Revisión de tarifas en tiempos de pandemia: A propósito de cómo debe adaptarse la regulación tarifaria para mantener la sostenibilidad en APP autofinanciadas de infraestructura de transporte

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Por Alejandro Zúñiga Velarde*

I. Introducción

Como si se tratase de una película de ciencia ficción, el mundo –desde un punto de vista antropocéntrico– es víctima de una pandemia: el Covid-19. Para frenar su propagación, diferentes Estados –entre ellos el Perú[1]– han tomado medidas que incluyen el aislamiento social, la cuarentena obligatoria y el cierre de fronteras. Estas disposiciones si bien son enérgicas y razonables a nivel sanitario, colateralmente han sido radicales a nivel económico por significar la reducción de bienes y servicios, una menor inversión y una mayor incertidumbre en el mercado internacional de capitales.

En nuestro país, en un intento de contrarrestar dichos efectos, se han anunciado medidas como la creación del Fondo de Apoyo Empresarial a la MYPE que tiene por objeto garantizar los créditos para capital de trabajo, así como el permitirles reestructurar y refinanciar sus deudas; en esa misma línea, se les ha concedido una prórroga del vencimiento para la declaración de sus impuestos, un subsidio estatal a fin de que puedan pagar las planillas de sus trabajadores[2], entre otras.

Medidas como las descritas pueden servir de apoyo para sectores donde las actividades empresariales son desarrolladas mayoritariamente por MYPES, como el de comercio y turismo que han sido severamente golpeados por el Covid-19; sin embargo, no debemos perder de vista que esta pandemia también ha alcanzado a la gran empresa que opera en sectores estratégicos como el de commodities y, particularmente, el de transportes. Con relación a este último, causa inquietud la crisis por la que atraviesa el mercado aeronáutico, para el que –según la Asociación Internacional de Transporte Aéreo[3]– se pronostica una caída global de más de U$S 250 mil millones. Situación similar pasa la industria marítima, la cual registra una pérdida en ingresos de U$S 350 millones semanales, de acuerdo a lo reportado por la Cámara Marítima Internacional[4].

Visto así el panorama, despierta preocupación el devenir de los proyectos de Asociaciones Público Privadas (APP) de infraestructuras de transporte de uso público, principalmente las que pertenecen a los mercados portuario y aeroportuario. Y es que a menor demanda de servicios de transporte marítimo y aéreo, habrá menores ingresos para los empresas que han suscrito contratos de APP para el diseño, construcción, conservación y explotación de las infraestructuras que permiten ese transporte (entiéndase, los contratos de concesión)[5]; y eso conlleva el riesgo de incumplir sus obligaciones referidas a la construcción y/o ampliación de obras, incluyendo el mantenimiento y la operación.

Esta afectación sobre los ingresos será diferente dependiendo de si la modalidad de la APP es autofinanciada[6] o cofinanciada[7]. Por motivos de espacio, y con cargo a otra publicación, en las siguientes líneas abordaremos la regulación tarifaria de los proyectos autofinanciados de infraestructura de transporte portuario y aeroportuario que se encuentran financieramente más expuestos a los vaivenes internacionales que está generando el Covid-19.

II. La regulación tarifaria en proyectos autofinanciados de infraestructura portuaria y aeroportuaria

En el Perú, las APP autofinanciadas de gran envergadura, que operan en los sectores portuario y aeroportuario, tienen sus ingresos regulados bajo un esquema que establece un límite a las tarifas que cobran por ciertos servicios. Ello es así porque dichas APP tienen la condición de monopolios naturales (entiéndase, aquella situación en la que es más eficiente que opere solo una empresa) o porque la industria en la que se desenvuelven presenta niveles de competencia casi nulos, situación que les confiere poder de mercado para aumentar sus precios por encima del nivel competitivo y reducir la oferta de servicios, perjudicando así a los usuarios[8].

