Distorsiones en el control parlamentario de constitucionalidad a los Decretos de Urgencia | Raúl Gutiérrez

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Por Raúl Gutiérrez Canales[1]

El Congreso acaba de aprobar una medida contraria a lo estipulado por su propio reglamento. Ha dispuesto que la revisión y dictamen de los decretos de urgencia, emitidos durante el interregno parlamentario, se va a realizar en las diversas comisiones ordinarias, en función de la temática abordada. Así, por ejemplo, si un decreto versa sobre materia laboral, se encargará la Comisión de Trabajo; y si un asunto versa sobre la promoción de una carretera, se encargará la Comisión de Transportes.

Con ello, se contradice una competencia exclusiva que corresponde a la Comisión de Constitución y Reglamento, que es el control de constitucionalidad parlamentario sobre la referida norma con rango de ley. Se deja de lado que el análisis de constitucionalidad de los decretos en la instancia congresal no responde a un examen del asunto de fondo, que permita al Congreso desarrollar una discrecionalidad abierta sobre las materias reguladas. Únicamente se debe ejercer un análisis de constitucionalidad y, en ese sentido, la comisión competente es la Comisión de Constitución y Reglamento, como está regulado y como ha venido ocurriendo hasta la fecha.

En efecto, el Consejo Directivo del Congreso[2] aprobó, por mayoría, que veinte (20) comisiones ordinarias, incluida la Comisión de Constitución, revisarán los primeros 66 decretos de urgencia por razón de la materia[3]. De ellos, solo dos (2) decretos serán dictaminados por la Comisión de Constitución[4] como comisión principal. Precisamente, ante la difusión de la agenda previa a la aprobación del acuerdo del Consejo Directivo, la presidencia de la Comisión de Constitución solicitó[5] al presidente del Congreso respetar el trámite procesal de los decretos de urgencia, debiendo ser derivados todos a dicha comisión, por ser la única competente para evaluar su constitucionalidad. Ante ello, el Consejo Directivo ratificó su inicial posición y solo aprobó, adicionalmente, que la Comisión de Constitución será la segunda comisión dictaminadora respecto de los decretos derivados a las demás comisiones.

¿Qué implica que la Comisión de Constitución sea segunda comisión dictaminadora? Que su dictamen no tendrá prioridad al momento del debate y votación en el Pleno, pues por mandato del Reglamento del Congreso, primero se hace lo propio con el dictamen de la comisión principal (Art. 55) y solo si este es rechazado, se debate y vota el dictamen de la comisión secundaria. Es decir, la aprobación de la decisión de la Comisión de Constitución respecto del control de constitucionalidad que haga de los decretos, estará supeditada a lo que se apruebe primero sobre la decisión de la comisión principal, con lo cual, su trabajo, seguramente, terminará en el archivo.

Ahora bien, ¿Cuáles son los argumentos para que el Consejo Directivo haya decidido lo anotado? Según el acuerdo, la base jurídica de esta decisión está en el artículo 135 de la Constitución. No obstante, este artículo solo refiere que los decretos de urgencia del interregno parlamentario se elevan al nuevo Congreso, no estableciendo en ninguna parte que el control de constitucionalidad parlamentario de estas normas lo hace una comisión distinta a la Comisión de Constitución, la que, por mandato del Art. 91 del Reglamento del Congreso, tiene esta competencia exclusiva. Ciertamente, este artículo precisa el procedimiento de control sobre los decretos de urgencia, indicando de modo imperativo que el presidente del Congreso envía el respectivo expediente a la Comisión de Constitución para su estudio. Es más, en esta norma se señalan los criterios que debe seguir dicha comisión al momento de realizar el análisis.

