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Reflexiones sobre los conflictos sociales: el adecuado uso de la fuerza y el diálogo

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Tras el largo camino recorrido en nuestro proceso evolutivo, y sentadas las bases de nuestra actual configuración social, debería lograr entenderse que el conflicto es sólo algo inevitable. De hecho, es inherente a la vida misma, y se puede corroborar tal afirmación observando la naturaleza o, mejor aún, observando nuestras sociedades.

En el mundo del Derecho es tan clara la presencia del conflicto que, sin pecar de simplistas, podría decirse que nos lo terminamos inventando para evitarlo, para impedir que los conflictos escalen y proscribir finalmente la violencia, pues creemos que es aún la mejor herramienta que tenemos para lograr la siempre anhelada paz social y convivencia armónica.

Sin embargo, tales objetivos no son precisamente la tarea más sencilla de alcanzar. Nuestro país tiene aún brechas inmensas que acortar, y mucho trabajo por hacer en ésa línea. De acuerdo a información de la Defensoría del Pueblo[i], para Julio de este año se han identificado al menos 209 conflictos sociales en nuestro país, sea que se hallen activos o prontos a estallar.

Los conflictos sociales son, en definitiva, manifestaciones del descontento de la población frente a determinados estímulos o frente a las carencias en las que podrían hallarse inmersos. Diversos organismos han tratado de esbozar una definición, y la de la Defensoría del Pueblo es como sigue:

”Proceso complejo en el cual sectores de la sociedad, el Estado y/o las empresas perciben que sus posiciones, intereses, objetivos, valores, creencias o necesidades son contradictorios, creándose una situación que podría derivar en violencia”[ii]

Tal contexto es realmente difícil de sintetizar, y mucho más dura sería la tarea de resolver todos los conflictos activos o latentes, pero sí se puede al menos describir que: la gran mayoría de ellos (138) tienen como trasfondo reclamos y/o problemáticas socioambientales, otros responden a temas no resueltos en la demarcación territorial o la ambigüedad de dichos límites (15), mientras que podríamos englobar a un tercer grupo de conflictos (36) en una categoría cuyo origen está relacionado con inconvenientes con los gobiernos locales, regionales y también el gobierno nacional. Los restantes tienen conexión con temas laborales u otros asuntos, y representan un porcentaje muy bajo del global.

Así tenemos que, sea cuales fueren las causas que los generan, estamos innegablemente inmersos en un contexto en el cual el conflicto impera. Por lo que debemos volver la mirada hacia el Derecho y encontrar en él –o más bien a través de él– los mecanismos que puedan ayudar a resolver dicha problemática.

El Perú no es únicamente Lima, y la visión que desde ella tenemos necesita refrescarse, pues no es en la capital en la que se halla el grueso de conflictos identificados –aquí sólo encontramos 8–, sino que éstos se hallan dispersos a lo largo y ancho de un territorio más amplio. Dichos conflictos tienen como escenario recurrente más bien a la Sierra peruana, o a cualquier otra región costera que tenga aún un pedazo de los Andes en el cual probablemente se pretenda desarrollar algún proyecto minero; o quizá un recóndito paraje en la Selva en el cual se vaya a explotar un pozo petrolero.

No es ésta tribuna un espacio para generar divisionismo, ni mucho menos para alzar el dedo en búsqueda de culpables por situaciones que claramente nos competen y manchan a todos: cada miembro de esta nación debería sentir responsabilidad ante la problemática, ante el derramamiento de sangre que de cuando en vez llega sólo a ser la primera página de los periódicos, pero que finalmente no trasciende a latitudes en las cuales se generen verdaderos cambios.

Con todo, y aun si fuera a paso lento, debemos también ser honestos y señalar que se está avanzando para lograr pacificar los ánimos, y que dichas medidas –más eficaces que sólo mandar más policías, o militares, a contener los conflictos sociales– son felizmente respuestas de nuestra disciplina, respuestas legales que deben hacernos recobrar la esperanza en que el Derecho es el mejor instrumento para generar cambios en Sociedad, y dar pasos en la dirección adecuada.