Este tipo de regulación tarifaria se llama Price Cap (o tarifas tope) y fue diseñada originalmente en 1983 por el economista Stephen Littlechild, quien planteó que las tarifas de los servicios públicos debían ajustarse por una fórmula que considere los cambios en los precios de la economía (índice de precios al consumidor o, por sus siglas en inglés, RPI[9]), descontándose un factor denominado “X” –calculado por la autoridad competente– que refleja la ganancia de eficiencia de la empresa frente a los cambios de precios de la economía[10]. Dicha ganancia es trasladada a los usuarios a través de menores tarifas.

La autoridad competente que tiene a su cargo la fijación, revisión e incluso la desregulación de tarifas es el Organismo Regulador sectorial. Para la materia que analizamos es el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN) el que fija la tarifa bajo el mecanismo Price cap, calculando el factor X (o factor de productividad), a cada concesionario de acuerdo a los términos descritos en su respectivo contrato de concesión, pudiendo aplicar supletoriamente el Reglamento General de Tarifas (aprobado por Resolución N° 43-2004-CD-OSITRAN, en adelante, RETA).

El referido mecanismo tarifario se ha establecido para los contratos de concesión del terminal portuario multipropósito de Salaverry, del terminal portuario General San Martín en Pisco, del terminal de contenedores Muelle Sur, del terminal portuario multipropósito Muelle Norte, del terminal de embarque de concentrados de minerales del Callao, del terminal portuario de Paita y del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez (AIJCh). En el caso de los puertos, el tope se aplica para los servicios a la nave, para el transbordo, para el Embarque o Descarga Internacional y el cabotaje; y en el caso del AIJCh, el tope alcanza los servicios de aterrizaje y despegue, de estacionamiento de aeronaves, de mangas de puentes de abordaje, de instalaciones de carga aérea y para la Tarifa Unificada de Uso de Aeropuerto (TUUA).

Para una mejor comprensión de cómo funciona el factor X en dichas concesiones, observemos el siguiente gráfico:

Gráfico N° 1

       Elaboración propia

Se aprecia que, mediante el Price cap, OSITRAN calcula el factor X y se fija la tarifa tope al concesionario sobre la base de dicho factor. La tarifa se ajusta anualmente durante un tiempo determinado, denominado periodo regulatorio, que –acorde a nuestra regulación– es de 5 años. El factor X obliga a la empresa concesionaria a reducir sus costos a fin de ganar la diferencia entre estos y la tarifa tope. Culminado el periodo regulatorio I, el OSITRAN fija una nueva tarifa para el siguiente periodo regulatorio. Antes de ello, evaluará si la productividad de la empresa superó la de la economía, en cuyo caso reducirá las tarifas para el periodo regulatorio II  (como se muestra en el Gráfico N° 1); empero, si los precios de la economía se incrementaron más que la productividad alcanzada por la empresa, entonces el factor X será negativo y en lugar de restar al RPI, se sumará a este[11], incrementando las tarifas.

De lo anterior, podrá intuir el lector que para la fijación de la tarifa se toma como base la información de costos que ha tenido la empresa y la data histórica de la economía, es decir, se considera información del pasado. Por lo tanto, cualquier alteración de la economía en el futuro (como, por ejemplo, la aparición de una pandemia) no podrá ser valorada por la empresa para modificar su tarifa, pues esta permanecerá vigente (inmodificable) durante el periodo regulatorio. Y he ahí el problema: el Price cap, vía RPI – X, tiene la falencia que no incluye los shocks externos que distorsionan los incentivos que se procura brindarle a la empresa concesionaria.

III. El factor Z como alternativa de solución regulatoria

III.1. ¿Qué es el factor Z y cómo funciona?

En aras de impedir que eventos inesperados, no controlados y bruscos en el precio –con incidencia sobre los insumos que componen el factor X[12]– no representen un riesgo de incumplimiento contractual severo para el concesionario, consideramos prudente incluir un factor adicional a la ecuación del RPI – X, factor que la literatura económica denomina “Z”[13].

