Apología de la declaración del estado de cosas inconstitucional: el audaz diagnóstico sobre un problema estructural peruano | Anthony Romero

«La necesaria y oportuna sentencia del Tribunal Constitucional que recoge el espíritu de la norma»

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La problemática de la situación que atraviesan y padecen los penales peruanos se ha tornado un tópico bastante intenso, sobre todo desde el estallido en el sistema penitenciario nacional que ocasionó motines, tomas de rehenes, balaceras, huelga de trabajadores y muertes violentas en los centros penitenciarios.

En atención a ello, el Tribunal Constitucional (TC), mediante la inesperada pero audaz publicación de la Sentencia N° 05436-2014-PHC/TC, ha recurrido a la técnica del estado de cosas inconstitucional a fin de evitar mayores vulneraciones a los derechos fundamentales de las personas privadas de su libertad, más aún en contextos acuciantes como las emergencias sanitarias.

En ese sentido, en lo concerniente al presente escrito, nos abocaremos al significado y alcance de esta sentencia para impactar positivamente en la realidad penitenciaria peruana en un corto y mediano plazo.

I. ¿ERA NECESARIO RECURRIR A ESTA TÉCNICA?

Sí. Como del mismo término se desprende, se trata de una declaratoria de inconstitucionalidad, pero no de leyes o de normas infra constitucionales, sino de un conjunto de hechos, acontecimientos y situaciones que van a configurar una serie de sucesos contrarios a la Constitución, atentando contra la supremacía constitucional y no protegiendo la debida hegemonía[1]. Esta medida permite resolver los problemas estructurales de fondo, toda vez que involucra la revisión e implementación de políticas públicas y su necesaria correspondencia de un trabajo coordinado entre los poderes del Estado.

En el Perú, en 11 oportunidades[2] se ha optado por una decisión que contemple dicha figura, teniendo entre los elementos justificantes para la procedibilidad de la declaración del estado de cosas inconstitucionales a las siguientes circunstancias:

  1. La vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas.
  2. La prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos.
  3. La no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos.
  4. La existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante.
  5. Si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial.

II. REPERCUSIÓN Y PARTICULARIDADES DE LA REALIDAD PENITENCIARIA EVIDENCIADAS EN LA SENTENCIA DEL TC

Los problemas internos y externos de la situación carcelaria han sido temas bastantes álgidos, en donde se ha apreciado una terrible falta de identidad y sensibilidad por parte del Estado al momento de manejar el tema, así como de la población, al no manifestar su apoyo.

En este contexto es que a raíz de uno de los tantísimos casos que están en proceso en el Tribunal Constitucional, hubo uno donde una persona que se encontraba purgando pena privativa de libertad presentó un habeas corpus señalando que al interior del establecimiento penitenciario en el que se encontraba recluido se le estaba dando un trato irrazonable, a pesar de haber manifestado que se encontraba con bronquitis. Por este motivo, señaló que se venían afectando sus derechos a la integridad personal, a la petición, entre otros derechos constitucionales más.

Siendo ello así, conforme se contó en el fundamento N° 4 de la sentencia, el Tribunal Constitucional estimó necesario y pertinente, como paso previo a la resolución del caso concreto, el desarrollo de algunas consideraciones en torno a los retos que se debe plantear[3], para nuestro Estado social y democrático de derecho, respecto a la problemática del hacinamiento en los recintos carcelarios de nuestro país, en el marco de las exigencias dimanantes de los principios, reglas y valores constitucionales, lo que incluye evidentemente el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el Estado peruano en materia de derechos humanos.

En tal sentido, ante lo expuesto y la documentación adjuntada en autos, el Tribunal Constitucional recogió, enfatizó y advirtió, tomando en consideración el informe de la Defensoría del Pueblo emitido en el año 2000 denominado “Derechos Humanos y Sistema Penitenciario. Supervisión de Derechos Humanos de Personas Privadas de Libertad 1998-1999” y el emitido en el año 2018 en su informe de Adjuntía N° 006-2018-DP/ADHDP denominado “Retos del Sistema Penitenciario Peruano: Un diagnóstico de las mujeres y varones”, que la realidad de la gran mayoría de los 68 establecimientos penitenciarios en el Perú no se ajusta ni acopla a los estándares que debería primar en estos sectores.

