Caso Ley Universitaria II: alcances de la autonomía universitaria y búsqueda de una educación superior de calidad.

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Escrito por Raúl Humberto Feijóo Cambiaso[1]

  1. Introducción

El 20 de noviembre de 2019 se publicó la sentencia recaída en el Expediente 00023-2014-AI del Tribunal Constitucfional del Perú, caso “Ley Universitaria II”, la cual declaró infundada en todos sus extremos la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por 8411ciudadanos y confirmó la constitucionalidad de la norma cuestionada. Debemos tomar en cuenta que dicha sentencia cuenta con un importante antecedente en la sentencia “Ley Universitaria”, publicada el 10 de noviembre de 2015.

Al respecto, es importante resaltar que esta reciente sentencia ha confirmado que dicha ley no vulnera la autonomía universitaria de las universidades públicas y privadas. Asimismo, ha considerado constitucional las obligaciones de las universidades de invertir el 2% de su presupuesto en proyectos de responsabilidad social, de brindar un seguro de salud a sus estudiantes y de promover el deporte universitario mediante Programas Deportivos de Alta Competencia (PRODAC), con no menos de tres (3) disciplinas deportivas, entre otros temas de gran relevancia que analiza la sentencia.

Es a partir de ello que en el presente artículo analizaremos algunos de los aspectos constitucionales relacionados a las dos sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional sobre la constitucionalidad de la Ley Universitaria. Iniciaremos señalando brevemente los antecedentes de las sentencias materia de análisis para, posteriormente, desarrollar el fundamento de la creación de la Sunedu y determinar si las medidas que establece la ley impugnada y que han sido declaradas constitucionales en la  sentencia “Ley Universitaria II”, conllevan o no una vulneración de la autonomía universitaria.

  1. Antecedentes

Es importante mencionar que en nuestro país la gestión y el funcionamiento de las universidades estuvieron por muchos años regulados por la Ley No. 23733, publicada el 17 de diciembre de 1983. Sin embargo, el 9 de julio de 2014 fue publicada la Ley No. 30220 que actualmente es la ley universitaria vigente. Uno de los grandes cambios que ha introducido  la actual ley universitaria, con la intención de garantizar la calidad del servicio educativo universitario, ha sido la creación de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (Sunedu).

Sin embargo, es fundamental destacar que la creación de dicha Superintendencia encuentra su base en lo señalado por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente No. 00017-2008-AI, en la cual el Tribunal advirtió la existencia de un estado de cosas inconstitucional de carácter estructural en el sistema educativo universitario. Ello se origina en que a partir de 1996, durante el gobierno de Alberto Fujimori, se promulgó el Decreto Legislativo 882, que promovía la inversión en servicios educativos de todos los niveles, lo cual trajo como consecuencia un aumento descontrolado de centros universitarios, de modo que en un período de diez años a partir de 1997 a 2007 se crearon 35 universidades y en los cinco años siguientes (2008-2012) se crearon otros 47 centros universitarios.

Debe tomarse en cuenta que la autorización para la creación de nuevas universidades se encontraba en la Asamblea Nacional de Rectores, donde prácticamente las mismas universidades eran juez y parte sin estándares mínimos de control y calidad por parte de una entidad estatal independiente y capacitada. Y es que si bien aquello que se buscaba garantizar con este modelo era el acceso a la educación superior de la población en general, ello llevó a una crisis con gran cantidad de títulos universitarios “fantasmas” que no permitían a los recién egresados incorporarse al mercado laboral al no contar con la preparación necesaria.

Es por este motivo que el Tribunal Constitucional optó por establecer como obligación del Estado el adoptar las medidas necesarias para proteger los derechos de las y los alumnos, profesores y trabajadores que resultaban perjudicados por las deficiencias en la estructura del sistema educativo universitario[2].

Para lograr dicho fin, la sentencia subrayó la necesidad de crear una Superintendencia altamente especializada, objetivamente imparcial, y supervisada eficientemente por el Estado, que cuente, entre otras cosas, con las competencias para evaluar a todas las universidades del país, elevar su calidad educativa, clausurar a las universidades en el caso que estas no cumplan con los estándares necesarios de calidad educativa, así como para garantizar que el examen de admisión a las universidades cumpla con niveles de exigibilidad y rigurosidad intelectual[3]. A su vez, se estableció que las funciones de dicha superintendencia no debían vulnerar la autonomía universitaria, es decir, la máxima garantía institucional de las universidades.

