Procedimientos administrativos especiales: los procedimientos administrativos trilaterales, de fiscalización y sancionadores

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Doctrinalmente se ha clasificado al procedimiento administrativo en dos tipos: procedimiento administrativo general y procedimientos especiales. Los procedimientos especiales responden a una lógica distinta a la del general, esto porque han sido pensados para una hipótesis particular y concreta, cuyo contenido aconseja una tramitación distinta de la general. Estos procedimientos, a su vez, se subclasifican en tres tipos: el procedimiento trilateral, el procedimiento de fiscalización y el procedimiento sancionador. 

En el presente escrito nos encargaremos de desarrollar las principales características de los tres tipos de procedimientos administrativos especiales regulados por nuestro ordenamiento, de manera que podrán advertirse las características propias de cada uno y las diferencias existentes entre ellos. En primer lugar abordaremos el procedimiento trilateral; luego, desarrollaremos el procedimiento de fiscalización; y, finalmente, el procedimiento sancionador. 

1.- El procedimiento administrativo trilateral

El procedimiento trilateral es un tipo de procedimiento administrativo de fisonomía triangular. Esta figura no es una creación de la LPAG, sino que representa el reconocimiento de una realidad preexistente de nuestro país. Sin embargo, este no puede ser usado por cualquier tipo de Administración Pública, ni bajo cualquier tipo de circunstancia. Este tipo de procedimiento es una forma de realizar justicia administrativa, esto porque la administración pública puede instaurar un procedimiento para que dos partes en conflicto no acudan al Poder Judicial, sino más bien para que dicho conflicto sea resuelto por la Administración Pública competente. Para ello se requiere, evidentemente, que dicha Administración tenga instaurado el procedimiento. 

El procedimiento administrativo trilateral es de naturaleza contenciosa e implica necesariamente la concurrencia de dos o más administrados vinculados por un conflicto a ser resuelto. En este procedimiento, la Administración no actúa como parte (no hay interés público) sino más bien como un tercero imparcial encargado de resolver el conflicto entre las partes. Por eso mismo, en este procedimiento las partes asumen los costos y tienen la carga de la prueba. Adicionalmente, el procedimiento trilateral se inicia comúnmente a pedido de parte y, excepcionalmente, de oficio. Cabe acotar que el pedido de parte no es lo mismo que la denuncia presentada por un administrado por alguna infracción, esto porque el pedido de parte funciona más como un reclamo de una de las partes, a lo cual es preexistente el conflicto. 

Procedimentalmente, el principio del contradictorio se hace más evidente en los trilaterales, esto porque las partes pueden presentar alegatos a su favor y contradecir los presentados en su contra. Asimismo, por la posición imparcial que asume la Administración, se produce  una suerte de atenuación del principio de verdad material, esto porque más bien se acentúa la verdad formal o procesal: no importa la verdad absoluta de los hechos, lo que interesa es lo que las partes prueban y argumentan, esto porque la carga de la prueba recae básicamente en los administrados. 

Respecto al acto administrativo que resuelve la controversia, este no tiene caracterización alguna como en el procedimiento sancionador. Sólo se habla de un acto administrativo que resuelve un conflicto entre las partes. No obstante, este acto podrá ser impugnado mediante la apelación (si hay superior jerárquico) o mediante la reconsideración (si no hay superior jerárquico). Cabe mencionar que las partes podrán llegar a un acuerdo extraprocedimental, pero este debe llevarse a cabo antes de que se expida la resolución final por parte de la administración. El acuerdo entre partes podrá ser recogido en una resolución administrativa, este deberá presentarse por escrito con identificación de las partes y de la vigencia. 

Finalmente, la Administración tiene la posibilidad de continuar de oficio el procedimiento siempre que se presente una afectación a terceros o haya vinculación con el interés general. 

2.- Procedimiento de fiscalización

El procedimiento de fiscalización hace referencia a una actividad de garantía. Es necesario que este sea diferenciado de la potestad sancionadora de la Administración Pública. La fiscalización hace referencia al control, la inspección, la auditoría, entre otras cuestiones. La fiscalización es una actividad y facultad distinta a la sancionadora. De todo el universo de actividades recogidas por la fiscalización sólo hay una pequeña parte que se vincula con la sanción: cuando se advierten y detectan infracciones. 

La fiscalización tiene como fin principal la prevención. En la fiscalización se debe advertir que los administrados ajusten su actuación a los establecido en el ordenamiento. En tal sentido, configura una herramienta auxiliar, pues tiene una finalidad complementaria a las actividades de las demás administraciones: contribuye a que las administraciones realicen una buena labor, ya que investiga y fiscaliza. 

La facultad de fiscalización tiene origen normativo: el administrado no busca a la Administración para que fiscalice, esta realiza la actividad de acuerdo con lo establecido en el ordenamiento jurídico. Por ello, el que tenga la facultad de fiscalizar no puede hacer cualquier cosa, sino sólo lo que se le ha conferido por ley. Así también, las Administraciones no pueden usar esta potestad para satisfacer intereses privados o particulares, por lo que sólo responderá al interés público. Mediante la fiscalización se realiza, esencialmente, actuación material: verifica hechos, levanta y solicita información, investiga, etc. Los fines específicos de la actividad fiscalizadora entonces son la prevención general, el conocimiento de la realidad, y la detección de riesgos e irregularidades. Es sólo este último fin el que está vinculado con la potestad sancionadora. 