De esta forma, el TC hizo énfasis en las siguientes particularidades (datos y situaciones netamente reales de nuestro sistema penitenciario):

  1. Debido a las altas y colosales tasas de sobrepoblación y hacinamiento se ha llegado a niveles críticos y reprochables, registrando hasta febrero del presente año un total de 96 870 internos a nivel nacional; mientras que, la capacidad de albergue en las 8 Oficinas Regionales del Instituto Nacional Penitenciario —en adelante, INPE— asciende a 40 137; lo que significa un exceso de hasta el 141% de población recluida en los recintos carcelarios, más aún si, para el INPE, el registro de la tasa de hacinamiento es de alrededor de un 20%.
  2. De un estudio cuantitativo, primero, a nivel de las Oficinas Regionales del INPE, se infirió que 6 de ellas tienen una tasa de sobrepoblación que supera el 100% siendo las más altas las Oficinas Regionales del Centro-Huancayo, Lima, Norte-Chiclayo y Sur-Arequipa. Segundo, a nivel de los 68 establecimientos penitenciarios se registró que, hasta marzo del presente año, 55 recintos carcelarios se encuentran hacinados.
  3. Por otro lado, hasta febrero del 2020, tuvimos una población carcelaria que asciende a 96 870 internos donde 36 515 eran procesados (37,7%) y 60 355 eran sentenciados (62,3%), de los cuales, la población vulnerable mayor de 60 años corresponde al 5,1% que asciende a 4 899 internos.
  4. Asimismo, se ha identificado la existencia de palpables y notorios problemas adyacentes y paralelos al hacinamiento carcelario, como:
  • Deficiencia en infraestructura, lo cual ha llevado a que la Administración Penitenciaria improvise en varios ámbitos como sucede, a manera de ejemplo, con los venusterios y adonisterios.
  • Insuficientes recursos asignados al INPE.
  • Deficiencia en servicios de salud, registrándose un 67% a nivel nacional en mala calidad. Además, se tiene que señalar que entre las enfermedades crónicas que padecen los internos a nivel nacional en los penales figuran la tuberculosis (TBC), VIH/SIDA, cáncer, diabetes, hipertensión arterial y problemas mentales, de los cuales[4]:
    • 2 228 internos presentan tuberculosis[5] (TBC).
    • Hay 828 casos de PVVS[6] (Persona viviendo con VIH/SIDA) con una mayor concentración en la Oficina Regional Lima con 565 casos (68,2%).
    • 753 con TARGA (Tratamiento Anti Retroviral)
    • 38 con Co Infección TB.
    • Cerca de 2 000 internos que padecen de diabetes.
    • 600 internos con hipertensión arterial.
    • 516 casos de internos con diagnostico psiquiátrico[7], es decir, trastornos mentales (no inimputables) a nivel nacional donde más del 50% presenta diagnóstico de depresión. Al respecto, hasta finales del 2019, según información señalada se contaba con 2 médicos psiquiatras a nivel nacional para los correspondientes servicios médicos de los internos.
  • Deficiencia en servicios de seguridad, registrándose un 45% a nivel nacional en mala calidad.
  • Deficiencia en servicios de asistencia social, psicológica y legal, registrándose severos problemas en lo concerniente a infraestructura, recursos humanos, recursos económicos y recursos materiales o tecnológicos, obstaculizando lo que conforme lo normado en el Código de Ejecución Penal y su Reglamento , debería permitir, siendo esto el proporcionar oportunidades necesarias al privado de libertad para desarrollar su potencial individual y así enfrentar de manera positiva-eficiente su retorno y reingreso a la sociedad.
  • Deficiencia en servicios de tratamiento penitenciario referentes a trabajo y educación, conllevando a que no se pueda entrar a sostener que el servicio educativo y de trabajo penitenciario son los adecuados por los siguientes motivos:
    • Escasa partida presupuestaria para materiales e implementos de pedagogía para la enseñanza en los distintos niveles de educación y para la implementación de los talleres laborales con los materiales indispensables y necesarios.
    • Escaso personal profesional para la enseñanza y talleres de trabajo.
    • Respecto a la educación, predominan desactualizadas metodologías para enfrentar óptima e integralmente los desafíos que imperan en la nueva sociedad del conocimiento —por más mínimo que sean—.
    • Falta de manejo de las nuevas tecnologías y comprensión lectora de la información; es decir, no hay estrategias de enseñanzas y de aprendizaje eficaces por lo que se complica llegar al entendimiento del interno estudiante.
    • Nivel de abandono por falta de motivación y estímulos para que los internos se inscriban en los programas educativos y de trabajo —menos del 50% de la población penal nacional está inscrita en estos servicios—.
  • Deficiencia en las instalaciones de desagüe, registrándose un 49% a nivel nacional en mala calidad.
  • Inexistencia de información ni datos estadísticos sobre:
    • Los internos que se encuentran discapacitados.
    • Los internos de la población LGTBI (Lesbianas, gays, transexuales y bisexuales).
  • Inexistencia de políticas públicas carcelarias para las madres gestantes y madres con niños y niñas menores de 3 años. Al respecto, la población de madres con hijos al interior de los establecimientos penitenciarios, hasta marzo del 2020, ascendía a 165 internas con hijos donde 86 son niños y 79 son niñas donde la mayor concentración se encuentra entre las edades de 0 a 2 años. Además, se tiene la información de que la población de discapacitados, madres gestantes, mayores 60 años de edad y madres con hijos menores participan de las actividades de tratamiento penitenciario en las mismas condiciones —limitantes— de los demás internos en los distintos recintos carcelarios.
  • Inexistencia de una política pública para los niños y niñas menores de 3 años que habitan en las cárceles, toda vez que:
    • No tienen su propio suministro alimenticio, teniendo que depender de los mismos alimentos que se les da a sus madres.
    • No tienen un ambiente especializado para que ellos puedan crecer y desarrollarse, suscitándose a lo mucho en algunos penales una guardería y en caso exista, la atención es por escasas horas perjudicando que la interna mujer pueda trabajar o estudiar.
    • No tienen recursos económicos ni mucho menos partida presupuestaria asignados para ellos.

