LA OPINIÓN DE LA COMISIÓN DE VENECIA Y LA DEMANDA COMPETENCIAL ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

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Raúl Gutiérrez Canales[1]

Conocida la opinión de la Comisión de Venecia, destacamos sus siguientes conclusiones: “En derecho comparado, vincular las enmiendas constitucionales a una cuestión de confianza es inusual” y “la Constitución peruana no establece ninguna limitación explícita respecto de temas que pueden estar vinculados a una cuestión de confianza”. Desde nuestro punto de vista, se reconoce que la Constitución vigente sí habilita al presidente a utilizar la cuestión de confianza con criterio amplio (como efectivamente ha ocurrido) y que, si bien esta posibilidad no es común en los sistemas jurídicos, tampoco es inconstitucional o indebida per se. Por ello, ante el riesgo de amenazas por el eventual uso arbitrario de este mecanismo (que no analizó la comisión respecto de hechos en el caso peruano), corresponderá una evaluación amplia y plural que tenga correlato en una reforma constitucional que se aplicará para los correspondientes casos futuros.

En ese sentido, cuando la comisión precisa que “Corresponderá al Tribunal Constitucional decidir si las propuestas de enmiendas constitucionales pueden estar vinculadas a una cuestión de confianza”, no debemos descuidar que lo que resolverá dicho órgano próximamente no se refiere a las propuestas de reforma constitucional del Poder Ejecutivo. Recordemos que la demanda competencial planteada por el titular de la Comisión Permanente del Congreso, se refiere, en esencia, a un proyecto de ley que modifica una ley orgánica (no a una reforma constitucional) y que desembocó en la disolución del órgano legislativo. En todo caso, sí creemos que la opinión del órgano consultivo internacional es un antecedente apreciable que, seguramente tomará en cuenta el supremo tribunal peruano al momento de analizar la procedencia de la demanda antes citada.

En efecto, se ha conocido la formulación de una demanda competencial ante el Tribunal Constitucional con la finalidad de que se declare, entre otros aspectos, nulo el decreto supremo que disolvió el Parlamento. Un elemento de relevancia de este pedido, lo configura la legitimidad para obrar del titular de un órgano estatal que, a la fecha, está disuelto. En este entendido, desarrollaremos algunos alcances que determinan la improcedencia de la demanda, precisamente, por concurrir algunas inconsistencias procesales y sustantivas que bien podría advertir, en el tiempo próximo, el supremo intérprete de la Constitución.

El artículo 109 del Código Procesal Constitucional (CPConst.) regula la legitimación y representación en el proceso competencial, precisando que las entidades en conflicto actuarán en el proceso mediante sus titulares y si las entidades tienen composición colegiada, la decisión requerirá la aprobación del respectivo pleno. Precisamente, atendiendo a que el Congreso es un órgano colegiado, en su sesión plenaria del 25 de julio de 2019, se aprobó autorizar al presidente del Parlamento a interponer una demanda competencial y medida cautelar ante el Tribunal Constitucional (TC), “a fin de que este órgano esclarezca el alcance y forma en que se ejerce la cuestión de confianza planteada por el presidente del Consejo de Ministros, anunciada con el oficio 125-2019-PCM y en su exposición en el Pleno[2]. El oficio indicado, del 30 de mayo de 2019, se refiere al planteamiento de una cuestión de confianza respecto de la aprobación de cinco proyectos de ley (4190, 4187, 4189, 4186 y 4416).

Debe indicarse que la solicitud de confianza contenida en el oficio en mención fue votada y aprobada por el pleno del Congreso[3], lo que, incluso, se comunicó al presidente de la República mediante oficio 166-2018-2019-ADP/PCR del 5 de junio de 2019. En consecuencia, objetivamente, no habría un conflicto de competencia, pues el Parlamento asintió el planteamiento del Poder Ejecutivo. Asimismo, es necesario indicarse que la disolución del Congreso no se debió a la denegación de confianza por la falta de aprobación de alguno de los proyectos de ley referidos en el oficio 125-2019-PCM, sino a un proyecto distinto (4847), que es el referido a la modificación del artículo 8 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional para precisar nuevas reglas en el proceso de selección de sus miembros.

En todo supuesto, debe quedar claro que la habilitación aprobada por el pleno, como condición indispensable para demandar, no está prevista para otro asunto que no sea la confianza planteada en el citado oficio.

Ahora bien, la demanda competencial planteada por el señor Pedro Olaechea, el 10 de octubre de 2019 (luego de la disolución del Parlamento), tiene las siguientes características:

  1. Demandante: Congreso de la República, representado por su presidente.
  2. Habilitación del demandante: Acuerdo del pleno del 25 de julio de 2019 y acuerdo de la Comisión Permanente del 2 de octubre de 2019.
  3. Pretensiones: a) Que se declare que el Poder Ejecutivo no es competente para formular cuestiones de confianza sobre atribuciones exclusivas del Congreso (reforma constitucional y elección de miembros del Tribunal Constitucional); b) que se declare que el otorgamiento de la cuestión de confianza es expreso y no fáctico; c) que se declare que el trámite de la cuestión debe respetar el Reglamento del Congreso y d) atendiendo a lo anterior, se declare la nulidad del Decreto Supremo 165-2019-PCM (disolución del Congreso).

La demanda, en la parte que desarrolla la legitimidad procesal, expresamente señala que, durante el interregno de la disolución del Congreso, “la representación y gobierno del Congreso queda a cargo de la Comisión Permanente”, la que ejerce “la aprobación de acuerdos sobre la conducta política del Gobierno”, por lo que se concluye que “corresponde a la Comisión Permanente la facultad para interponer una demanda competencial ante el Tribunal Constitucional”. Esta interpretación, además, se sostiene recurriendo al principio de pro actione y al artículo III del Título Preliminar del CPConst.