Ahora bien, la fiscalización está sujeta a determinados principios: la legalidad, la proporcionalidad y la igualdad. En primer lugar, la legalidad implica que la fiscalización se produce dentro de un marco legal determinado. En segundo lugar, la proporcionalidad implica la determinación de medios adecuados para fines queridos. En tercer lugar, la igualdad implica que el trato debe ser igual para todos los administrados, sin establecerse diferenciaciones. 

Finalmente, la función de fiscalización concluye con la elaboración de un acta de inspección, en la cual deben recogerse los comportamientos, acciones u omisiones de los administrados respecto de la específica normativa que regula cada una de las materias. Dependerá de lo establecido en dicha acta si se ha encontrado algún tipo de irregularidad, lo cual habilita a la Administración a iniciar un procedimiento sancionador.

3.- Procedimiento sancionador

El procedimiento administrativo sancionador es una manifestación del ius puniendi del Estado, al igual que el Derecho Penal.  Si bien es cierto que en nuestra Constitución de 1993 no se habilita la potestad sancionadora a las Administraciones, el Tribunal Constitucional se la ha conferido jurisprudencialmente. La justificación de la potestad sancionadora de la administración se encuentra en la tutela del bien común. En tal sentido, se castiga al administrado ante la posibilidad de lesiones a bienes jurídicamente protegidos.

El procedimiento sancionador se inicia de oficio o mediante denuncia que habilita a iniciarlo. Por este motivo, hay una etapa de carácter preliminar: instrucción preliminar. Como el procedimiento siempre se inicia de oficio, el instructor tiene que realizar todas las actuaciones necesarias para que el inicio del procedimiento cuente con todo lo necesario que conlleve que se ha cometido una infracción y que merece una sanción. En tal sentido, la instrucción preliminar es sustantiva 

Respecto a la naturaleza de la sanción administrativa, podemos decir que es la función represiva, retributiva o de castigo lo que distingue a la sanción administrativa de otras resoluciones administrativas que restringen derechos individuales con otros fines. En tal sentido, la sanción administrativa puede ser definida de la siguiente manera: es toda aquella imposición de una situación gravosa o perjudicial en el ámbito de las esfera del administrado, como consecuencia de una contravención al ordenamiento jurídico, producida en el curso de un procedimiento administrativo y con una finalidad principalmente de carácter represor[1].

Ahora bien, la potestad sancionadora se rige por algunos principios esenciales que deberán ser tomados en cuenta por la Administración al momento de ejercerla[2]

  • Principio de legalidad: implica que para poder poder sancionar a una administración se debe establecer en la ley. En tal sentido, hay reserva de ley absoluta. Si no está expresamente establecido no se podrá sancionar. 
  • Tipicidad: implica que sólo son aplicables las sanciones debidamente tipificadas de manera clara en instrumento normativo de rango legal sin que sean válidas interpretaciones extensivas o de analogía.
  • Debido procedimiento: implica que para imponer sanciones se deberán tener en consideración todas las garantías del debido proceso (ejercer la defensa, participar del procedimiento, celeridad, prescripción y caducidad, etc)
  • Razonabilidad: implica la aplicación de criterios establecidos para graduar las sanciones impuestas por la autoridad. Se debe apreciar la conducta y la gravedad de esta para poder poner la sanción. 
  • Irretroactividad: implica que son aplicables las disposiciones vigentes al momento en que se incurre en la conducta, salvo que la norma posterior sea más favorable al administrado. 
  • Concurso de infracciones: establece que cuando una misma conducta suponga varias infracciones se sancionará la más grave.
  • Continuación de infracciones: establece las reglas de procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua. Lo que se quiere es que no te vuelvan a sancionar por lo mismo.
  • Causalidad: establece que sólo el responsable, el que comete la infracción, será sancionado, a menos que se establezca responsabilidad solidaria.
  • Presunción de licitud: similar a la presunción de inocencia del Derecho Penal. Esta implica que las entidades asumen que la actuación de los administrados va acorde al ordenamiento jurídico.
  • Culpabilidad: se establece que se aplica la responsabilidad subjetiva, no la objetiva. La responsabilidad administrativa, entonces, es subjetiva.
  • Non bis in idem: implica que no se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. 

Finalmente, el resultado del procedimiento administrativo sancionador es la imposición de una sanción en caso el administrado, efectivamente, haya cometido la infracción que se le imputó. Respecto a la sanción, cabe decir que existen eximentes y atenuantes que pueden ser aplicados a cada caso concreto. Algunos eximentes son la incapacidad mental debidamente comprobada, el caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada, el obrar en cumplimiento de un deber legal o el ejercicio legítimo de defensa, la orden obligatoria de autoridad competente, entre otros. En el caso de los atenuantes se establece que si iniciado el procedimiento sancionador el infractor reconoce su responsabilidad de forma expresa y por escrito procederá la atenuación; así también, cuando otros supuestos sean establecidos por norma especial. 


Imagen obtenida de: https://bit.ly/2J4HYdC

[1] 2019 Cairampoma Arroyo, Vicente Alberto. Procedimientos administrativos especiales [Material del aula]. Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, Perú.

[2] 2019 Cairampoma Arroyo, Vicente Alberto. Procedimientos administrativos especiales [Material del aula]. Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, Perú.

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