Los estudios en materia regulatoria[14] consideran al factor Z como una variable que complementa el Price cap ante sucesos calificados como únicos y que impactan drásticamente en la utilidad de la empresa, sea de manera negativa o positiva; por lo que el factor Z compensa el desequilibrio generado, dando como resultado la ecuación RPI – X +/– Z[15]. Así, por ejemplo, en la práctica internacional, el factor Z ha sido utilizado para aminorar el impacto de nuevos impuestos o ante la ocurrencia de desastres naturales que han desestabilizado económicamente a la empresa[16].

Para ser más didácticos, nos serviremos de un gráfico a fin de explicar cómo funcionaría el factor Z en la regulación tarifaria:

Gráfico N° 2

                  Elaboración propia

Observamos que, luego de finiquitado el periodo regulatorio I, el Organismo Regulador, notando la productividad que ganó la empresa, calculará un factor X que reducirá la tarifa para el periodo regulatorio II; sin embargo, en ese intervalo, la empresa empieza a percibir los efectos de un evento inesperado y ajeno a su control que incrementa dramáticamente sus costos (llamémosles, sobrecostos extraordinarios). Si se le fija la tarifa sobre la base de la productividad del periodo regulatorio I, resulta evidente que la empresa incurrirá en pérdidas; acto seguido, el Organismo Regulador procede a reconocer los efectos de tal evento, calculando un factor Z que incrementará la tarifa. En el Gráfico N° 2 el incremento es coyuntural, por lo que al ajustarse anualmente la tarifa, la misma debe reducirse progresivamente conforme al factor X.

Debe quedar claro que no cualquier evento puede ser alegado por el concesionario para que el Organismo Regulador incremente sus tarifas. En ese sentido, interesa identificar qué eventos pueden ser invocados para que válidamente se reconozca su inclusión en el factor Z. De acuerdo a Gerardo Soto[17], tales eventos deberían cumplir las siguientes condiciones:

  1. tener consecuencias financieras que se encuentran fuera del control de la empresa,
  2. afectar a la empresa de manera desproporcionada y,
  3. conllevar impactos financieros considerables para la empresa.

Lo que planteamos en este apartado para renovar el Price cap suena bien, aunque debemos admitir que aplicar dicho mecanismo, tal y como lo conocemos, es una tarea que está lejos de ser sencilla. De hecho, el Organismo Regulador es ampliamente cuestionado al estimar el factor X, pues los concesionarios realizan sus propios cálculos al momento de presentar su propuesta tarifaria; y allí nacen perspectivas diferentes sobre cómo calcular el costo promedio ponderado de capital, sobre la posible aplicación de un enfoque prospectivo (proyectando la  evolución futura del mercado), sobre la opción de considerar únicamente los ingresos de los servicios regulados o también aquellos que se prestan en mercados contestables, si se estimará el factor X para toda la industria o solo el de la empresa regulada, entre otros. Entonces, si agregamos otro factor, definitivamente, encenderemos aún más la discusión.

Pese a ello, el Covid-19 plantea un escenario para repensar los esquemas regulatorios de Price cap que se han establecido en los contratos de APP autofinanciadas, en los cuales –vale resaltar– el riesgo de ingresos les ha sido transferido exclusivamente a los concesionarios, quienes soportarán el bajo nivel de demanda. Esto supone revisar las cláusulas que regulan la tarifa en los contratos mencionados líneas atrás y también los Anexos I, II y III del RETA, que desarrollan la metodología del RPI – X.

III. 2. ¿Cabe hoy la aplicación del factor Z a las concesiones portuarias y aeroportuarias autofinanciadas?

Antes de responder la pregunta, resulta oportuno –y necesario– distinguir cuál es la situación general de tales APP. Por un lado, tenemos aquellas que ya han pasado por un proceso de revisión tarifaria hasta el año 2019; y, por otro lado, tenemos a las que este año pasarán por dicho proceso o están ya en medio de uno.

