Incumplimiento del Estado: Reglamentos fuera del plazo establecido

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El artículo 13 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley 29158, define que la potestad reglamentaria del presidente de la República debe observar que los reglamentos “se aprueban, dentro del plazo establecido, mediante decreto supremo. Este mandato formal (cumplimiento del plazo) reviste especial importancia, ya que los decretos supremos en su contenido reglamentario establecen la actividad sectorial o multisectorial funcional a nivel nacional, al punto que, en muchos casos, su dación resulta ineludible para la vigencia de la ley. Tanto es así, que el artículo 11.3 de la citada ley identifica la respectiva responsabilidad cuando impone que los decretos supremos “Son rubricados por el Presidente de la República y refrendados por uno o más ministros a cuyo ámbito de competencia correspondan.” Ahora bien, la obligación legal y específica desarrollada, se desprende del artículo 118.8 de la Constitución, que impone: “corresponde al Presidente de la República: (…) Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones”.

La necesidad de emitir los reglamentos cuando así lo determina la ley no es una mera formalidad que puede ser postergada a lo largo del tiempo. Precisamente, la Constitución y la legislación al impulsar un plazo cierto en su dación, buscan asegurar que la producción legislativa tenga operatividad y, de esta forma, se cumpla la finalidad de la ley bajo el principio de oportunidad. Ciertamente, la “formalidad” recaída en un plazo determinado tiene incidencia directa no solo en la propia vigencia de la ley, sino también, en la garantía de los derechos fundamentales como deber del Estado. Así, resulta inaudito que varias leyes del sector salud no hayan sido atendidas en su reglamentación por parte del Poder Ejecutivo, pese a que una omisión de esta naturaleza puede ser negativamente considerable. Así, existe la Ley 29414, Ley de Derechos de los Usuarios de los Servicios de Salud, que tiene más de 4 años con plazo expirado de reglamentación, no habiéndose detallado hasta la fecha, por ejemplo, el procedimiento concreto ante una situación de emergencia. Asimismo, la Ley 29889, Ley de Atención a Personas con Problemas de Salud Mental, señala el derecho a la integralidad de la atención, cuyos alcances deben ser tratados en el reglamento respectivo (más de dos años con plazo expirado), pues actualmente el aseguramiento universal no es integral, lo que evidencia que la ley indicada sobrepasa el esquema de protección vigente.

Mención aparte es el caso de la Ley 29973, Ley General de la Persona con Discapacidad (2012), la que si bien se reglamentó (Decreto Supremo 002-2014-MIMP de abril de 2014), se hizo con plazo vencido. Incluso antes de su expedición diversas instituciones anunciaron su intención de demandar al Estado peruano por esta causa (SODIS, APRODEH, entre otros). Como quiera que sea, esta situación reflejó una inaceptable falta de compromiso con el interés general, en tanto las normas referidas a la salud deberían implementarse con carácter de prioridad.

De acuerdo con la información actualizada a abril de 2015 (Fuente: Grupo Funcional de Sistematización de Informes y Opiniones del Congreso de la República / el Sistema Peruano de Información Jurídica), existen 54 leyes con plazo vencido para su reglamentación (de 2005 a 2015). El detalle en el cuadro siguiente.

REPORTE DE SEGUIMIENTO A LA REGLAMENTACIÓN DE LAS LEYES

(Del 1 de enero del 2005 al 6 de abril de 2015)

AÑOS TOTAL DE LEYES PUBLICADAS TOTAL DE LEYES QUE NO EXIGEN SER REGLAMENTADAS TOTAL DE LEYES QUE EXIGEN SER REGLAMENTADAS LEYES REGLAMENTADAS LEYES PENDIENTES DE REGLAMENTACIÓN LEYES PENDIENTES DE REGLAMENTACIÓN
SIN PLAZO CON PLAZO VENCIDO DENTRO DEL PLAZO
2005 208 175 33 29 4 0 4 0
2006 285 250 35 34 1 0 1 0
2007 227 190 37 33 4 0 4 0
2008 136 120 16 11 5 0 5 0
2009 181 162 19 17 2 0 2 0
2010 153 132 21 17 4 0 4 0
2011 178 155 23 17 6 1 5 0
2012 152 135 17 11 6 0 6 0
2013 169 137 32 16 16 0 16 0
2014 152 141 11 1 8 0  

