La crisis de los agricultores de papas: análisis y propuestas desde el punto de vista del derecho aduanero y del comercio internacional

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  1. Antecedentes. –

A inicios del presente año, el sector agrario nacional sufrió una crisis que tuvo fuertes repercusiones sociales[1], políticas y económicas. ¿A qué se debió esto? Los agricultores de papas denunciaron que el incremento de las importaciones de papas precocidas provenientes principalmente de países europeos habría originado que el precio de este tubérculo en el mercado interno se haya reducido de manera considerable. Asimismo, la sobreproducción nacional de la papa fue otro factor que agravó este problema. Solo para tener una idea de la gravedad del asunto: los productores de papa vendían usualmente a S/ 0.60 por kilo dicho producto, sin embargo, a raíz de estos hechos, la papa se vendía hasta S/ 0.20 por kilo.[2]

El Gobierno, por su lado, con el apoyo de la prensa, inició una masiva campaña a fin de incentivar el consumo de la papa peruana en todos los sectores. Dicha situación -se pensó- beneficiaría a los agricultores de papa afectados por esta crisis. Asimismo, luego de las continuas protestas suscitadas en varias regiones del país, el Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) y la Comisión Nacional de Productores de Papa (CONAPROPA) firmaron un Acta de Acuerdo de fecha 1 de febrero del presente año, mediante el cual el Gobierno asumió una serie de compromisos con los agricultores, entre los cuales destaca la compra por parte del Estado de 7 mil kilos de papa por productor a fin de reducir los excedentes de las cosechas.

A propósito del conflicto antes mencionado, en el presente trabajo se expondrán las medidas y posibles soluciones, desde el punto de vista del Derecho Aduanero y Comercio Internacional, ante el incremento de las importaciones de productos que, eventualmente, amenacen o dañen a un sector del mercado nacional.

  1. Las propuestas aduaneras para el caso: las medidas del Estado para proteger la producción nacional. –

 A efectos de explicar, desde nuestro punto de vista, las posibles propuestas con las que el Estado podría enfrentar esta crisis, pasaremos a analizar dos temas de gran relevancia para el caso bajo comentario: (i) la renegociación de los Tratados de Libre Comercio (TLC) y (ii) la aplicación de medidas de salvaguardia. Asimismo, desarrollaremos otras propuestas, tales como los derechos antidumping y los derechos compensatorios compensatorios, a fin de poder determinar su aplicabilidad al caso en concreto.

  • Renegociación de los alcances de un TLC. –

 De manera preliminar, es necesario precisar que las importaciones de papas precocidas que han estado ingresando a nuestro país, conforme lo habíamos adelantado, provienen principalmente de países europeos. Así, los operadores del comercio exterior pueden importan estos productos al amparo de los beneficios arancelarios brindados por un Tratado de Libre Comercio.

A la fecha, el Perú ha firmado y ratificado 19 Tratados de Libre Comercio, entre los cuales se encuentra el “Acuerdo Comercial entre Perú y Colombia, por una parte, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra” suscrito el año 2013, mejor conocido como el TLC entre Perú y la Unión Europea. Teniendo en cuenta estas consideraciones, cabe preguntarnos: ¿qué es un Tratado de Libre Comercio?

Los Tratados de Libre Comercio son acuerdos entre dos o más países, o entre un país y un bloque de países, de carácter vinculante (es decir, de cumplimiento obligatorio) y cuyo objeto es eliminar obstáculos al intercambio comercial, consolidar el acceso a bienes y servicios y favorecer la captación de inversión privada. Entre todos los beneficios que otorga un TLC, y el más importante en el mundo del derecho aduanero, tenemos al Trato Preferencial Internacional (TPI) el cual, reduce o libera en su totalidad los derechos ad valorem (derechos aduaneros a la importación) gravados en la subpartida nacional de una mercancía que ha sido previamente negociada en el acuerdo. Así, podemos afirmar que no todas las mercancías provenientes de un país con el cual se ha suscrito un TLC son susceptibles de poder acogerse al TPI pues, previamente, la subpartida nacional en la que se encuentra clasificada la mercancía próxima a importarse, debe de estar negociada en ese acuerdo.