Lo cierto es que el propio demandante asume que el Congreso está disuelto y que, por ello, la Comisión Permanente debe actuar (claro está, en el marco del Art. 134 de la Constitución). Tanto es así, que la pretensión más importante de la demanda es que se declare la nulidad del decreto supremo que contiene la disolución, precisamente porque esta última está vigente. Entonces, queda determinar si ante un Congreso disuelto la Comisión Permanente puede adquirir una nueva atribución que no está prevista expresamente en ninguna norma constitucional o legal, cual es la legitimidad para interponer una demanda competencial.

Atendiendo a que tal facultad no resulta categórica, la demanda ha recurrido al principio pro actione. Este principio, tal como reza la jurisprudencia citada en la demanda (STC 6512-2005-AA/TC), está previsto en el artículo 45 del CPConst.: “El amparo solo procede cuando se hayan agotado las vías previas. En caso de duda sobre el agotamiento de la vía previa se preferirá dar trámite a la demanda de amparo”. Así, nos encontramos con dos inconvenientes: 1) este principio calza en el proceso de amparo (es más, el Art. 45 está dentro del Título III, correspondiente a las reglas específicas del proceso de amparo), al punto que el artículo 112 del CPConst. establece que el proceso competencial “se sujeta, en cuanto sea aplicable, a las disposiciones que regulan el proceso de inconstitucionalidad”, es decir, las reglas del amparo no tienen efecto en esta instancia (como sí ocurre, por ejemplo, en un proceso de cumplimiento por virtud expresa del Art. 74 del CPConst.); y 2) Aun entendiendo que este principio sí se aplica en el proceso competencial, persiste la ausencia de una condición elemental, que es la duda, ¿podríamos afirmar que existe duda sobre la legitimidad para obrar en el siguiente texto normativo?: “Los poderes (…) en conflicto actuarán en el proceso a través de sus titulares. Tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno”, evidentemente, no existe controversia sobre a quién corresponde demandar y, naturalmente, no está comprendida en este ámbito la Comisión Permanente del Congreso.

El otro argumento previsto en la demanda para validar la legitimidad del demandante es la aplicación del artículo III del Título Preliminar del CPConst., que precisa que “el Juez y el Tribunal Constitucional deben adecuar la exigencia de las formalidades previstas en este Código al logro de los fines de los procesos constitucionales”. En el presente caso, considerando que la flexibilización alegada afectaría un presupuesto procesal de fondo (STC 03610-2008-PA/TC, Fund. 5), se debe proceder de modo restrictivo. La regulación de la legitimidad para obrar, en tanto requisito de validez de la relación jurídica procesal, se presume constitucional, por tanto, cualquier excepción concreta a la aplicación de la ley debe responder a una justificación plena, en el marco del principio de razonabilidad. En el caso analizado no creemos que existe tal justificación, pues la atención a la relación procesal no se concentra en los intereses de la parte demandante, sino también debe comprender fines de trascendencia constitucional como los principios del debido proceso, predictibilidad y seguridad jurídica.

Asimismo, de permitirse que se hagan excepciones al requisito de la legitimidad para obrar en el proceso competencial, se estaría generando un negativo precedente, considerando el principio de legalidad que define el ejercicio de las competencias de las entidades de la Administración Pública. La competencia administrativa configura la legitimación jurídica de la actuación de los órganos públicos, teniendo su habilitación en la Constitución y la ley. Los funcionarios públicos solo pueden ejercer acciones en nombre del Estado que están expresamente permitidas en la norma, lo que no sucede en el caso del titular de la Comisión Permanente sobre la interposición de demandas competenciales. De esta forma, debe tenerse presente que la demanda en cuestión no es planteada por un ciudadano, sino por un funcionario público (así, además, lo señala en su demanda), cuyas atribuciones o facultades no están sujetas a su libre arbitrio.

Finalmente, reafirmamos que la demanda anotada es manifiestamente improcedente, lo que seguramente definirá el Tribunal Constitucional si se toma en cuenta que su presidente ha manifestado que se evaluarán los requisitos de admisibilidad. No obstante, atendiendo a la notable repercusión política del caso y a la apreciable expectativa por parte de la ciudadanía, bien haría el supremo tribunal en realizar la exhortación correspondiente como máximo guardián de la Constitución y en la línea de lo expresado por la Comisión de Venecia, en el sentido de esperar que: “el presidente y el Congreso del Perú encuentren un compromiso y soluciones constitucionales adecuadas que brinden estabilidad institucional y ayuden a las autoridades a abordar los desafíos que enfrenta la sociedad peruana”.

[1] Abogado por la Pontifica Universidad Católica del Perú. Máster en Derecho Parlamentario por la Universidad Complutense de Madrid y magíster en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Profesor en la Escuela de Posgrado de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC) y asesor principal del Congreso de la República.

[2] La propuesta, que fue acuerdo de la Junta de Portavoces, se aprobó con 90 votos a favor, 25 en contra, cero abstenciones. En: Diario de Debate de Congreso de la República, de la sesión del pleno del 25 de julio de 2019, Lima. p. 147.

[3] El pleno debatió esta sesión en dos días, 4 (fecha en que expuso el premier Salvador del Solar) y 5 de junio de 2019. La confianza se aprobó con 77 votos a favor y 44 en contra.

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