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Respecto a cargas insoportables: Análisis de la reversión de predios a favor del Estado | Aymar Sotomayor

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Escrito por Aymar Sotomayor (*)

1. Introducción

La propiedad de predios rústicos adjudicados a favor de privados por el Estado ha sido y es un fenómeno pasible de múltiples acercamientos. Las consecuencias de esto, en el transcurrir de los años, han sido diversas. Con lo cual, conviene comprender la configuración legal de un procedimiento que podría ponerle fin a esta propiedad adjudicada, como es la reversión de predios a favor del Estado de los predios rústicos adjudicados a título gratuito y oneroso. Así, se pondrá énfasis en la participación de los adjudicatarios mismos y la potencial transferencia voluntaria de su propiedad a terceros. Con tal objetivo, se analizarán los pronunciamientos de distintos tribunales al respecto.

La relevancia de realizar esta labor es tal debido a su relación con otros fenómenos. Tal es el caso de las invasiones de terrenos y la expansión urbana. En este orden de ideas, la formación de asentamientos humanos tiene relación con el procedimiento de reversión. Tal es el caso, pues en 2016 en Loreto, diversas familias fueron beneficiadas con este procedimiento, así como muchas otras no lo fueron y fueron desalojadas[1]. Con lo cual, la reversión involucra tanto al Estado, a los adjudicatarios y a terceros. Ante este panorama, se buscará identificar el desorden generado a partir de figuras legales como la reversión. En las siguientes líneas, se hará el análisis respectivo.

2. La reversión como tal:

Etimológicamente, revertir proviene del latín reverti que significa volver[2]. En esta línea, la reversión implica volver al estado o condición anterior. Ya como instrumento provisto por el ordenamiento jurídico peruano, la reversión implica devolver la propiedad de un predio al dominio del Estado. Distintas normas plasman y esquematizan la reversión. En este orden de ideas, se tiene la Ley Nº 28259 (Ley de reversión a favor del Estado de los predios rústicos adjudicados a título gratuito), la Ley Nº 28667 (Ley de reversión de predios rústicos al dominio del Estado adjudicados a título oneroso, con fines agrarios, ocupados por Asentamientos Humanos), y sus reglamentos, el Decreto Supremo Nº 035-2004-AG y el Decreto Supremo Nº 018-2006-AG, respectivamente. Si bien existen más instrumentos jurídicos que comprenden la reversión[3], se analizarán básicamente los señalados con anterioridad.

Se debe advertir el trasfondo histórico de las normativas  . Es necesario traer a colación la reforma agraria, iniciada en 1969 en el Gobierno Militar del general Velasco, como punto de referencia -no como origen- de nuestra situación actual. Dentro de las muchas implicancias de esta política, debe destacarse que el proceso de reforma significó la expropiación de 10,5 millones de hectáreas, equivalentes al 56% de la superficie agrícola, con lo cual, las haciendas se convirtieron en un aproximado de 1.200 empresas asociativas o cooperativas, las cuales fracasaron y, en muchos casos, fueron abandonadas o parceladas[4]. Los gobiernos posteriores armaron políticas que abarcan (de manera cronológica) la contrarreforma, la entrega individual de parcelas o los antiguos campesinos asalariados de las antiguas haciendas y la liberalización de la propiedad de la tierra agrícola[5]. En este último contexto, se consolidaron mecanismos como los actuales existentes en relación a la posibilidad de revertir terrenos por la falta de cumplimiento de los fines para los cuales fueron adjudicados, por el abandono, etc. Lo señalado, debe ser examinado en cuanto a su nivel de afectación a la circulación de bienes[6], esto es, el tráfico comercial y, en líneas generales, el desarrollo económico del país. Como se verá, la carga de la reversión puede ser excesiva en cuanto al perjuicio que puede generar a los particulares. Bajo la lógica de otorgar la tierra a quien mejor la pueda aprovechar, se podría terminar por imponer cargas excesivas a la propiedad privada.