Al respecto, podemos decir que el primer grupo, que incluye a casi todas las concesiones portuarias y a la única aeroportuaria, están –o deberían estar– en una situación financiera de menor exposición, ya que antes de una revisión tarifaria, los concesionarios –por diligencia–  tienen que realizar todos aquellos actos que les permitirán dar cumplimiento a las obligaciones contractuales (de alto costo) que les corresponde efectuar durante el periodo regulatorio, lo que implica negociar y cerrar acuerdos con las empresas que construirán nueva infraestructura, así como con los proveedores de equipos operativos y de mantenimiento[18]; de manera que mitiguen tanto como les sea posible los efectos nocivos de situaciones de fuerza mayor o de carácter extraordinario (como una pandemia).

Situación diferente es la del segundo grupo, en el cual encontramos solamente a la concesión del terminal portuario Muelle Sur – Callao, cuyo concesionario (DP World Callao S.R.L.) mantiene sus tarifas vigentes, calculadas en 2015 hasta agosto de 2020, por lo que se encuentra en proceso de revisión tarifaria[19]. Si este concesionario viene logrando productividad en el periodo regulatorio que está por concluir, OSITRAN le calculará un factor X que lo llevará a reducir sus tarifas en el nuevo periodo; aunque con ello se podría ver expuesto por el efecto que el Covid-19 le hiciera a su demanda. Téngase presente que con menores ingresos, tendrá que cubrir mayores costos de construcción, operación y mantenimiento.

Frente a los casos de ambos grupos de concesionarios, sería más razonable emplear el factor Z para auxiliar al último de ellos; sin embargo, este factor no podrá ser aplicado ni a DP World S.R.L., ni a los concesionarios del primer grupo, toda vez que sus contratos de concesión y el RETA no contemplan un Price cap donde se incluyan factores exógenos (como el Z).

A la luz de nuestro actual panorama, podrían encontrarse otras medidas regulatorias que sean alternativas para enfrentar los efectos económicos dejados por la pandemia o pueden perfeccionarse otras que se han implementado en años anteriores, como por ejemplo la que se diseñó en la Adenda N° 7 al Contrato de Concesión del AIJCh que modificó el Apéndice 2 del Anexo 5 del mismo. Estos nuevos términos contractuales le permiten al concesionario mantener sus tarifas por 8 años, periodo que si bien lo ayuda financieramente –permitiéndole tener suficientes ingresos para que viabilice la construcción de la segunda pista de aterrizaje y el nuevo terminal de pasajeros dentro del plazo acordado–, genera al mismo tiempo un rezago regulatorio largo que podría devenir en ineficiencias asignativas[20].

Como sostienen los versados especialistas Armstrong y Sappington[21], el periodo de ajuste de precios (o rezago regulatorio) no debe ser ni muy largo, ni muy corto, pues distorsiona los incentivos para alcanzar eficiencias; de ahí que veamos la inclusión del factor Z como una alternativa oportuna[22] para (i) garantizar la sostenibilidad del proyecto de APP, (ii) reducir los costos de transacción en los nuevos contratos de APP para evitar renegociaciones contractuales, (iii) garantizar el cumplimiento de los niveles de servicio, (iv) mantener los incentivos de inversión privada para la expansión de infraestructura y mayor cobertura de servicios, (v) generar predictibilidad en el tratamiento de inversiones en época de crisis internacional, (vi) fomentar la participación de inversión privada en otros proyectos de interés social, y (vii) adaptar las herramientas regulatorias, dotándolas de mayor precisión, en entornos cambiantes.

IV. Comentarios Finales

El esquema regulatorio de Price cap si bien ha servido para generar en el concesionario  incentivos que lo lleven a reducir sus costos de producción, y consecuentemente sus tarifas, también le transfiere un riesgo por el aumento que podrían sufrir los insumos que emplea para prestar servicios. Ello en principio no debería interesarle al Estado porque (i) si los ingresos del concesionario no cubren sus costos, podría obedecer a su ineficiencia y (ii) este aceptó el riesgo de ingresos con un mecanismo de regulación tarifaria determinado desde el momento que suscribió el contrato de APP; no obstante ello, la magnitud de los efectos de un evento extraordinario que encarezca en demasía los insumos para toda una industria sí debería importar, porque potencialmente representa la quiebra de un proyecto de infraestructura de transporte que, ahora más que antes, es vital para un país: recuérdese que no solo se trasladan personas, sino bienes de primera necesidad como alimentos y medicinas (incluyendo tecnología aplicada a la salud).