7

1
2015 17 15 2 0 2 0 0 2
TOTAL 1858 1612 246 186 58 1 54 3

Como es evidente, la falta de reglamentación en el plazo dispuesto por la ley se ha vuelto en una mala práctica por parte del Poder Ejecutivo, lo que por supuesto, contradice los principios del Estado de Derecho y de la seguridad jurídica. Al respecto, debe decirse que esta obligación también ha sido materia de revisión en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional con ocasión del proceso de cumplimiento: “es materia del proceso de cumplimiento el pronunciamiento expreso respecto a la obligación de emitir reglamentos cuya exigencia se encuentre establecida en una ley; deber este último que (…) no se circunscribe a la mera obligación de pronunciamiento, sino que comprende la obligación directa de emitir aquél reglamento cuya exigencia se deriva de la ley que le sirve de fuente obligacional” (STC 5427-2006-PC/TC, caso de la Ley de la Consulta Previa, donde se hizo referencia a la inconstitucionalidad por omisión). El órgano constitucional ha descrito que la exigencia de reglamentación tiene relación directa con el artículo 45 de la Constitución, que establece: El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen”. De esto, concluye que: “Es sobre la base de esta última dimensión [de efectividad del ordenamiento jurídico] que, conforme a los artículos 3, 43 y 45 de la Constitución, el Tribunal Constitucional reconoce la configuración del derecho constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos” (STC 0168-2005-PC/TC).

Estos alcances también están expresados en el Derecho Comparado como es el caso de Argentina (Art. 10 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires: «Los derechos y garantías no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de la reglamentación (…)» y Brasil (Art. 5.LXXI de la Constitución de 1988, que concede el mandato de injunçao, ante la falta de norma reglamentaria que torne inviables el ejercicio de los derechos o libertades constitucionales)”. Lo cierto es que aun cuando existan mecanismos para hacer cumplir el deber de reglamentación (el proceso de cumplimiento en el caso peruano), estos no son prácticas aún generalizadas (prueba de ello es que es común emitir el reglamento luego del plazo expirado sin mediar demanda previa) ni eximentes de responsabilidad de los funcionarios obligados.

El proceso de formación y sanción de las leyes es un proceso complejo, donde participa el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo (de acuerdo a la correspondiente regulación constitucional), haciendo este último uso de sus facultades de observar o promulgar una norma. En consecuencia, la falta de reglamentación involucra en los hechos un inconstitucional doble derecho de veto, en tanto se bloquea la voluntad del Legislativo y se relativiza el deber del presidente de la República de cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes (Art. 118.1 de la Constitución). Asimismo, la falta de reglamentación puede afectar la paz y tranquilidad pública, pues algunas leyes impulsan medidas reivindicatorias a demandas sociales, las que no serán atendidas por la inacción del Estado, con el consecuente riesgo de  presencia de conflictos, protestas y violencia en desmedro de los derechos de terceros.

Puede ser complicado tener un adecuado control del cumplimiento de los plazos en la reglamentación, pero es imperioso institucionalizar la razonabilidad en la ejecución de dicho deber. La omisión advertida es un verdadero descrédito del modelo del Estado Constitucional de Derecho, la democracia y el principio de legalidad, lo que finalmente tiene repercusión en la defensa y garantía de los derechos. El acatamiento en la emisión debida de los reglamentos, reviste un elemento mínimo en cualquier Estado de Derecho, cual es cumplir la ley; el agravante, en este caso, es que quien incumple la ley es el Estado.


Fuente de la imagen: carmelourso.wordpress.com 

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