Un renovado esfuerzo para luchar contra el trabajo forzoso desde la política pública

La Comisión Nacional para la Lucha Contra el Trabajo Forzoso[1]aprobó recientemente, en sesión extraordinaria realizada en el mes de enero del año en curso, el segundo Plan Nacional para la Lucha Contra el Trabajo Forzosopara el período  2013-2017 (PNLCTF 2013-2017), cuyo objeto no es solo dar continuidad a los esfuerzos ya desplegados en esta materia, sino potenciar de manera significativa la política pública que se ha venido implementado en el último quinquenio en nuestro país con el fin de erradicar el trabajo forzoso[2].

En este contexto, el objeto del presente artículo es analizar los cambios sustantivos que ha introducido el PNLCTF 2013-2017 respecto del primer Plan aprobado en el año 2007, así como llamar la atención sobre una de las actividades previstas en el Plan y cuya ejecución en el más corto plazo resulta prioritaria: modificar la tipificación del delito contra la libertad de trabajo del Código Penal.

1- Novedades significativas

1.1.- Precisiones conceptuales

En primer lugar, el PNLCTF 2013-2017 incluye precisiones conceptuales cuya necesidad se hizo evidente en el transcurso de los últimos años, sobre todo cuando la articulación intersectorial mostró que conceptos como la trata o el trabajo infantil eran fácilmente confundidos con el trabajo forzoso.

Así, el Plan parte por reconocer el marco conceptual establecido en el Convenio OIT núm. 29, sobre el trabajo forzoso (1930)[3], que define el trabajo forzoso como todo trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente y, complementándolo, precisa que el trabajo forzoso es una situación de vulneración de la libertad de trabajo, que supone una restricción ilícita de la capacidad de la persona para decidir si trabaja o no, para quién y en qué condiciones.

Adicionalmente, el Plan resalta la importancia de diferenciar el trabajo forzoso de las malas condiciones de trabajo (vr.gr.: salarios bajos, ausencia de medidas de seguridad y salud en el trabajo, informalidad o precariedad en general), pese a que la mayoría de víctimas de trabajo forzoso laboran en malas condiciones, por lo que -en sentido estricto- estas actúan como indicios de aquel.

En la misma línea, se destaca que el trabajo forzoso tampoco debe confundirse con el  trabajo infantil[4], aunque se reconoce que existe un espacio de intersección entre ambos conceptos -al que podríamos denominar “trabajo infantil forzoso”- cuando nos encontremos ante alguna de las situaciones descritas en el literal a) del artículo 3 del Convenio OIT núm. 182, sobre las peores formas de trabajo infantil (1999)[5]; esto es, cuando estemos frente a toda forma de esclavitud, como la venta y la trata de niños, la servidumbre por deudas, la condición de siervo, y el trabajo forzoso, incluido el reclutamiento obligatorio de niños para utilizarlos en conflictos armados.

Finalmente, se diferencia también el trabajo forzoso de la trata de personas, toda vez que, mientras la ausencia de consentimiento es el elemento esencial central del primero, la trata de personas tiene como elemento constitutivo fundamental el movimiento o traslado de la persona víctima de explotación. De allí que, no todo trabajo forzoso será consecuencia de la trata de personas, aunque la mayoría de casos de trata de personas derivan en alguna forma de trabajo forzoso (explotación sexual o explotación laboral).

1.2.- Situación del trabajo forzoso en el país

En segundo lugar, y a diferencia de las estimaciones con las que se cuenta en el panorama internacional^[6], el PNLCTF 2013-2017 hace explícita la falta de información sistematizada y la debilidad de mecanismos institucionales para dar cuenta de la situación real del trabajo forzoso en el Perú.

No obstante ello, el Plan reconoce también que desde el año 2003 se ha puesto en evidencia -al menos de manera indiciaria- la existencia de manifestaciones graves y extendidas de trabajo forzoso en ciertas zonas del país.

Así, a partir de investigaciones realizadas^[7] y de las sucesivas Observaciones formuladas por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT (CEACR)^[8], se puede afirmar que en ciertas actividades extractivas madereras de las regiones de la Amazonía peruana se producen situaciones de trabajo forzoso, las que se manifestarían a través de dos modalidades principales: el sistema de “habilitación-enganche” (servidumbre por deudas) y los campamentos madereros ilegales, en los que se restringiría también la libertad de movimiento de las víctimas.