La inserción del factor Z es una alternativa al mecanismo tarifario actual, y claro aunque su cálculo será laborioso y no libre de cuestionamientos, disminuirá riesgos financieros en situaciones excepcionales como las que vivimos. No olvidemos que desde el 16 de marzo que empezó la cuarentena en Perú, el número de personas contagiadas fue de 86; y a la fecha en la que se termina de elaborar el presente artículo, ese número es 15 veces mayor. En otras partes del mundo superan con creces nuestras cifras. Técnicamente, poco se sabe del Covid-19 y casi nada de cómo podría afectarnos en un futuro. Lo cierto es que la vida, en todo ámbito, ha cambiado y, por eso, como Estado, debemos adoptar todas las medidas, y “a todo nivel sectorial”, para superar esta crisis y cualquier otra que se avecine.

 


*Abogado PUCP y Magíster en Regulación de Servicios Públicos por la misma casa de estudios

[1] El 15 de marzo de 2020 se publicó el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM por el cual se declaró al Perú en Estado de Emergencia por 15 días calendario, plazo que ha sido prolongado por 13 días calendario adicionales de acuerdo a lo comunicado por el Presidente de la República el día 26 de marzo del año en curso.

[2]    Aplicable para aquellos trabajadores que ganan hasta S/. 1,500.00 mensuales.

[3]  Fuente: https://gestion.pe/economia/empresas/iata-ingresos-globales-de-aerolineas-caeran-en-mas-de-us-250000-millones-este-ano-noticia/ (portal web revisado el 30 de marzo de 2020).

[4] Fuente: https://www.apam-peru.com/web/la-ics-estima-que-la-industria-naviera-pierde-350-millones-a-la-semana-por-el-coronavirus/ (portal web revisado el 30 de marzo de 2020).

[5] Por ejemplo, con las medidas de cuarentena y cierre de fronteras dictadas por el gobierno peruano, las personas no pueden utilizar los servicios aéreos y, por ende, los aeropuertos no cobran la Tarifa Unificada de Uso Aeroportuario (TUUA). Del mismo modo, al no haber operación aeronáutica, no es posible para los aeropuertos cobrarles a las aerolíneas las tarifas de aterrizaje y despegue, las de estacionamiento de aeronaves y las de uso de mangas de acceso.

[6] De acuerdo al artículo 22 numeral 2 del Decreto Legislativo N° 1362, son aquellas con capacidad propia de generación de ingresos, que no requieren cofinanciamiento y como condición cumplen lo siguiente: (i) demanda mínima o nula de garantía financiera por parte del Estado, y (ii) las garantías no financieras tienen una probabilidad nula o mínima de demandar cofinanciamiento.

[7] De acuerdo al artículo 22 numeral 1 del Decreto Legislativo N° 1362, son aquellas que requieren cofinanciamiento, u otorgamiento o contratación de garantías financieras o no financieras que tienen probabilidad significativa de demandar cofinanciamiento.

[8] Esto ocurre porque la sustituibilidad de un bien o servicio es mínima, es decir, los usuarios no tienen otra alternativa para contratar el bien o servicio que desean o esta es sumamente onerosa. Como consecuencia de ello, la empresa tiene el incentivo de elevar su precio hasta obtener la mayor ganancia que le sea posible.

[9] RPI es la sigla de Retail Price Index.

[10] Promoviendo la Competencia y la Reducción de Tarifas, documento de trabajo de OSIPTEL del 11 de septiembre de 2007.