A continuación, analizaremos el fundamento detrás de la creación de la Sunedu y las razones a nivel constitucional que justifican una preocupación estatal por el hecho que se brinde una educación superior de calidad en nuestro país.

  1. ¿Cuáles son los motivos que justifican la creación de la Sunedu?

Debemos partir por señalar que la Corte Constitucional  de Colombia ha reconocido que la educación tiene una doble connotación: el derecho a la educación en una primera esfera como la garantía que está direccionada a la formación de los individuos, mientras que en una segunda esfera como un servicio público, es decir, la educación como obligación del Estado inherente a su finalidad social[4]. Por lo tanto, de lo expuesto se puede afirmar que la educación posee un carácter binario, pues no sólo se constituye un derecho fundamental, sino también un servicio público.

En esa línea, el derecho fundamental a la educación está consagrado en nuestra Constitución de 1993, la cual establece en su artículo 13 que la educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona. Asimismo, establece en su artículo 14 que la educación promueve el conocimiento, el aprendizaje y la práctica de las humanidades, la ciencia, la técnica, las artes, la educación física y el deporte. Prepara para la vida y el trabajo y fomenta la solidaridad.

Por lo tanto, se puede entender el derecho a la educación como un derecho fundamental, el cual permite la aplicación efectiva de otros derechos fundamentales de la persona. Asimismo, su importancia radica en que se trata de un instrumento a través del cual todas las sociedades pueden diseñar su propio futuro y su crecimiento. No cabe duda que el derecho fundamental a la educación garantiza a toda persona el recibir una formación que tiene por finalidad lograr su desarrollo integral y la promoción del conocimiento.

Por otro lado, un servicio público es aquella actividad propia del Estado o de otra Administración Pública, de prestación positiva con la cual, mediante un procedimiento de Derecho Público, se asegura la ejecución regular y continua, por organización pública o por delegación, de un servicio técnico indispensable para la vida social[5]. Y es que es importante destacar que se trata de un servicio de gran relevancia para la sociedad, por lo que detrás hay un interés público que debe ser satisfecho.

En base a la importancia que tiene la educación y a la necesidad de que mantenga estándares mínimos de calidad en el tiempo, no cabe duda que la educación y, específicamente, la educación universitaria, cumple con dichos aspectos, configurando un servicio público. En esa línea, en la medida que la educación universitaria se define como servicio público, el Estado cumple un rol necesario y relevante por mandato expreso de la Constitución.

El Estado debe de velar para que este servicio público de educación universitaria se articule con los fines constitucionalmente protegidos. Por este motivo, el Tribunal ha considerado que la educación se configura también como un servicio público, en la medida que se trata de una prestación pública que explicita una de las funciones-fines del Estado, de ejecución per sé o por terceros bajo fiscalización estatal. Por ende, se llega a la conclusión que Estado tiene la obligación de garantizar la continuidad de los servicios educativos[6].

En ese sentido, podemos afirmar que al encontrarnos frente un derecho fundamental y un servicio público como es la educación y, específicamente, la educación universitaria, no cabe duda de la importante rol que debe asumir la Sunedu en la búsqueda de poder asegurar que se cumpla con la prestación del servicio educativo bajo ciertos estándares mínimos de calidad que permitan cumplir con las finalidades que anteriormente hemos mencionado, pues detrás encontramos la presencia de un interés general de la sociedad.

  1. Alcances y límites de la autonomía universitaria

La sentencia materia de análisis ha confirmado los criterios establecidos en la sentencia 00014-2014-PI/TC y acumulados, considerando en su fundamento 52 que no se amenaza o vulnera la autonomía universitaria cuando el legislador regula aspectos sobre la autonomía universitaria de manera proporcional, inclusive si es que ello incide en ciertos aspectos propios de la misión que la Constitución ha otorgado a las universidades. A continuación, nos centraremos en desarrollar el concepto de autonomía universitaria y verificar si la creación de una superintendencia para la supervisión de la educación superior representa una injerencia que la vulnera.

El Tribunal Constitucional español ha considerado que “la autonomía universitaria es la dimensión institucional de la libertad académica que garantiza y completa su dimensión individual, constituida por la libertad de cátedra. Ambas sirven para delimitar ese espacio de libertad intelectual, sin el cual no es posible la creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, de la técnica y de la cultura (…) que constituye la última razón de ser de la Universidad”[7].

