente se le brinda una pensión vitalicia?
El 8 de agosto de 1995 se publicó en el diario oficial El Peruano la Ley 26519, mediante la cual el Congreso de la República concedió una pensión vitalicia para los expresidentes Constitucionales de la República. La citada norma tiene como antecedente el Proyecto de Ley 02737/95-CCD, presentado el 11 de mayo de ese mismo año por el entonces congresista Carlos Ferrero Costa.
La exposición de motivos del referido proyecto de ley está contenida en solo tres considerandos breves. La argumentación es la siguiente: 1) el cargo de presidente de la República es el de la más alta jerarquía; 2) el ejercicio de tan importante cargo debe merecer el reconocimiento pleno del Estado; 3) tal reconocimiento debe plasmarse, entre otros, en otorgar un derecho que le permita al expresidente estar en el futuro en una situación acorde con la alta función que ha desempeñado; 4) tal reconocimiento se plasmaba en conferir al expresidente la condición de senador vitalicio, sin embargo, la Carta de 1993 no contempla figura similar; por lo tanto, 5) se hace necesario viabilizar este propósito[1].
La argumentación presentada, aunque válida, resultó incompleta. No observó los posibles escenarios que podrían presentarse, y que ahora se hacen manifiestos con ocasión del pedido de pensión del excongresista Merino de Lama, por haber sido presidente interino del 10 al 15 de noviembre de 2020.
Y es que, como es práctica parlamentaria recurrente, una innecesaria invocación de urgencia sacrifica el debate y la deliberación, condiciones esenciales para la producción legislativa. En este caso, de acuerdo con el Diario de los Debates del Pleno del Congreso, en su sesión 18 de julio de 1995[2], no solo se acogió la solicitud de dispensa de trámite de dictamen (presentada ese mismo día por el congresista proponente, sin expresar por lo demás fundamentación alguna para ello, lo que es frecuente), sino que se aprobó la fórmula legislativa sin ningún debate, ya que solo bastó el que todos estasen de acuerdo. El presidente del Congreso se limitó a expresar que “En la medida que el texto leído expresa la voluntad de todos los grupos políticos, se va a someter a votación el proyecto”[3].
Según se observa en el expediente digital de la citada Ley 26519, la Comisión de Constitución y Reglamento formuló un texto sustitutorio. Sin embargo, tampoco contuvo dictamen, sino que se limitó a precisar que sea el Congreso de la República quien se encargue de asumir el pago de dicha pensión presidencial.
De no haberse dado un procedimiento legislativo apresurado, quizá las dificultades que ahora se presentan por la generalidad de la ley y la falta de determinación de sus debidos supuestos (como, v.gr., establecer requisitos mínimos de acceso), pudieron haberse salvado. Si la propuesta gozó de la unanimidad favorable de los distintos grupos parlamentarios, no había tampoco necesidad de exceptuar sus trámites de estudio y deliberación.
Precisamente el estudio en comisiones permite que el proyecto de ley sea analizado en su diseño, antecedentes históricos y comparados, alcances, con la finalidad de perfeccionarlo y salvar las posibles omisiones y supuestos no observados por la fórmula original, pero que un asesor parlamentario experimentado pudiera identificar con solvencia y plantear a los congresistas -que no tienen por qué ser expertos en técnica legislativo o Derecho en general- las mejores alternativas. Es de lamentar que la injustificada premura de un tema que no era urgente prive a la ciudadanía de la emisión de normas jurídicas de calidad.
Pese a estas observadas omisiones, puede establecerse que una norma que concede pensión vitalicia encuentra justificación en reconocer que el cargo de presidente de la República es el de la máxima jerarquía en la nación. Asimismo, resulta plausible sostener que también puede contribuir, indirectamente, a que su atención y preocupaciones giren, con la mayor exclusividad posible, en las tareas de gobernar el país para el beneficio de todos/as sus conciudadanos/as.
- ¿La ley de pensión vitalicia hace alguna distinción entre un presidente que haya sido elegido en las elecciones populares y un presidente que haya ingresado por sucesión constitucional, como por ejemplo, Francisco Sagasti, que fue elegido como congresista pero terminó ejerciendo como presidente de la República?
De acuerdo con el artículo 1 de la Ley 26519, “Los ex Presidentes Constitucionales de la República gozarán de una pensión equivalente al total de los ingresos de un Congresista en actividad”. Dicha pensión se extiende a su cónyuge y/o hijos: “En caso de fallecimiento serán beneficiarios de la pensión el cónyuge y los hijos menores si los hubiere. Si resultaran beneficiarios ambos simultáneamente, la pensión se otorgará a prorrata”.
Como puede observarse, la Ley 26519 otorga el derecho a la pensión vitalicia a los expresidentes constitucionales de la República, sin precisar la forma de acceso a dicho cargo. Solo establece la indicación de que se trata de expresidentes “constitucionales” de la República, es decir, de aquellos que han ocupado el cargo de acuerdo con la forma prevista por la Constitución.
La forma prevista por la Constitución, contemplada en su artículo 111, es que el presidente de la República se elige por sufragio directo. En consecuencia, el expresidente constitucional de la República será aquel que haya sido elegido por sufragio en las elecciones generales. El voto popular otorga legitimidad de origen a quien ejercerá la presidencia de la República.
El mandato presidencial es de 5 años, pero la historia reciente ha dado cuenta que este periodo puede acortarse por renuncia o vacancia de su titular. De allí que el artículo 115 establezca la fórmula de sucesión presidencial: frente al impedimento permanente del presidente de la República, asume sus funciones el primer vicepresidente o, en su defecto, el segundo vicepresidente. En caso de impedimento permanente de este último, asumirá el presidente del Congreso y convocará de inmediato a elecciones.