Atendiendo a estas realidades, y existiendo claros antecedentes[8] del uso de la técnica aludida, es que el Tribunal Constitucional logró evidenciar la problemática en materia de hacinamiento penitenciario, concluyendo que todo ello se trata de una completa obstaculización del ejercicio de los derechos fundamentales de las personas privadas de su libertad, sin antes advertir que tales medidas no serán suficientes para combatir el hacinamiento si es que no se ataca a la raíz del problema: el aumento indiscriminado del quantum de las penas, el uso excesivo y desmesurado de la prisión preventiva y, en suma, de aquel evidente populismo punitivo al que los operadores de justicia recurren como pretendida solución a corto plazo de muchos de los problemas existentes y aquejantes en nuestra sociedad.

Por lo expuesto, el Tribunal Constitucional consideró que existen razones suficientes para declarar un estado de cosas inconstitucionales con respecto al hacinamiento de los establecimientos penitenciarios y las severas deficiencias en la calidad de su infraestructura y servicios básicos a nivel nacional.

III. BALANCE Y EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE COSAS INCONSTITUCIONALES

En relación con lo detallado, es oportuno señalar que se trata de un pronunciamiento necesario y oportuno por parte del máximo intérprete de la Constitución, el cual tiene en consideración los siguientes elementos:

  • Por un lado, exhorta a los diversos órganos competentes para que ayuden a enfrentar las problemáticas señaladas, teniendo en consideración una posible sentencia condenatoria de la Corte Interamericana que termine por perjudicar al Estado peruano (siendo realistas, es un proceso que de darse estaríamos condenados a perderlo en todas sus extremos).
  • Y, por el otro, recoge el espíritu de la norma, permitiendo aspirar a la mejora de nuestro olvidado y discriminado sistema penitenciario. Es sumamente positivo además que esta medida se haga en el marco de la ley y asegura responsabilidad en las mismas decisiones políticas.

Por otro lado, el Tribunal Constitucional, conforme el fundamento 107° de la sentencia, planteó y exhortó las siguientes medidas:

