Los Acuerdos Interinstitucionales en el Perú: Un instrumento paralelo a los Tratados

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En el ámbito del Derecho Internacional existen múltiples nomenclaturas para denominar a un «Tratado», dícese “acuerdo”, “protocolo”, “pacto”, “estatuto”, “carta”, “convenio”, entre otros; no obstante, esta variedad de nombres no afecta su naturaleza de tal, siendo definido por la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados como: “(…) un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera sea su denominación particular” (artículo 2.1.a).

Al respecto, vale resaltar que aun cuando la mencionada Convención se concentró en los acuerdos celebrados entre Estados, esto no significa que aquellos suscritos entre un Estado y otro sujeto de Derecho internacional (por ejemplo, una Organización Internacional), o entre estos últimos, no se consideren Tratados, pues lo son al amparo de las normas consuetudinarias y la doctrina[1]. Por el contrario, dicha exclusión se sustentó en razones prácticas, toda vez que estos acuerdos ostentan características particulares que habrían complicado y retrasado las negociaciones de la Convención. En ese sentido, a efectos del presente artículo me permito recurrir a una definición más amplia de Tratado, entendiéndose por este a la: “(…) manifestación de voluntades concordantes, imputables a dos o más sujetos de derecho internacional, y destinada a producir efectos jurídicos en conformidad con las normas del Derecho internacional”[2].

Ahora bien, en los últimos años ha aparecido una figura que, desde mi punto de vista, va más allá de una mera nomenclatura, distinguiéndose de los Tratados y con una incipiente, pero existente, regulación, los denominados «Acuerdos Interinstitucionales».

En el Perú, este instrumento es regulado por una única disposición contenida en el Decreto Supremo N° 031-2007-RE[3], que lo define como:

“(…) el convenio regido por el derecho internacional público y/o por el ordenamiento interno de las partes, celebrado por escrito, entre cualquier entidad o entidades de la Administración Pública y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales, cualquiera sea su denominación, sea que se derive o no de un tratado previamente adoptado. El ámbito material de los acuerdos interinstitucionales y la capacidad de quienes los suscriban, deberán circunscribirse exclusivamente a las atribuciones propias de las entidades de la Administración Pública que son partes de los acuerdos, y bajo ninguna circunstancia podrán versar sobre las materias a que se refiere el artículo 56° de la Constitución Política ni estar inmersos dentro de las causales señaladas en el segundo párrafo de dicho artículo. (…)” (artículo 6).

A la fecha, esta es la única norma existente en nuestro país, que define y regula a los Acuerdos Interinstitucionales, a pesar de tratarse de un instrumento comúnmente empleado por las entidades de la administración pública peruana y de otros países, con la finalidad de cooperar entre ellas para alcanzar y cumplir sus objetivos, prioridades y metas institucionales. En efecto, un Acuerdo Interinstitucional puede ser suscrito por todas las entidades de la administración pública listadas en el Artículo I del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General[4], lo que incluye, entre otras, a las entidades del Poder Ejecutivo (Ministerios y Organismos Públicos), el Poder Legislativo, el Poder Judicial, los Gobiernos Regionales y Locales, y los Organismos Constitucionalmente Autónomos.

Como puede identificarse de las respectivas definiciones, existen similitudes entre los Tratados y los Acuerdos Interinstitucionales, al ser ambos la manifestación de voluntades concordantes, de las que se derivan compromisos para las partes, y que se rigen por Derecho Internacional. Sobre esta última característica, es preciso señalar que, al ser los Acuerdos Interinstitucionales un instrumento en construcción, no queda clara la referencia hecha en el Decreto Supremo N° 031-2007-RE respecto a que están“(…) regido[s] por el derecho internacional público y/o por el ordenamiento interno de las partes (…)”, pues lejos de delimitar la figura, se generan dudas, por ejemplo, sobre: ¿cómo un instrumento puede estar regido por ambos ordenamientos a la vez, el internacional y el interno?, es más, el interno no de una, sino de cada parte involucrada; ¿en qué casos un Acuerdo Interinstitucional se regiría solo por el ordenamiento internacional y cuando lo haría solo el ordenamiento interno? Se trata, pues, de un tema que requiere mayor análisis.

Lo que sí resulta evidente de las definiciones, es la diferencia en cuanto a los sujetos que se comprometen a través de un Tratado y de un Acuerdo Interinstitucional. En el primer caso, se trataría de sujetos de Derecho Internacional, por ejemplo, la República del Perú de un lado y la República Federal de Alemania del otro; mientras que un Acuerdo Interinstitucional podría suscribirse entre entidades de la administración pública peruana y alemana como la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo, respectivamente[5]. Ahora bien, un Acuerdo Interinstitucional también puede ser suscrito con una Organización Internacional, en cuyo caso se diferenciaría de un Tratado por la entidad que lo suscribiría del lado peruano.

El Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) ha buscado acentuar esta diferencia, al señalar en su Directiva N° 002-DGT/RE-2013[6] que:

“6.3.1 Cuando se negocien Acuerdos Interinstitucionales, éstos deben referirse a actividades propias de la función que realiza la entidad, circunscritas a lo autorizado por su Ley de Organización y Funciones. Por tanto, no pueden comprometer obligaciones a nombre del Estado peruano ni celebrarse a nombre de este.