Ahora, ¿es una solución real y viable renegociar los beneficios arancelarios otorgados por un TLC para proteger la producción local? Como todo acuerdo, las partes intervinientes pueden modificar (renegociar) sus alcances, siempre y cuando ambas estén conformes en dicho extremo. Sin embargo, en el caso de un TLC, dada su envergadura, su renegociación no es algo que se pueda llevar a cabo de la noche a la mañana, sino que supone un proceso muy complejo entre los países suscriptores, lo cual puede tomar incluso años[3].

La intención de un TLC es la desgravación arancelaria, por ello es que los textos de estos acuerdos son claros en dicho objetivo. Para mayor ilustración veamos, a modo de ejemplo, lo establecido en el sexto párrafo del artículo 22, sección 2, capítulo 1, Título III del “Acuerdo Comercial entre Perú y Colombia, por una parte, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra”:

6. Salvo disposición en contrario en este Acuerdo, ninguna Parte podrá, incrementar un arancel aduanero establecido como tasa base en el Anexo I (Cronogramas de eliminación arancelaria) o adoptar un arancel aduanero nuevo, sobre una mercancía originaria de otra Parte.”

Como se puede apreciar, se tiene como regla general que en la mayoría de TLC’s los estados parte no podrán incrementar un arancel aduanero previamente acordado. Si bien existe la posibilidad de que las partes suscriptoras lo modifiquen, como hemos indicado, es un proceso complejo que no es inmediato y, por tanto, se presenta como una propuesta a largo plazo. Si unilateralmente una de las partes decide hacerlo, vulnerando el propio acuerdo comercial, la otra parte afectada podría someter la decisión al Órgano de Solución de Controversias de la Organización Mundial de Comercio (OMC), órgano que será quien en definitiva resuelva si, en el marco del acuerdo, la parte podrá mantener o aumentar el arancel aduanero.

  • Medidas de urgencia que afectan la importación: las medidas de salvaguardia. –

En el Perú, al marco de diferentes convenios internacionales, así como en diferentes disposiciones internas tales como el Decreto Legislativo N° 668, mejor conocido como la Ley Marco del Comercio Exterior, se tienen prohibidas la aplicación de sobretasas, alícuotas o cualquier otro gravamen, salvo los derechos arancelarios y demás impuestos que graven el ingreso de cualquier mercancía a nuestro territorio aduanero.

Sin embargo, de manera excepcional, el Estado puede aplicar medidas a las importaciones de una mercancía cuando estas puedan afectar o causar un daño al mercado interno. Específicamente, nos estamos refiriendo a las medidas de salvaguardia. En efecto, el instrumento que puede aplicar un Estado, al amparo del acuerdo de un comercial (TLC) y en virtud de lo permitido por la OMC, son las salvaguardias, las cuales se definen como medidas “de urgencia” con respecto al aumento de las importaciones de determinados productos, cuando esas importaciones hayan causado o amenacen causar un daño grave a la rama de producción nacional del miembro importador.

El artículo 4° del Decreto Supremo N° 008-2009-MINCETUR, que aprueba los Procedimientos para la Implementación de Salvaguardias Bilaterales y Salvaguardias Textiles en el Marco de los Acuerdos de Integración y Acuerdos Comerciales Internacionales suscritos por el Perú, señala lo siguiente:

Medida de salvaguardia: medida de urgencia de carácter temporal que tiene por objeto neutralizar el daño o perjuicio grave o la amenaza del mismo a una rama de la producción nacional, causados por un incremento significativo de importaciones en términos absolutos o en relación con la producción nacional”.

