Percepción de justicia, identidad y recaudación tributaria: una aproximación desde la nueva sociología fiscal

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Un agradecimiento a Pamela Portocarrero, quien me envió de contrabando mucha de la bibliografía que inspiró este artículo.

Hace exactamente un siglo, Schumpeter sentenció que “la historia fiscal de un pueblo es, sobretodo, una parte esencial de su historia general. Nuestro pueblo se ha convertido en lo que es bajo la presión fiscal del Estado. (…) Incluso más importante que su significado causal es el significado sintomático de la historia fiscal. El espíritu de un pueblo, su nivel cultural, su estructura social, los acontecimientos que su política pueda generar – todo esto y más está escrito en su historia fiscal, despojado de cualquier fraseo. Aquel que sepa escuchar su mensaje percibirá el trueno de la historia del mundo más claramente que en cualquier otro espacio”[1]. Schumpeter no llegó a presentar una teoría o un marco conceptual claro que permitiera analizar las relaciones entre la política fiscal, el Estado y la sociedad, sino más bien una “aproximación, un paradigma, una forma de mirar las cosas”[2] y, a partir de ella y los aportes de otros colegas, se fue desarrollando la sociología fiscal.

Es desde esta aproximación que, durante el siglo XX, muchos académicos estudiaron el rol central de la tributación como fenómeno social y estatal. Sin embargo, siguiendo a Schumpeter, otorgaron mucho más énfasis a la política fiscal como “síntoma” que como “causa”. En esa línea, hasta fines del siglo XX, la enorme mayoría de estudios que se pueden reconocer como pertenecientes a la sociología fiscal se han aproximado a la tributación como “síntoma” o indicador de democracia, capitalismo, fortaleza estatal, modernización de la sociedad, entre otros.

En contraste, parte de la “novedad” de la “nueva sociología fiscal” es que reconoce que “la tributación tiene una importancia teórica y causal – no únicamente una sintomática o metodológica”[3]. Para estudiar la sociología fiscal desde ese enfoque, partimos de una característica esencial de la tributación: es una de las interacciones con el Estado que es más transversal a los distintos sectores socioeconómicos de un país. Esto convierte a la tributación en un elemento crucial en el desarrollo de la identidad de los individuos con el Estado[4]. La frase “yo pago mis impuestos así que…”, seguida de una demanda de actuación estatal, es recurrente porque está firmemente impregnada la idea de que la tributación es parte esencial del contrato social del que somos parte como ciudadanos. Es la idea que tributar nos otorga pertenencia e identidad, una suerte de paso más allá del “no taxation without representation”: un “no a los impuestos sin pertenencia o identidad”.

¿Por qué este concepto es relevante en términos de recaudación tributaria? Porque, como veremos, el pago de los impuestos tiene un componente “voluntario” con alto impacto en la recaudación tributaria. Si el Estado desea que sus normas tributarias sean exitosas, no sólo deberá evaluar si las normas impositivas que establece cumplen con los criterios clásicos de equidad y eficiencia, sino que también deberá comprender como estas normas son percibidas por los ciudadanos, en específico si perciben que sus tributos beneficiarán al grupo social del que se sienten parte o con el que se sienten identificados.

  1. El componente “voluntario” en el pago de impuestos: la percepción de justicia

Bajo el modelo tradicional de Allingham y Sandmo, se entendía que el pago de los impuestos dependía básicamente de dos variables: la cuantía de los impuestos y del riesgo de detección por parte de la Administración Tributaria[5]. Bajo este modelo, un contribuyente se encontraría más dispuesto a pagar impuestos si estos eran bajos o si el riesgo de detección de la evasión era alto. Evidentemente, el modelo se fue complejizando y varias variables se fueron introduciendo para hacerlo más preciso[6], pero casi siempre siguiendo un enfoque puramente economicista.