6.3.2 Los textos de los Acuerdos Interinstitucionales deberán incluir la referencia a la entidad peruana que lo suscribe, sin incluir menciones al ‘Gobierno peruano’, al ‘Estado peruano’ o a la ‘República del Perú’, como Sujeto de Derecho Internacional involucrado en tal acuerdo. (El subrayado es propio)

Otro aspecto que se destaca de la definición de los Acuerdos Interinstitucionales, es la restricción que tienen sobre las materias contenidas en el artículo 56° de la Constitución Política del Perú[7]. A mi criterio, esta restricción responde a un razonamiento lógico: el artículo 56° de la Constitución lista a aquellas materias que, de estar contenidas en un Tratado, implicarían que el mismo sea aprobado por el Congreso antes de su ratificación por el Presidente de la República; al ser que los Acuerdos Interinstitucionales no atraviesan este trámite de aprobación, sino que se gestionan al interior de cada entidad de la administración pública circunscribiéndose necesariamente al ámbito de sus competencias, el reconocerles la posibilidad de acordar algo sobre estas materias, incluso a nivel institucional, podría significar un desconocimiento de lo dispuesto por la Constitución, en tanto el Congreso no tomaría conocimiento de la celebración de tales acuerdos. Es más, no existe norma que obligue a la publicación de estos instrumentos, como sí ocurre con los Tratados, según se dispone en el artículo 4 de la Ley N° 26647[8], y que además se encuentran sistematizados en el Archivo Nacional de Tratados “Embajador Juan Miguel Bákula Patiño” del MRE[9].

Como debe haberse advertido a este punto, los Acuerdos Interinstitucionales no solo existen en el Perú, sino en todos aquellos países con cuyas entidades de la administración pública se han suscrito o pueden suscribirse estos instrumentos, por ejemplo, los Acuerdos Internacionales Administrativos de la regulación española o los Acuerdos Interinstitucionales mexicanos[10]. Esto demuestra que, aunque poco conocidos en el Derecho Internacional, los Acuerdos Interinstitucionales se están empleando de modo más recurrente, por las entidades de la administración pública a nivel global, entre otras razones, para evitar al engorroso y prolongado procedimiento de aprobación de los Tratados, que no se adapta a las necesidades constantes y flexibles de las entidades de la administración pública en la búsqueda de cooperación internacional para el cumplimiento de sus objetivos, prioridades y metas institucionales.

Así, pues, los Acuerdos Interinstitucionales son una figura paralela a los Tratados, que aparece en respuesta a un problema de adaptación de estos a las necesidades de las propias entidades de la administración pública. Sin embargo, ante su inminente existencia y su empleo constante, hace falta, ahora, reevaluar la normativa que los regula y nutrir la doctrina que los moldea.


Palabras claves del artículo: Acuerdos Interinstitucionales, Entidades de la Administración Pública, Derecho Internacional, Tratados.

[1] Asimismo, la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados dispone en su artículo 3 que: “El hecho de que la presente Convención no se aplique ni a los acuerdos internacionales celebrados entre Estados y otros sujetos de derecho internacional o entre esos otros sujetos de derecho internacional, ni a los acuerdos internacionales no celebrados por escrito, no afectara: a) al valor jurídico de tales acuerdos (…)”.

[2] REUTER, Paul. Introducción al Derecho de los tratados. México DF: Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México – Fondo de Cultura Económica, 1999, p.45.

[3] Decreto Supremo N° 031-2007-RE, Adecúan normas nacionales sobre el otorgamiento de plenos poderes al Derecho Internacional Contemporáneo, publicado en el Diario Oficial El Peruano en fecha 22.05.2007.

[4] Decreto Supremo N° 006-2017-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General.

[5] Este punto podría generar cuestionamientos en torno a si la actuación de una entidad de la administración pública es finalmente un hecho del Estado al que pertenece, no obstante este análisis escapa a los alcances del presente artículo, cuyo propósito es presentar la figura de los Acuerdos Interinstitucionales.

[6] Directiva N° 002-DGT/RE-2013, “Lineamientos Generales sobre la suscripción, perfeccionamiento interno y registro de los Tratados”, aprobada con Resolución Ministerial N° 0231/RE, publicada en el Diario Oficial El Peruano en fecha 13.03.2013.

[7] Artículo 56 de la Constitución Política del Perú de 1993.- “Los tratados deben ser aprobados por el Congreso antes de su ratificación por el Presidente de la República, siempre que versen sobre las siguientes materias:

  1. Derechos Humanos
  2. Soberanía, dominio o integridad del Estado.
  3. Defensa Nacional.
  4. Obligaciones financieras del Estado.

También deben ser aprobados por el Congreso los tratados que crean, modifican o suprimen tributos; los que exigen modificación o derogación de alguna ley y los que requieren medidas legislativas para su ejecución.”

[8] Ley N° 26647, Establecen normas que regulan actos relativos al perfeccionamiento nacional de los Tratados celebrados por el Estado peruano”, publicada en el Diario Oficial El Peruano en fecha 28.06.1996.

   Artículo 4 de la Ley N° 26647.- “El texto íntegro de los tratados celebrados y aprobados por el Estado deberá ser publicado en el Diario Oficial. Dicha publicación comprenderá uno o más instrumentos anexos si los hubiere. Asimismo, deberá señalar el número y fecha de la Resolución Legislativa que los aprobó o del Decreto Supremo que los ratificó.”

[9] El Archivo Nacional de Tratados “Embajador Juan Miguel Bákula Patiño” del Ministerio de Relaciones Exteriores – Dirección General de Tratados, se encuentra disponible en la página web: https://apps.rree.gob.pe/portal/webtratados.nsf. Visitada por última vez el 05.08.2018.

[10] ABUGATTAS, Gattas. Acuerdos Internacionales Administrativos y Acuerdos Interinstitucionales: Comentarios a las regulaciones española, mexicana y peruana. En: Ars Iuris Salmanticensis – Revista Europea e Iberoamericana de Pensamiento y Análisis de Derecho, Ciencia Política y Criminología, vol. 3, junio 2015, pp. 257-261. Recuperado de  http://revistas.usal.es/index.php/ais.

Imagen obtenida de: goo.gl/LKKdF2

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