También conviene precisar la relación de este procedimiento con la informalidad. Esta última debe leerse como el quebrantamiento de la ley[7] y una de sus manifestaciones. En el plano urbano, es la invasión como forma de adquisición informal de terrenos. Este fenómeno, en los últimos 20 años, ha generado el 90 % del crecimiento de las ciudades[8]. Así las cosas, una forma de comprender la informalidad es a partir del pluralismo jurídico[9]. La coexistencia de ordenamientos normativos y su interacción se refleja en el surgimiento de asentamientos humanos -que en un inicio fueron invasiones- y el diseño de su organización y relaciones sobre el suelo. También corresponde considerar que las invasiones pueden ser llevadas a cabo: primero, de forma gradual con previo consentimiento inicial del propietario; segundo, con la autorización del Estado y, tercero, de forma violenta[10]. La dificultad se centra, principalmente, en los dos últimos mecanismos, a partir de los casos de reversión de la Ley N.º 28667, siendo crucial la participación de Asentamientos Humanos, a las cuales les afectará a su vez la determinación de la reversión en favor o no del adjudicatario o terceros.

A su vez, conviene mencionar hasta este punto conviene recordar, que el derecho de propiedad puede ser limitado o restringido por disposiciones legales y convencionales, y atienden tanto al interés social como privado[11]. Al respecto, deberá evaluarse cómo se desenvuelve la reversión, considerando en conjunto, la premisa de la reversión sigue una lógica tanto civilista como desde el derecho administrativo. Esto último será importante en los cuestionamientos a continuación.

3. Cuestionamientos:

Con todo lo señalado, se procederá realizar un análisis respecto a la configuración de la reversión y su alcance a terceros. Para esta labor, conviene traer a colación las últimas sentencias del Tribunal Registral, en donde se establece lo siguiente:

Cuando el titular de un predio revertido a favor del Estado sea un tercero, para cancelar su derecho y posteriormente, inscribir el dominio a favor del Estado se requerirá, que previamente se haya anotado como carga el derecho de reversión a favor del Estado o, en todo caso, que el titular registral haya intervenido en el procedimiento de reversión administrativa, salvo que las causales de caducidad del derecho de propiedad se encuentren recogidas en una norma legal, en cuyo caso son oponibles a los terceros adquirientes, y por tanto, procede la inscripción de la reversión a favor del Estado. (Resolución N°1993-2022-SUNARP-TR)

En esta línea, se tiene una precisión del Precedente de Observancia Obligatoria interpretado por el Acuerdo Plenario adoptado en el LXIII Pleno, realizado el 17 de agosto de 2010. Este señala que “(…) las restricciones o limitaciones al derecho de propiedad que provengan de una norma legal no requieren de la inscripción en un registro público para que surtan efecto ante terceros y tengan plena validez, basta en ese sentido la publicidad que otorga la publicidad de la norma correspondiente.” En esta línea, determina que: “las instancias registrales no requerirán que se acredite el emplazamiento de los titulares registrales en el procedimiento administrativo seguido por la autoridad competente”.

Conviene entonces, considerar las críticas que se desprenden del razonamiento expuesto por el Tribunal Registral. Así, se ha analizado[12] cómo la reversión estatal guarda cierto nivel de correspondencia con la donación civil (artículo 1631 del Código Civil[13]), que prevé la posibilidad de que los particulares establezcan una cláusula de reversión. Con lo cual, de producirse el supuesto acordado entre las partes, el donatario debe devolver al donante lo que recibió. En esta línea, tomando como muestra las normas señaladas en el primer párrafo del segundo acápite, las condiciones de reversión, para el caso de predios rústicos adjudicados a título gratuito, serán la declaración de abandono (esto es, predios rústicos que no han sido explotados durante tres años) o incumplimiento de los fines de la adjudicación que se fija en el contrato de adjudicación, específicamente en lo referente a la utilización ilegal del predio con fines urbanos. Asimismo, dentro de las condiciones para predios rústicos al dominio del Estado adjudicados a título oneroso, con fines agrarios, ocupados por Asentamientos Humanos, serán en primer lugar y evidentemente, está que se encuentren ocupados -hasta diciembre del 2004- y con fines exclusivos de vivienda por asentamientos humanos, previamente declarados como tales por los gobiernos locales correspondientes, ubicados dentro o fuera de las zonas de expansión urbana de las ciudades.