En ese sentido, conforme a lo antes expuesto, el Estado podría adoptar una medida de salvaguardia sobre la importación de papas, solo si significara un daño, perjuicio grave o amenaza a la rama de producción nacional de papas. No obstante, se deberá seguir un procedimiento especial a efectos de establecer si es que procede o no la aplicación de esta medida, siendo el Vice Ministro de Comercio Exterior el encargado de recibir las solicitudes de investigación para su aplicación. Así las cosas, son las empresas o entidades representativas de la rama de producción nacional, que producen al menos el 25% de la producción nacional del producto similar o directamente competidor, quienes presentan esta solicitud al Vice Ministro para el inicio de esta investigación. Asimismo, el Vice Ministro de Comercio Exterior podrá evaluar el inicio de una investigación de oficio a solicitud del Sector al que pertenezca la rama de producción nacional afectada (en este extremo, el MINAGRI brilló por su ausencia).

La aplicación de las medidas de salvaguardia, dado su carácter excepcional, temporal y de urgencia, constituye una propuesta a corto plazo para el problema que venimos analizando.

  • La aplicación de las medidas antidumping y medidas compensatorias. –

Por último, debemos señalar la razón por la cual, desde nuestra perspectiva, no se podrían aplicar los derechos antidumping ni los derechos compensatorios al presente caso.

Las medidas antidumping y las medidas compensatorias forman parte de los tres tipos de medidas especiales de protección del comercio internacional (la otra medida es la salvaguardia) a las que pueden recurrir los miembros de la OMC ante una afectación a su mercado interno. No obstante, las medidas antidumping y las medidas compensatorias, a diferencia de las salvaguardias, requieren que se origine un supuesto de práctica “desleal”. Así, tenemos que, para la aplicación de derechos antidumping, debe existir un precio de exportación menor al precio de venta en el mercado interno del mismo país exportador; y para la aplicación de los derechos compensatorios, el producto objeto de exportación debe estar subvencionado total o parcialmente por parte del país exportador.

El común denominador en las 3 figuras analizadas es causar o amenazar un daño o perjuicio a la producción nacional. Sin embargo, es fundamental que, para la aplicación de los derechos antidumping y derechos compensatorios, conforme lo hemos venido explicando, se haya generado además una situación de competencia desleal, lo que no ha ocurrido, o por lo menos no se ha demostrado en nuestro actual escenario. Por tanto, su inviabilidad, cómo negarlo, es manifiesta.

A partir de las propuestas que se han analizado, hemos pretendido demostrar las posibles soluciones a la crisis de los agricultores de papas, desde la óptica del derecho aduanero y el comercio internacional. Finalmente, esperemos que, en una próxima oportunidad, nuestras autoridades sean conscientes de las soluciones que otorga nuestro Ordenamiento Jurídico para cada problema que se pueda presentar, específicamente, tal y como ha ocurrido, aquellas derivadas de las importaciones de productos que puedan afectar nuestro mercado.


[1] Recordemos que, en los primeros días de febrero, se reportaron muchos disturbios, manifestaciones y bloqueos en las principales carreteras que, inclusive, lamentablemente dejaron como saldo dos muertos y más de treinta heridos.

[2] RPP Noticias:

2018: “Por qué los agricultores de papa acatan un paro de 72 horas”. RPP. Lima, 10 de enero del 2018. Consulta: 18 de febrero del 2018.

http://rpp.pe/economia/economia/por-que-los-agricultores-de-papa-acatan-un-paro-de-72-horas-noticia-1098901.

[3] Dicha información nos ha sido brindada de manera extraoficial por la Oficina de Negociaciones Comerciales Internacionales del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR) quienes nos indicaron que el procedimiento para modificar el programa de desgravación arancelaria, materia de un tratado internacional, tomaría de 2 a 5 años aproximadamente en ser evaluado y resuelto.

Imagen: https://goo.gl/8VDJwc

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