Precisamente un tema trascendental, respecto de los conflictos sociales, es cómo responden los actores llamados a enfrentar tales situaciones. El más importante es, sin duda alguna, el Estado y sus representantes, los cuales son verdaderamente muchos y cada cual debería tener claras sus funciones y tareas a la hora de abordar una problemática tan compleja como la de los conflictos sociales.

Lo increíble es que, hasta hace unos días, algunos de los representantes estatales, directamente relacionados con la problemática planteada hasta ahora, no tenían y no podrían jurídicamente tener claras tales funciones. Es decir, había temas tan íntimamente relacionados e importantes como el “uso de la fuerza” que no habían sido debidamente aclarados y definidos.

No es necesario darle muchas vueltas al asunto para atar cabos y saber que cuando los conflictos sociales estallan quienes son llamados a actuar para ordenar el panorama son las fuerzas policiales. Y sin embargo, tales efectivos no contaban aún con reglas jurídicas claras que les permitiesen ejercer con cabalidad su función policial. Situación que, felizmente, deberá cambiar radicalmente tras la promulgación del Decreto Legislativo N° 1186 cuyo objeto es el establecimiento de un marco normativo respecto del “uso de la fuerza” por parte del personal de la Policía Nacional del Perú para el cumplimiento de su finalidad constitucional.

Recordemos que tal fin se halla estipulado en el Art. 166 de nuestra Constitución, en el que se señala que la Policía Nacional tiene por finalidad fundamental “garantizar, mantener y restablecer el orden interno”. Es así que, es inevitable no imaginar presencia policial cada que un nuevo conflicto escale o necesite la presencia estatal para contenerlo. Con lo que se hace aún más flagrante la, hasta ahora, no regulada situación respecto del uso de la fuerza por parte de los efectivos policiales.

Ahora bien, no es que el uso de la fuerza no estuviera previamente regulado, pero dicha regulación venía dada por el Decreto Legislativo N° 1095. Dicha norma establece las reglas de empleo y uso de la fuerza por parte de las Fuerzas Armadas en el territorio nacional y agrega una serie de normas complementarias, pero se ha vivido hasta hoy tomando tal regulación no pertinente, ni clara, para que los llamados a enfrentar, en primer lugar, el estallido de situaciones de peligro al interior del país pudieran efectivamente actuar conforme a ley. No olvidemos que constitucionalmente se invoca a la Policía Nacional a enfrentar éstas situaciones, y que el papel de las Fuerzas Militares es más bien complementario y de soporte ante la insuficiencia o necesidad de apoyo.

De hecho, en la propia Constitución se determina claramente en qué situaciones se debería recurrir a la Fuerzas Armadas para el restablecimiento del orden interno, y que tal contexto podría únicamente darse bajo estado de excepción como se estipula en el Art. 137, o en su defecto cuando los conflictos tuvieran trasfondos relacionados con determinadas problemáticas. Así tenemos que, el Tribunal Constitucional declaró, en la sentencia Nº 00002-2008-PI/TC, que las Fuerzas Armadas pueden prestar apoyo en zonas no declaradas en estado de excepción en situaciones de tráfico ilícito de drogas, terrorismo y la protección de instalaciones estratégicas para el funcionamiento del país.

Todo lo anteriormente estipulado no alcanzaba a las Fuerzas Policiales, por eso es tan importante la promulgación del DL N° 1186: porque finalmente se ha salvado una imperdonable omisión, y porque en dicha norma se dejan sentadas las bases para el correcto uso de la fuerza. Siendo este espacio demasiado pequeño para realizar un análisis extensivo, sólo podemos comentar a grandes rasgos algunas de las discutibles, pero siempre necesarias, definiciones que se estipulan. Respecto de eso, se señala por ejemplo que el uso de la fuerza deberá ser progresivo y diferenciado, o lo que es lo mismo: que la fuerza deberá graduarse de acuerdo a los medios y métodos a usar habiendo primero tomado en cuenta el nivel de cooperación, resistencia o agresión que represente la situación a controlar.