Al seguir la línea del argumento esbozado por el Tribunal Registral, se tiene en primer lugar que la reversión aplicable a estos casos sería una carga que perseguiría al bien “porque incorpora a bien una circunstancia que permite modificar el dominio del predio, disminuyendo o limitando la fuerza de dicha propiedad”[14]. Esta carga sería efectiva en tanto se cumpla eventualmente el supuesto previsto en la norma. Sin embargo, la posibilidad de establecer vía contrato de adjudicación, la posibilidad de reversión, es facultativa[15]. Además, se tiene que el Tribunal Registral también ha señalado, en un caso de reversión para casos de contratos de otorgamiento de terrenos eriazos (en la Resolución N° 1099-2008- SUNARP-TR-L), que, si bien una cláusula de reversión “no fue inscrita en el Registro, si gozaba de una publicidad legal”. Esto es así, al ser que la norma se presume conocida por todos[16], con lo cual la norma que autoriza la adjudicación también alcanzaría a los terceros.

Respecto a lo señalado, debe evaluarse con pinzas el nivel de falta de predictibilidad que generaría un panorama en el que una carga como la reversión persiga al tercero por el hecho de que: a) un terreno cumpla la condición de predio rústico otorgado a título oneroso, para fines agropecuarios, o haya sido abandonado, o no cumpla con los fines para los cuales fue adjudicado y b) que la posibilidad de reversión del mismo se encuentra establecida en una norma. También, surgen dudas en cuanto el nivel de cognoscibilidad del tercero respecto al nivel de cumplimiento de los fines por los que fue dado el terreno, o por cuánto tiempo viene siendo abandonado por el adjudicatario original, lo cual deberá ser acreditado por la Administración misma. Por todo lo señalado, se vuelve complicado equiparar esta condición generada por la cláusula de reversión con la publicidad legal a la que alude el Tribunal Registral.

Se ha mencionado el cargo o modo que implica tanto la cláusula de reversión, como la condición de “predio revertible”; sin embargo, hay otras dos imprecisiones, básicamente temporales, al respecto. La primera, referida al plazo que tendría el adjudicado para cumplir el cargo o modo, cuyo incumplimiento acarrearía la reversión. La segunda, referida al plazo que tendría la entidad competente para llevar adelante la reversión ante la inejecución del cargo o modo. A esto, se debe evaluar la finalidad de otorgar una propiedad limitada bajo reversión bajo la lógica de satisfacer un interés social[17], a partir del mejor aprovechamiento de las tierras. Sin embargo, nuevamente debe ser motivo de reflexión hasta qué punto esto puede perjudicar la seguridad jurídica de los adjudicatarios y cómo puede constituir un impasse a la circulación de bienes. De la misma manera, a la crítica debe sumarse qué tanto se busca verdaderamente satisfacer el interés social, si la reversión no sería oponible a terceros que adquieren por prescripción adquisitiva un terreno con cláusula de reversión (conforme ha señalado el Tribunal Registral en la resolución N° 1099-2008-SUNARP-TR-L).

Entonces, con lo hasta aquí señalado, conviene verificar si es que de la regulación de la reversión pueden percibirse atisbos de inconstitucionalidad. Al respecto, las normas relativas a la reversión, se enmarcan dentro de lo establecido en el artículo 88 de la Constitución[18], en el marco del régimen agrario. Precisado esto, se tiene el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, el cual cuestiona la naturaleza del procedimiento de la reversión en el Exp. N° 02572-2016-PA-TC. En resumidas cuentas, el razonamiento del que se valió la sentencia con voto mayoritario, invoca al artículo 70 de la Constitución referido a derecho de propiedad y alega que el procedimiento de reversión, de alguna manera vulnera este derecho, al ser que no genera indemnización justipreciada al adjudicatario[19].