  1. Que el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos evalué con carácter de urgencia, en un plazo no mayor a tres meses, el grado de cumplimiento y los resultados de la declaratoria de emergencia del Sistema Penitencio y del INPE.
  2. Que las medidas antes aludidas deberán ser complementadas con todas aquellas disposiciones adicionales que resulten pertinentes para dicho fin dada las actuales graves circunstancias por las que atraviesa el sistema penitenciario en nuestro país, por lo que exhorta que en un plazo no mayor a 3 meses se cree un nuevo Plan Nacional de la Política Penitenciaria 2021-2025.
  3. Que se fije un plazo razonable para que las autoridades públicas competentes restablezcan su capacidad operativa y empiecen a mostrar cambios relevantes en el sistema penitenciario nacional. Siendo así que, habiendo considerado que se van a cumplir 4 años de la declaratoria de emergencia del sistema penitenciario, en el que se han debido adoptar decisiones de cambios en dicho sistema, han establecido razonablemente el plazo de 5 años para efectivizar tales decisiones tendientes a superar progresivamente el estado de cosas inconstitucionales identificadas.
  4. Que de no adoptarse las medidas suficientes que dicho estado declarado, se cerrarán los recintos carcelarios que tengan excesiva sobrepoblación por la autoridad competente —bajo la puntual justificación de que el cierre será por las graves, permanentes, históricas y sistemáticas violaciones a los derechos fundamentales de todo un colectivo de personas privadas de libertad—, hasta que se garanticen las condiciones indispensables de su reclusión, asumiendo la responsabilidad de la omisión o deficiencia de las respectivas instituciones públicas.
  5. Que el Ministerio de Economía y Finanzas adopte las medidas necesarias para asegurar los recursos económicos que permitan dar cumplimiento a lo recomendado por la sentencia en mención.
  6. Que el Poder Judicial, en el marco de sus competencias, identifique adecuadamente el nivel de equilibrio entre los principios y derechos que se encuentran involucrados al dictar las prisiones preventivas, a efectos de evitar, de una vez, el exceso y abuso de ésta.

IV. APRECIACIONES FINALES

Como bien se señaló desde el inicio, en lo referente a la sentencia del Tribunal Constitucional N° 05436-2014-PHC/TC nos hemos referido en lo atinente a la situación estructural del sistema penitenciario nacional, que desde su creación y en los últimos 4 años ha pasado por 5 declaratorias de emergencia, además de múltiples problemas que aquejan a este ámbito, razones por la que motivaron al Tribunal Constitucional a tomar una audaz, necesaria y oportuna decisión para con este sector completamente olvidado y discriminado.

Al respecto, desde el plano local se observa que tiene una labor referente que el Estado debe cumplir, asimismo se infiere que esta sentencia permite un proceso de reingeniería del INPE, por lo tanto, para lograr ello dirige algunas exhortaciones como, por ejemplo:

  • Al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos para que elabore, en un plazo no mayor a 3 meses, un nuevo Plan Nacional de la Política Penitenciaria 2021-2025 —un plan de reforma estructural—, con características de política de Estado, pero que no se confeccione ni se proyecte a puertas cerradas, sino que, ahora sí, reciba las opiniones y sugerencias de todas las instituciones y expertos que sepan del tema de cárceles.
  • De igual forma, para que en un plazo no mayor a 3 meses amplié, modifique o replantee sustancialmente las medidas que resulten necesarias e indispensables para superar progresivamente dicho estado de cosas inconstitucionales.
  • Asimismo, por tener a su cargo el Instituto Nacional Penitenciario (INPE), evaluar la decisión de reestructurarlo integralmente, a fin de redimensionar el tratamiento penitenciario con fines de reeducación, rehabilitación y reincorporación del penado a la sociedad.
  • Al Poder Judicial, para que identifique el equilibrio entre los principios y derechos que rigen para la prisión preventiva y evitar que se cometa más abusos del uso de la prisión preventiva.
  • Al Poder Legislativo, para que trabaje de manera conjunta y coordinada con los otros poderes del Estado, porque esta acción demanda la participación de los 3 poderes del Estado.
  • Al Ministerio de Economía y Finanzas, para que adopte las disposiciones prudentes para asegurar los recursos económicos necesarios, ya que si no hay logística no se pueden hacer cosas concretas.

En consecuencia, son medidas que van a requerir un trabajo articulado de gestión. Además, debemos de tener en consideración que una institución eminentemente técnica el INPE no necesita actualmente ser solo reactivos, sino también ser proactivo y creativo con sus medidas para poder liderar una gestión de crisis. En ese sentido, conforme con la clara exhortación del Tribunal Constitucional, se deben emprender reformas en adelante pero sin eximir responsabilidades, conllevando a demostrar con el transcurso del tiempo que se trabajó en base a una gestión de política pública y que el emplazamiento que se hizo al Estado para accionar en los próximos años, resultó de la mejor manera.

Finalmente, recordemos que una de las directrices de este ámbito es manejarse de una forma iusnaturalista ¿Qué quiere decir eso? Primero, la vida; y luego, la libertad.