Nada nuevo ni especialmente innovador hasta ahora, pero sí se definen los niveles de resistencia o agresividad que los ciudadanos puedan ofrecer, y se señala a su vez qué nivel de uso de la fuerza se ha de utilizar en cada caso. Así tenemos la resistencia pasiva, en donde a pesar de encontrarse con algún tipo de resistencia, esta no representa finalmente verdadero peligro; y por otro lado la que la norma denomina resistencia activa, en la que los efectivos policiales pueden encontrarse con agresiones físicas de los intervenidos hasta agresiones que pongan en peligro su vida o a un tercero involucrado en la intervención.

Y como señalamos líneas arriba, en concordancia y razonabilidad respecto del nivel de amenaza, la Policía podrá hacer uso de la fuerza de dos modos previstos en la norma: el nivel preventivo, en donde solo se permite la verbalización y control de contacto; y el nivel reactivo, que le permite al personal policial el uso de tácticas ofensivas no letales y, progresivamente, y de modo justificado, optar por el uso de armas de fuego. Respecto de esto último, está de más decir que dicho contexto deberá ser excepcional y que el uso de armas de fuego se realice únicamente cuando sea estrictamente necesario por el fracaso de otras medidas tomadas con anterioridad.

Igualmente de importantes como la regulación del uso de la fuerza por la Policía nos resultan otras medidas que, desde el diálogo como piedra angular, pretenden no solamente afrontar los conflictos sociales tardíamente y con un ánimo de restablecimiento del orden, sino que buscan afrontarlos desde antes de su estallido. Y estrategias así deben ser siempre bienvenidas y ensalzadas, porque en un contexto como el nuestro el camino a la resolución de conflictos debería ser el del diálogo y no el de la violencia, y si ésta fuera aún necesaria es mejor que por lo menos se halle bien regulada como se busca suceda con las medidas legislativas antes comentadas.

Y una vez más, no se trata de hacer publicidad al Estado, sino de informar que también desde ahí –a pesar de nuestra constante sensación de ineficiencia– se ponen en marcha estrategias y medidas verdaderamente útiles. La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha impulsado la creación de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS), mediante la promulgación del D.S. Nº 106-2012-PCM del 25 de octubre del 2012. Esta la constituye como órgano técnico especializado de la PCM y; en el ámbito de sus competencias, le asigna la responsabilidad de conducir los procesos de diálogo con diversos actores sociales, representantes de instituciones privadas y funcionarios públicos con la misión de gestionar las diferencias, controversias y  los conflictos  sociales en el país.

Lo novedoso es que se adopta un nuevo enfoque que privilegia intensamente el diálogo y la aplicación de estrategias de prevención, renovando las modalidades y estilos de intervención, tanto desde la ONDS, a quien le corresponde un rol movilizador, como desde el Estado en su conjunto. Y eso es, a nuestro humilde parecer, un mejor camino que podría más efectivamente acercarnos a la ansiada paz social y mantener el crecimiento de éste país.

Este editorial se ha enmarcado someramente en la problemática de los conflictos sociales, y ha tratado de generar reflexión acerca de las maneras de abordar tal contexto. Buscó a su vez informar sobre diversas medidas e instituciones que consideramos sumamente valiosas para emprender tan ardua tarea, tarea que debería realmente despertar, en todos, interés y ganas de colaborar desde cualquiera que sea nuestra función en esta sociedad.


Fuente de la imagen: celendinlibre.wordpress.com

[i] Se puede revisar el reporte mensual de la Defensoría del Pueblo en:
http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/objetos/paginas/6/48reporte-mensual-de-conflictos-sociales-n-137–juli.pdf

[ii] Resolución Defensorial N° 009 – 2012/DP

Instituto de Defensa Legal. (2012). Conflictos sociales y violencia. Obtenido de IDL: http://prodialogo.org.pe/sites/default/files/actualidad/files/Mesa%20de%20Trabajo%20SC-conflictos-violencia.pdf

Jiménez, O. (2012). Los conflictos socialesen el Perú y otros países de América del Sur. Lima: Congreso de la República del Perú.

Tanaka, M., Zárate, P., & Huber, L. (2012). Mapa de la conflictividad social en el Perú. Lima: Prevcon – PCM.

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