Este enfoque ha sido cuestionado tanto desde la psicología social, como desde la sociología fiscal. Levi, en un trabajo seminal para el entendimiento del consentimiento tributario desde la sociología fiscal, introdujo el concepto de “cumplimiento tributario cuasi-voluntario”. Según Levi, en el acto de pagar de impuestos existe sin duda un componente “obligatorio”: el riesgo de ser fiscalizado y penalizado por el Estado si se evade. Pero también existe un componente “voluntario”: la apreciación subjetiva de que el impuesto es justo. De ahí que el cumplimiento tributario fuera cuasi-voluntario[7]. En esa línea, en un modelo en el que comparásemos dos sistemas tributarios idénticos aplicados por Estados idénticos respecto a ciudadanos con la misma capacidad contributiva no tendríamos los mismos resultados de recaudación: el sistema tributario que fuera percibido como más justo recaudaría más, si mantuviésemos el resto de variables constantes.

  1. Cómo determinan los ciudadanos la justicia tributaria

Por lo señalado, el Estado debería tener un especial interés en que el sistema tributario sea percibido como justo por los ciudadanos, pues aquello redundará directamente en su recaudación. Existen muchísimas aproximaciones para determinar qué factores son relevantes para que los ciudadanos consideren a un sistema impositivo como justo, pero la mayoría son alguna forma de variación respecto a las dos aproximaciones tradicionales que Berliri denominaba la “ecuación impuesto-sacrificio” y la “ecuación impuesto-beneficio”[8].

La “ecuación impuesto-sacrificio” involucra una evaluación de la justicia de un tributo o un sistema tributario únicamente respecto a la recaudación: la tributación será justa si se aplica atendiendo a la capacidad económica de los ciudadanos y si se percibe que ciudadanos en situaciones similares realizan un sacrificio similar[9]. Por su parte, la “ecuación impuesto-beneficio” evalúa la correlación entre el impuesto pagado y los “beneficios estatales” recibidos, entendiendo el concepto de “beneficios estatales” de la forma más amplia posible: administración de justicia, seguridad pública, sistema pensionario, infraestructura pública, entre otros.

¿Qué ecuación es más importante para la percepción de los ciudadanos? El trabajo de Ross nos pueda dar algún acercamiento. En su evaluación sobre el impacto de la tributación en la democracia, Ross analiza la correlación entre la imposición de tributos y la democratización de los países. Ross concluye que los ciudadanos no demandan reformas democráticas cuando los impuestos son altos, sino más bien cuando lo recaudado no se utiliza de forma eficiente para brindar servicios públicos de calidad[10]. En esa línea, la ecuación impuesto-beneficio sería más relevante para la percepción de justicia de los ciudadanos que la ecuación impuesto-sacrificio.

¿Cómo aplican los ciudadanos esta ecuación? ¿Inconscientemente valorizan la actividad estatal beneficiosa para ellos y la comparan con los impuestos pagados? Veamos.

  1. Identidad y recaudación tributaria

Los ciudadanos no calculan la ecuación impuesto-beneficio únicamente respecto los “beneficios estatales” recibidos por ellos como individuos, sino también respecto a los aquellos que reciben su familia, su comunidad y aquellos que reconocen como parte de su colectividad. En esa línea, Lieberman desarrollo su “modelo de identidad y sacrificio”: los ciudadanos estarán más dispuestos a sacrificarse (en este caso, pagando impuestos) cuando perciban que el resultado de ese sacrificio beneficiará a aquellos que puedan identificar como parte de su colectivo social[11]. Esta aproximación se aleja de los modelos clásicos basados en el comportamiento de consumidor del individuo (precio por beneficio), en tanto el precio pagado es cierto, pero el beneficio a recibir es difuso o incierto. Bajo el modelo de Lieberman, un ciudadano estará dispuesto a soportar un sacrificio mayor a los beneficios que obtiene si percibe que su sacrificio beneficiará al colectivo social del que se siente parte.

En consecuencia, al analizar la imposición de nuevas normas tributarias sobre un colectivo, será relevante para el legislador identificar si, bajo la percepción de los ciudadanos, tales normas perjudicarán o no a los colectivos sociales de los que se sientan parte. Si la respuesta es afirmativa, se deberá prever una mayor resistencia a tal tributo y, siguiendo el modelo de Allingham y Sandmo, se deberá considerar reducir el gravamen del tributo, aumentar la sanción por incumplimiento o invertir más recursos en fiscalización tributaria. Si la respuesta es negativa, el Estado podrá permitirse elevar la carga tributaria o reducir los gastos en fiscalización tributaria.