Otro aspecto que genera incertidumbre corresponde una vez más al caso de los terceros. Tal es el caso pues, de los reglamentos tanto de Ley Nº 28259 (artículo 5) como de la Ley N° 28667 (artículo 4), que refieren que la reversión al dominio del Estado de predios rústicos adjudicados tanto onerosa como gratuitamente, está sujeta a la declaración de abandono o incumplimiento de los fines de la adjudicación, sin perjuicio de que el adjudicatario original lo haya transferido a terceros. Con lo cual, el procedimiento de reversión involucraría indistintamente a los propietarios originales como terceros adquirentes de los predios rústicos. Sin embargo, con la sentencia del Tribunal Constitucional, queda impreciso si la reversión dejaría de aplicarse por ser un predio adquirido por un tercero, ajeno a la relación entre el Estado y el adjudicatario original. Otra manera de interpretar los hechos sería que la sentencia en cuestión termina por desconocer completamente la reversión, siendo que la misma dejaría de aplicarse en la línea argumentativa de que el derecho de que a nadie puede privarse de su propiedad, sino por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley mediante procedimiento expropiatorio. Al respecto, la línea argumentativa del TC parece encaminarse por la primera interpretación, al ser un hecho de vital importancia, que la demandante haya acreditado antes de las resoluciones que dictaban la reversión, la propiedad del predio.

4. Reflexión:

Con lo señalado, se tiene un procedimiento que abre la posibilidad de revertir predios, que en un inicio fueron adjudicados a particulares, en favor del Estado. Si bien esto debería ser evaluado y normado con pinzas, lo que se tiene al día de hoy es un procedimiento confuso y contradictorio, desde la lógica del derecho civil, administrativo y constitucional. Esto a su vez, viene a ser perjudicial para los adjudicatarios y terceros, en cuanto a la disposición y adquisición de predios potencialmente revertibles. Las complicaciones se extienden a la línea de los pronunciamientos esbozados a nivel del Tribunal Constitucional y Registral. Se vuelve necesario entonces, uniformizar los procedimientos de reversión, con la finalidad de armonizar la situación colectiva y de los .


(*) Sobre el autor: Estudiante de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro ordinario de la asociación IUS ET VERITAS y miembro del Consejo Editorial del portal de actualidad jurídica IUS 360.


Bibliografía:

Avendaño, J., & Avendaño, F. (2017). Derechos reales (Vol. 1). Fondo Editorial de la PUCP.

Cabredo, E. S. (2020). Antirreforma, reforma y contrarreforma agraria. Las políticas públicas para el agro en el Perú, años 1950-2016. Una mirada somera. Revista de Sociología, (30), 83-104.

Duffóo, V. (2017).  La cancelación de derechos de terceros por reversión: un precedente sin precedentes [Trabajo Académico para optar el grado de segunda especialidad en Derecho Registral]. Repositorio de la Pontifica Universidad Católica del Perú.

Cockburn, J. C. (2019). El Estado y la informalidad urbana. Perú en el siglo XXI. PLURIVERSIDAD, (3), 45-64.

Guevara, A. (2006). Las causas estructurales de la pluralidad legal en el Perú. Global Jurist Frontiers, 6(1).

Ortiz, I. (2017). Introducción al derecho urbanístico. Fondo Editorial de la PUCP.

Ortiz, I. (2010). El derecho de propiedad y la posesión informal. Lima: Solvima Graf SAC.

Sandoval, Jeisson. (2019).  La reversión de predios adjudicados a particulares por parte del Estado: ¿tiene o debe tener un plazo perentorio? [Para optar el título de Segunda Especialidad en Derecho Registral]. Repositorio de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

Varsi Rospigliosi, E. (2017). Tratado de derechos reales: parte general.


Referencias:

[1] La Región. (2016, 7 de enero). Varios terrenos invadidos fueron revertidos al Estado por el sector Agricultura de Loreto. Recuperado de: https://diariolaregion.com/web/varios-terrenos-invadidos-fueron-revertidos-al-estado-por-el-sector-agricultura-de-loreto/

[2] REAL ACADEMIA ESPAÑOLA: Diccionario de la lengua española, 23.ª ed., [versión 23.5 en línea]. <https://dle.rae.es> [Fecha de la consulta: 09 de septiembre].