Por otro lado, diversas fuentes^[9] indican la existencia de situaciones de trabajo forzoso también en otros sectores o actividades económicas en el Perú, como es el caso de la minería ilegal, con particular incidencia en la región de Madre de Dios, y el trabajo doméstico, donde la población vulnerable está constituida mayoritariamente por mujeres y jóvenes que suelen denunciar la retención de sus documentos, el confinamiento físico o condiciones denigrantes de trabajo.

Resulta, pues, necesario -y así lo reconoce el Plan objeto de comentario- producir información confiable para identificar a los grupos humanos afectados por el trabajo forzosos y diseñar un plan de acción específico para revertir cada una de dichas situaciones.

1.3.- Objetivos estratégicos y progresivos

En tercer lugar, reconociendo la limitación indicada en el apartado anterior, el PNLCTF 2013-2017 propone como objetivo general la erradicación del trabajo forzoso en el país, pero establece, a su vez, un conjunto de metas que se espera ir alcanzando de manera progresiva y que incluye, de un lado, contar al 2014 con un estudio de línea de base que dé cuenta de la situación real del trabajo forzoso en el país y que permita sistematizar, dar seguimiento y actualizar la información.

De otro lado, se propone ejecutar durante los años 2013 y 2014 intervenciones piloto en las regiones que evidencien la mayor incidencia de trabajo forzoso, con particular énfasis en los sectores de la extracción maderera, la minería ilegal y el trabajo doméstico; a través de dichas intervenciones se buscaría implementar y evaluar de modo integral las acciones y estrategias previstas en el Plan, permitiendo con ello generar evidencia que sirva para dotarlo de presupuesto suficiente.

2.- La necesidad de modificar el Código Penal

Una de las acciones cuya ejecución se ha previsto para el cumplimiento de los objetivos estratégicos del PNLCTF 2013-2017 es efectuar un diagnóstico del marco normativo vigente, identificar necesidades y formular propuestas para adecuarlo con el objeto de garantizar efectivamente la protección del derecho fundamental a la libertad de trabajo.

Precisamente, la tipificación del delito contra la libertad de trabajo prevista actualmente en nuestro Código Penal constituye una de las normas cuya modificación resulta indispensable a los fines antes señalados. En efecto, el texto vigente del artículo 168 del Código Penal señala que: Será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de dos años el que obliga a otro, mediante violencia o amenaza, a realizar cualquiera de los actos siguientes: (…) 2. Prestar trabajo personal sin la correspondiente retribución.

En nuestra opinión, la redacción vigente del tipo penal que regula el delito contra la libertad de trabajo contiene 3 aspectos que merecen nuestra crítica.

En primer lugar, el tipo penal vigente condiciona la configuración del delito a la ausencia de retribución a la víctima de trabajo forzoso (sin la correspondiente retribución); esto es, que en tanto haya pago no habrá delito. Esta deficiencia normativa resulta mucho más grave en un escenario como el peruano, donde la mayoría de situaciones identificadas de trabajo forzoso responde precisamente al esquema de “servidumbre por deudas”, en donde la vulneración a la libertad de trabajo de las víctimas radica en el factor de endeudamiento que tienen estas frente a sus victimarios.

En segundo lugar, la actual tipificación del delito deja fuera de protección otro tipo de vulneraciones a la libertad de trabajo, como son aquellas vinculadas a las condiciones en las que se ejerce el trabajo. Así, siguiendo el ejemplo de Brasil (artículo 148 del Código Penal), podría incluirse como parte de las conductas tipificadas el sometimiento a condiciones degradantes de trabajo, que atentan contra la dignidad inherente a todo trabajador.

Finalmente, creemos que la pena prevista para el delito contra la libertad de trabajo (no mayor de 2 años) no resulta suficientemente disuasiva, más aun cuando, conforme al numeral 1 del artículo 57 del Código Penal, el juez puede suspender la pena cuando -entre otros requisitos- la condena se refiera a pena privativa de libertad no mayor de 4 años.

Sobre este último punto, concluimos recordando que la CEACR ha observado que una pena de prisión de corta duración no es considerada como una pena eficaz, debido a la gravedad de la vulneración de los derechos fundamentales y a la necesidad de que las sanciones tengan carácter disuasivo^[10].

^[1] Creada mediante Decreto Supremo N° 001-2007-TR, se trata de una instancia de composición tripartita y carácter intersectorial.

^[2] El primer Plan Nacional para la Lucha Contra el Trabajo Forzoso fue aprobado mediante Decreto Supremo N° 009-2007-TR.