Por lo expuesto, identificar los colectivos sociales con los que se identifican los contribuyentes a los que se pretende aplicar nuevas normas tributarias le permitirá al legislador determinar el grado en el que la recaudación tributaria se beneficiará del componente “voluntario” del cumplimiento tributario y en qué grado deberá invertir más recursos para reforzar el componente “obligatorio”. En tanto el componente “voluntario” del cumplimiento tributario no requiere de una inversión estatal, al Estado le interesará que tal componente sea tan potente como sea posible.

A nuestro parecer, un Estado de recursos limitados como el peruano debe prestar especial atención a maximizar el componente “voluntario” en el cumplimiento tributario de sus ciudadanos. Cómo alcanzar esta maximización es una incógnita que escapa de los humildes objetivos de este artículo. Pretendemos, sobretodo, invitar a todos a abrir las puertas de la sociología fiscal para enriquecer nuestro entendimiento de los logros y fracasos del sistema tributario peruano. Cien años después del llamado de Schumpeter, ya es hora de la nueva sociología fiscal peruana.


[1] Schumpeter, J.A. (1991 [1918]). “The Crisis of the Tax State”. En: R.A. Swedberg (ed.), Joseph A. Schumpeter: The Economics and Sociology of Capitalism. Princeton, NJ: Princeton University Press.

[2] Moore, Mick. Revenues, State Formation and the Quality of Governance in Developing Countries. En: International Political Science Review (2004), Vol. 25, No. 3, p. 298.

[3] Martin, Isaac William and Mehrotra, Ajay K. and Prasad, Monica, The Thunder of History: The Origins and Development of the New Fiscal Sociology. En: THE NEW FISCAL SOCIOLOGY: TAXATION IN COMPARATIVE AND HISTORICAL PERSPECTIVE, Isaac William Martin, Ajay K. Mehrotra, Monica Prasad, eds., New York: Cambridge University Press, 2009; Indiana Legal Studies Research Paper No. 147, p. 3.

[4] Véase Anderson, Benedict. 1983. Imagined Communities: Reflections on the Origins and Spread of Nationalism. London: Verso.

[5] Al respecto véase Allingham, Maurice, and Agnar Sandmo. 1972. “Income Tax Evasion: A Theoretical Analysis.” Journal of Public Economics, November, 1(3– 4): 323–38. Como se puede apreciar del trabajo de Allingham y Sandmo, ellos toman sus conceptos de las variables que utilizaba Becker para su economics of crime. Al respecto véase Becker, Gary S. 1968. “Crime and Punishment: An Economic Approach.” Journal of Political Economy, March–April, 76(2), 169–217.

[6] Para un estudio sobre la historia del enfoque economicista de la evasión tributaria, véase SLEMROD, Joel. Cheating Ourselves: The Economics of Tax Evasion. En: Journal of Economic Perspectives, Volume 21, Number 1 – Winter 2007 – Pages 25-48

[7] Véase Levi, Margaret. 1988. Of Rule and Revenue. Berkeley and Los Angeles, CA: University of California Press

[8] Véase BERLIRI, Luigi Vittorio. El impuesto justo. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, (1986 [1945]).

[9] Iría de la mano con lo que conocemos como el principio de capacidad contributiva.

[10] ROSS, Michael L. Does Taxation Lead to Representation? En: British Journal of Political Science 34, 229-249.

[11] LIEBERMAN, Evan S. The Politics of Demanding Sacrifice. En: THE NEW FISCAL SOCIOLOGY: TAXATION IN COMPARATIVE AND HISTORICAL PERSPECTIVE, Isaac William Martin, Ajay K. Mehrotra, Monica Prasad, eds., New York: Cambridge University Press, 2009; Indiana Legal Studies Research Paper No. 147, p. 101-118.

Imagen: https://goo.gl/twuLkb

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