[3] También se tienen normas (véase el Decreto Legislativo 653 y su Reglamento aprobado con Decreto Supremo 048-91-AG) que, si bien no la denominan, plantean una figura que a fin de cuentas implican la adjudicación del predio abandonado, con la diferencia de un valor de expropiación. Para mayor detalle, véase: La Ley. (2021). Apropiación de predios rústicos por los gobiernos regionales, mediante procedimientos de reversión, vulnera el derecho de propiedad. Recuperado de: https://laley.pe/art/12482/apropiacion-de-predios-rusticos-por-los-gobiernos-regionales-mediante-procedimientos-de-reversion-vulnera-el-derecho-de-propiedad

[4] El Comercio. (2021, 03 de octubre). IPE: ¿Qué impacto produjo la reforma agraria iniciada en el Perú hace medio siglo? Recuperado de: https://elcomercio.pe/economia/peru/ipe-que-impacto-produjo-la-reforma-agraria-iniciada-en-el-peru-hace-medio-siglo-noticia/?ref=ecr

[5] Cabredo, E. S. (2020). Antirreforma, reforma y contrarreforma agraria. Las políticas públicas para el agro en el Perú, años 1950-2016. Una mirada somera. Revista de Sociología, (30), 83-104.

[6] La misma forma parte de uno de los principios de la propiedad, a saber, el de libre enajenabilidad, con lo cual debe tenderse a la movilidad de los mismos, sin limitarlos. Al respecto, véase: Varsi Rospigliosi, E. (2017). Tratado de derechos reales: parte general.

[7] Cockburn, J. C. (2019). El Estado y la informalidad urbana. Perú en el siglo XXI. PLURIVERSIDAD, (3), 45-64.

[8]  Así mencionó, la exministra de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Solange Fernández. Véase:  El Peruano. (2021, 7 de mayo). “Ministra de Vivienda: El 90 % del crecimiento de las ciudades en el Perú se dio por invasiones”. Recuperado de: https://elperuano.pe/noticia/120294-ministra-de-vivienda-el-90-del-crecimiento-de-las-ciudades-en-el-peru-se-dio-por-invasiones

[9]  Como formula Guevara : “El pluralismo jurídico consiste en la coexistencia e interacción de diferentes ordenamientos normativos sobre las mismas situaciones sociales en un espacio geopolítico determinado (e.g., estado-nación, imperio, confederación)”. Al respecto, véase: Guevara, A. (2006). Las causas estructurales de la pluralidad legal en el Perú. Global Jurist Frontiers, 6(1).

[10]  Al respecto, véase: Ortiz, I. (2017). Introducción al derecho urbanístico. Fondo Editorial de la PUCP.

[11] Avendaño, J., & Avendaño, F. (2017). Derechos reales (Vol. 1). Fondo Editorial de la PUCP.

[12] Para el análisis de las leyes de reversión del presente artículo, se tuvo como referencia el realizado respecto a la reversión en el caso en particular del “Contrato de Otorgamiento de Terrenos Eriazos. Al respecto, véase: Duffóo, V. (2017).  La cancelación de derechos de terceros por reversión: un precedente sin precedentes [Trabajo Académico para optar el grado de segunda especialidad en Derecho Registral]. Repositorio de la Pontifica Universidad Católica del Perú.

[13] Artículo 1631.- Puede establecerse la reversión sólo en favor del donante. La estipulada en favor de tercero es nula; pero no producirá la nulidad de la donación.

[14] Sandoval, Jeisson. (2019).  La reversión de predios adjudicados a particulares por parte del Estado: ¿tiene o debe tener un plazo perentorio? [Para optar el título de Segunda Especialidad en Derecho Registral]. Repositorio de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

[15] Al menos las normas evaluadas no hacen mención expresa a la imperatividad de establecer esta cláusula.

[16] Tribunal Constitucional. (2010). Exp. 06859-2008-AA (César Germán Alarco).

[17] Sandoval, Jeisson. Op. Cit.

[18] Artículo 88.- Régimen Agrario

(…) Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado para su

adjudicación en venta.

[19] El Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, así lo señala:

Artículo 69. De la reversión al Estado En caso el adquirente de un bien estatal a título gratuito no lo destine a la finalidad para la que le fue transferido dentro del plazo establecido, revertirá el dominio del bien al Estado, sin obligación de reembolso alguno a favor del afectado con la reversión. Excepcionalmente, en las transferencias onerosas y siempre que la resolución o contrato de transferencia así lo precise, procederá la reversión de dominio al Estado, sin obligación de reembolso alguno a favor del afectado con la reversión.

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