En el caso de los vicepresidentes, su eventual asunción del mandato se extenderá por todo lo que falte del periodo presidencial de cinco años. Es importante recordar, de acuerdo con el último párrafo del artículo 111 de la Carta de 1993, que junto con el presidente, son elegidos de la misma manera, con los mismos requisitos y por igual término, dos vicepresidentes.
En el caso del presidente del Congreso, su eventual asunción del mandato se encuentra limitada temporalmente al desarrollo de las elecciones generales, que habrá de convocar de inmediato. En términos prácticos, todo el proceso electoral, desde su convocatoria hasta su término, puede extenderse alrededor de un año.
La Ley 26519 no contempla estos supuestos, sino que, como se ha señalado, solo refiere el genérico de “expresidente constitucional de la República”. Frente a ello, debiera corresponder al Congreso de la República regular los alcances para determinar, por ejemplo, si el beneficio comprende, quizá a prorrata, al presidente que renunció al cargo, al presidente vacado por incapacidad moral, al vicepresidente que también asumió el mandato, y/o que también renunció, o fue vacado, o al presidente del Congreso en iguales supuestos.
Asimismo, al tratarse del establecimiento de un derecho, que se extiende aun al/la cónyuge y los hijos menores de 18 años, establecer supuestos de exclusión y/o inclusión podría resultar problemático; puesto que, desde una interpretación literal, el presidente del Congreso que haya accedido a la presidencia de la República por la sucesión del artículo 115 de la Constitución, sin importar que haya estado en el mandato solo seis días, estaría en el supuesto del beneficio de la ley. Pero esta opción no resulta nada plausible desde una interpretación teleológica y sistemática de la Constitución, que ha pensado en otorgar el beneficio a quien ha sido elegido por el pueblo como su máximo funcionario y por un plazo de mandato de cinco años y no de seis días o casi nueve meses, como los casos de Merino y Sagasti, respectivamente.
Por lo expuesto, con la finalidad de no incurrir en interpretaciones ampliamente discrecionales por defecto de la ley, debe corresponder al Congreso de la República regular los distintos supuestos que podrían aplicarse, cerrar la figura, en sentido estricto, o razonablemente ampliarla, según estime la representación nacional. No nos encontramos frente a un derecho fundamental que pueda reclamarse, sino a una liberalidad del Congreso, por lo que la concesión amplia o restrictiva del beneficio, o su derogación, son posibilidades todas constitucionalmente admisibles.
- Un presidente de facto o, en particular, un presidente que haya ejercido de manera inconstitucional, ¿podría recibir luego una pensión vitalicia?
No. Aunque con los matices ya anotados en la pregunta anterior, la Ley 26519 estipula el derecho a la pensión vitalicia solo a los expresidentes constitucionales de la República. Un presidente de facto es aquel que llega al poder sin seguir el procedimiento previsto por la Constitución, por lo que está excluido. Un presidente que haya ejercicio de manera “inconstitucional” su mandato es un concepto altamente indeterminado y de percepción, por lo que, en todo caso, debiera interpretarse restrictivamente.
- Un expresidente que durante sus funciones fue objeto de una acusación constitucional o penal, ¿podría recibir esta pensión vitalicia?
De acuerdo con el artículo 2 de la Ley 26519, “El derecho referido en esta ley queda en suspenso para el caso de ex Presidentes de la República respecto de los cuales el Congreso haya formulado acusación constitucional, salvo que la sentencia judicial los declare inocentes”. La fórmula legislativa no es la mejor, porque no repara en que nuestro sistema prevé tanto los modelos de juicio político (por infracción de la Constitución) como de antejuicio (por delito cometido en el ejercicio del cargo), con sanciones de destitución e inhabilitación en el primero, y con la suspensión cautelar de las funciones, en el segundo.
Desde una perspectiva sistemática, el artículo 2 de la Ley 26519 refiere la figura de antejuicio, por la cual se permite el procesamiento penal de altos funcionarios. En consecuencia, si se ha aprobado el antejuicio contra el expresidente de la República, el derecho a la pensión queda suspendido hasta que la judicatura ordinaria determine su responsabilidad penal.
Sin embargo, si el expresidente fue más bien objeto de un juicio político, que terminó, v.gr., en su inhabilitación para el ejercicio de toda función pública hasta por diez años, no sería posible suspender el derecho de recibir la pensión vitalicia, lo que resultaría paradójico. Por ello, nuevamente se tendría que recurrir a una interpretación bastante discrecional y, sobre todo, a la necesidad de una regulación por parte del Congreso de la República, que determine si un expresidente de la República incurso en las causales de vacancia que pudieran corresponder, sancionado y/o suspendido en un procedimiento de acusación constitucional (sea por juicio político y/o por antejuicio) accede al beneficio de la pensión vitalicia o no.
Imagen obtenida de:
(*) Sobre el autor: Profesor Ordinario PUCP, miembro del Grupo de Investigación en Derecho Constitucional y Derechos Fundamentales (GIDCYDEF-PUCP).
Referencias
[1] Documento disponible en https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/DiarioDebates/Publicad.nsf/SesionesPleno/0CA55519487250E105257816005A64D3/$FILE/SLO-SC-1994-2H.pdf
[2] Documento disponible en https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/DiarioDebates/Publicad.nsf/SesionesPleno/0CA55519487250E105257816005A64D3/$FILE/SLO-SC-1994-2H.pdf, pág. 749.
[3] Documento disponible en https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/DiarioDebates/Publicad.nsf/SesionesPleno/0CA55519487250E105257816005A64D3/$FILE/SLO-SC-1994-2H.pdf, pág. 750.