Imagen tomada de https://cutt.ly/viBSmrk

[1] En palabras del TC, el estado de cosas inconstitucional “comporta que (…) se efectúe un requerimiento específico o genérico a un (o unos) órgano(s) público(s) a fin de que, dentro de un plazo razonable, realicen o dejen de realizar una acción u omisión, per se, violatoria de derechos fundamentales, que repercuta en la esfera subjetiva de personas ajenas al proceso constitucional en el cual se origina la declaración”. Sentencia 02579-2003-HD/TC, fundamento jurídico 19.

[2] Sentencia 02579-2003-HC/TC (Caso Arellano Serquén contra el Consejo Nacional de la Magistratura, donde se brindó tutela de forma masiva al derecho de acceso a la información personal), sentencia 02445-2003-AA/TC (Sobre la cobertura del tratamiento integral para paciente por VIH/SIDA), sentencia 05561-2007-PH/TC (Sobre la presentación temeraria de amparos contra resoluciones judiciales que en su oportunidad otorgaron tutela para el derecho a la pensión), sentencia 033426-2008-PHC/TC (Sobre las personas que padecen enfermedades mentales), sentencia 00017-2008-PI/TC (Sobre el estado de cosas inconstitucional en el sistema educativo universitario), auto 01722-2011-AA/TC (Sobre el incumplimiento de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos), sentencia 04589-2012-PA/TC (Sobre la interpretación inconstitucional y emisión de pago de la sobretasa en días feriados nacionales), sentencia 00007-2015-PHC/TC (Respecto a la falta de diagnóstico y tratamiento de la salud mental en las personas internadas en los establecimientos penitenciarios), sentencia 02744-2015-PA/TC (Sobre la omisión reglamentaria sobre las garantías formales y materiales a favor de migrantes), sentencia 00853-2015-PA/TC (Sobre el derecho a la educación secundaria gratuita) y sentencia 0889-2017-PA/TC (Caso María Antonieta Diaz Cáceres contra la Municipalidad Provincial de Carhuaz, sobre el derecho al uso del propio idioma ante cualquier autoridad) .

[3] Es necesario enfatizar que, en anteriores ocasiones, el Tribunal Constitucional ha utilizado la declaración del estado de cosas inconstitucionales en materia de salud mental de las personas con restricciones o privadas de libertad, como lo fue la Sentencia N° 03426-2008-PHC/TC, de la cual habiendo pasado 8 años no se aprecia ni la existencia, ni la efectividad, de una política pública que restablezca la capacidad institucional de las respectivas instituciones —conforme se exhortaba en el fundamento N° 80 de dicha sentencia—, aunado a ello, tiempo después, a través del oficio 091-2019-INPE/12-04, elaborado por la Dirección de Tratamiento Penitenciario y la Sub dirección de Salud Penitenciaria, se indicó que por los problemas que aquejan a la institución no se pudo realizar la reforma ni la modificación correspondiente, denotándose, prácticamente, la falta de efectividad de las medidas para reestructurar el Sistema Nacional Penitenciario y el Instituto Nacional Penitenciario.

[4] Informe estadístico del Instituto Nacional Penitenciario del tercer trimestre del 2019 referente al Tratamiento Penitenciario.

[5] Los penales con más internos que padecen de TBC son: E.P. Lurigancho con 489, E.P. Chiclayo con 329, E.P. Miguel Castro Castro con 197, E.P. de Trujillo con 167 y E.P. de Ica con 148.

[6] Los penales con más internos que padecen de VIH/SIDA son: E.P. Lurigancho con 243, E.P. Miguel Castro Castro con 69, E.P. Callao con 53, E.P. de Ica con 42 y E.P. de Arequipa con 28.

[7] De los cuales 405 son varones y 111 son mujeres.

[8] Los antecedentes sobre la técnica de declaración de cosas inconstitucionales se ven reflejada en las:

1.- Sentencia N° 03426-2008-PHC/TC donde se declara el uso de esta técnica con relación a las personas que padecen enfermedades mentales, dentro de las que se encuentran las personas sujetas a medidas de internación.

2.- Sentencia N° 04007-2015-PHC/TC donde se declara el uso de esta técnica con respecto a la falta de diagnóstico y tratamiento de salud mental de las personas que se encuentran internadas en los establecimientos penitenciarios del país.

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