[11] Con un factor X negativo, la ecuación sería RPI – (– X), lo que equivale a decir “RPI + X”. Por ejemplo, es el caso del factor de productividad de APM Terminals, concesionario del terminal portuario multipropósito de Muelle Norte – Callao, cuyo factor para el periodo regulatorio 2016 – 2021 es de – 9.63%, el cual eleva las tarifas, vía ajuste, cada año mientras dure ese periodo (En: https://www.ositran.gob.pe/wp-content/uploads/2017/12/NP_27_06JUN16_Factor_Productividad_APM.pdf, visitado el 01 de abril de 2020).

[12] El factor X recoge el cambio de precios de los insumos utilizados por la empresa concesionaria. Estos insumos pueden variar dependiendo de la industria. En el caso del AIJCH, el OSITRAN considera como insumos el capital, el trabajo y los materiales (En: Propuesta De Revisión De Tarifas Máximas En El Aeropuerto Internacional Jorge Chávez 2014-2018. Gerencia de Regulación. OSITRAN. 2013).

[13] DAMMERT, Alfredo; MOLINELLI, Fiorella y CARBAJAL, Max. Teoría de la Regulación Económica. Fondo Editorial USMP. 2013., Pág. 249.

[14] JAMISON, Mark. Regulation: Price Cap and Revenue Cap. Public Utility Research Center. University of Florida. January 2007. Pág. 11.

[15] Para los ajustes anuales la ecuación es pt = pt–1 (1 + I – X) ± Z, donde (pt) es la tarifa que aplicará en el año t, (pt–1) es la tarifa del año anterior que es usada como referencia del ajuste, (I) es la inflación a la que se le resta el factor de productividad (X), adicionándose o restándose el (Z) que representa los cambios en el entorno (En: DAMMERT, Alfredo; MOLINELLI, Fiorella y CARBAJAL, Max. Regulación y Supervisión del Sector Eléctrico. Fondo Editorial PUCP, 2013, Pág. 48).   

[16] SOTO, Gerardo. Regulación por precios tope. Economía Vol. XXXII, N° 63, 2009, Pág. 95.

[17] Ibídem.

[18] Por ejemplo, el riesgo de construcción (entendido como los eventos que generan sobrecostos y sobreplazos en el periodo de construcción de infraestructura) se mitiga mediante la celebración de contratos EPC (Engineering, Procurement and Construction) con un tercero constructor, a precio y plazo cerrado, lo cual le transfiere todo el riesgo a este último.

[19] Esto según la información que, al 01 de abril de 2020, se encuentra publicada en la web de OSITRAN (www.ositran.gob.pe).

[20] Mediante la modificación vía Adenda N° 7, el factor X que le correspondía fijar a OSITRAN durante el periodo 2019 a 2023 para LAP, se extenderá como máximo hasta el 31 de diciembre de 2026. Como sostienen DAMMERT, MOLINELLI y CARBAJAL, cuando un reajuste tarifario se lleva a cabo luego de periodos largos, se produce un elevado rezago regulatorio que puede no ser favorable; ya que los precios del concesionario tienden a distanciarse más de sus costos marginales (ineficiencia asignativa), dándole más tiempo de apropiarse de las ganancias de productividad, ganancias que habrían significado una reducción de tarifas a favor de los usuarios si el ajuste tarifario se hubiera dado antes (En: DAMMERT y otros. Regulación y Supervisión del Sector Eléctrico. Op. Cit. Pág. 48).

[21] ARMSTRONG, Mark y Sappington, David. Recent Developments in The Theory of Regulation. Handbook of Industrial Organization, Volume 3. 2007 Elsevier B.V., Pág. 1625.

[22] Cabe mencionar que el factor Z es utilizado en el Price cap para regular el mercado de telecomunicaciones en el Estado de Utah en Estados Unidos. La regulación se establece para conjuntos de canastas de servicios de telecomunicaciones, con el propósito de impedir que los precios medios de servicios en los que no existe competencia sobrepasen el límite establecido (En: Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG. Asesoría para la Estimación del Factor de Productividad (X) de las actividades de distribución y comercialización a usuarios regulados de los Servicios Públicos Domiciliarios de Energía Eléctrica y Gas Combustible por Red. 2002., Pág. 13).

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