Seguramente, ante la falta de idoneidad del argumento citado, en la sesión del Consejo Directivo se alegó que los decretos de urgencia del interregno no son los ordinarios a los que hace alusión el estatuto parlamentario, por lo que habría un vacío que el Consejo Directivo debe llenar, en virtud del artículo 30, literal a) del Reglamento del Congreso. Sin embargo, este artículo tampoco habilita a definir que el control de constitucionalidad es una competencia compartida de las comisiones ordinarias. Esta norma solo se refiere a las acciones de coordinación que puede tomar el Consejo Directivo para el adecuado desarrollo del Congreso. Precisamente, el concepto de adecuación tiene vínculo directo con el cumplimiento de la normativa vigente, lo que, de ningún modo, podría afectar normas de competencia.

En todo caso, si bien es verdad que los decretos de urgencia del interregno parlamentario permiten una razonable discusión sobre los alcances de su contenido y la delineación de algunas diferencias con relación a los decretos de urgencia que se dan en un período ordinario, ello de ninguna manera exime el cumplimiento estricto de la ley con relación al control de constitucionalidad parlamentario. Más aún, si existe una norma expresa y especializada que define la respectiva competencia de la Comisión de Constitución y no hace distinciones respecto del control que ella ejerce sobre los actos normativos del Poder Ejecutivo.

Así las cosas, el Consejo Directivo no ha observado el principio de competencia, que ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional. Este principio impone que las normas de competencia “establecen el ámbito de materia sobre el que puede ejercerse una competencia normativa y que, en consecuencia, condicionan la validez de los actos normativos, y, derivadamente, la de las disposiciones o normas creadas por ellos[6]. Asimismo, se ha descuidado que es una nota condicionante de la competencia para realizar actos estatales, la taxatividad, en tanto “las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva”[7].

Finalmente, si consideramos que la decisión del Consejo Directivo implicará la aprobación de leyes (mediante la aprobación en el Pleno de los dictámenes de las diversas comisiones ordinarias) y estas podrán ser materia de revisión en la vía jurisdiccional constitucional, es evidente que el Congreso, con la medida que aquí cuestionamos, está otorgando elementos categóricos para que se declare, en su oportunidad, la respectiva inconstitucionalidad por la forma. Recuérdese que una norma incurre en una infracción constitucional de forma, entre otros aspectos, cuando “cuando se produce el quebrantamiento del procedimiento de producción normativa previsto en la Constitución”[8]. Esta premisa resulta aplicable al caso analizado, pues el Tribunal Constitucional reconoce que el Reglamento del Congreso (que reconoce la competencia exclusiva de la Comisión de Constitución para dictaminar los decretos de urgencia) es “parte del bloque de constitucionalidad para determinar la forma en que una ley debe ser emitida”[9].


Imagen obtenida en https://bit.ly/3dPVTRQ

[1] Abogado por la Pontifica Universidad Católica del Perú. Máster en Derecho Parlamentario por la Universidad Complutense de Madrid y magíster en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Profesor en la Escuela de Posgrado de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC) y asesor principal del Congreso de la República.

[2] El Consejo directivo es un órgano parlamentario integrado por los miembros de la Mesa Directiva (presidente y vicepresidentes) y los representantes de os grupos parlamentarios (directivos-portavoces). Actualmente, lo integran 29 congresistas titulares.

[3] Sesión del Consejo Directivo del Congreso del 9 de junio de 2020.

[4] Decreto de Urgencia 002-2019 (medidas para la realización de las elecciones para un nuevo Congreso) y Decreto de Urgencia 020-2019 (obligatoriedad de la presentación de la declaración jurada de intereses en el sector público).

[5] Oficio N° 193-2020-2021-CCR-CR, de fecha 9 de junio de 2020.

[6] Sentencia del Tribunal Constitucional peruano 047-2004-AI, fundamento jurídico 62.

[7] Sentencia del Tribunal Constitucional peruano 0013-2003-CC/TC, fundamento jurídico 10.6.

[8] Sentencia del Tribunal Constitucional peruano 0020-2005-PI/TC y 0021-2005-PI/TC (acumulados), fundamento jurídico 22.

[9] Sentencia del Tribunal Constitucional peruano 00003-2008-PI/TC, fundamento jurídico 12.

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