Partiendo del artículo 18 de la Carta Fundamental, el Tribunal Constitucional del Perú ha señalado que “la autonomía es la capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que está representada no sólo por el Estado, sino por el ordenamiento jurídico que rige a éste”[8]. Asimismo, nuestro Tribunal ha precisado que la autonomía universitaria consiste en el “conjunto de potestades que dentro de nuestro ordenamiento jurídico se ha otorgado a la universidad, con el fin de evitar cualquier tipo de intervención de entes extraños en su seno”[9]. Con ello, se pretende proteger la autodeterminación en el desarrollo de las actividades para lograr los fines constitucionales que persigue la universidad.

Por tanto, la autonomía universitaria se refiere a la capacidad de autodeterminación, la cual está protegida frente al legislador. Es inherente a las universidades y se manifiesta en el régimen normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico. Sin embargo, es fundamental resaltar que “la autonomía no es sinónimo de autarquía, por lo que ninguna universidad se encuentra exenta de un proceso de evaluación externo riguroso, y, en su caso, de la obligación de adoptar las medidas que les sean impuestas por los órganos del Estado competentes para elevar su nivel educativo»[10], lo cual ha sido también considerado pero ambos sentencias sobre la constitucionalidad de la Ley Universitaria.

Asimismo, se ha señalado que la «libre iniciativa para realizar actividades educativas no implica, de modo alguno, la concesión, a favor de la persona natural o jurídica que la ejerza, de un ámbito que se encuentre desvinculado de las disposiciones constitucionales, de los principios y fines del proceso educativo y de las políticas generales que en materia de educación haya fijado el Estado, pues (…) la educación se constituye también como un servicio público y, como tal, exige una activa participación del Estado para su eficaz realización» [11].

La Sunedu tal como lo dice el artículo 12 de la Ley Universitaria “es un organismo público técnico especializado adscrito al Ministerio de Educación, con autonomía técnica, funcional, económica, presupuestal y administrativa para el ejercicio de sus funciones”. Así, esta superintendencia es responsable del licenciamiento del servicio educativo superior universitario con miras a verificar el cumplimiento de condiciones básicas de calidad educativa. Es por este motivo que la principal función de la Sunedu es la supervisión de la calidad del servicio educativo universitario.

Es importante mencionar que la Sunedu posiciona al Estado en un rol regulador. Si bien la autonomía ha sido entendida como la capacidad de las universidades de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, esto no significa un total aislamiento de las mismas respecto a su entorno inmediato. En este sentido, la autonomía universitaria se reconoce constitucionalmente sin que esta deje de pertenecer al ordenamiento jurídico.

De esta manera, es importante reiterar que la autonomía en ningún caso puede entenderse como autarquía y que el Estado no puede ser ajeno a la realidad universitaria más aún si la naturaleza de la educación es la de un servicio público. En este sentido, el Estado está respaldado constitucionalmente para asumir un rol de supervisión en la educación. El artículo 16 de la Constitución hace referencia que el Estado debe de coordinar la política educativa, formular los lineamiento generales de los planes de estudio y los requisitos mínimos de organización de los centro de educativos, así como también supervisar el cumplimiento y la calidad de educación.

Por lo antes dicho, la finalidad de la Sunedu tiene concordancia con lo establecido en la Constitución. Es por este motivo, que la creación de la Sunedu forma parte de una reforma estructural en la cual el Estado está asumiendo de una manera efectiva su rol de garante y supervisor de la calidad educativa.

Es necesario, a continuación, determinar si las obligaciones de las universidades de invertir el 2% de su presupuesto en proyectos de responsabilidad social, de brindar un seguro de salud a sus estudiantes y de promover el deporte universitario mediante Programas Deportivos de Alta Competencia (PRODAC), con no menos de tres (3) disciplinas deportivas vulneran la autonomía universitaria.

  1. A modo de conclusión: ¿Las nuevas obligaciones establecidas por la Ley Universitaria II vulneran la autonomía universitaria?

A lo largo de este artículo hemos podido desarrollar la importancia de la Sunedu, así como el concepto de autonomía universitaria. Ahora bien, como hemos señalado anteriormente, la reciente sentencia materia de análisis ha establecido que las obligaciones de las universidades previstas por la Ley Universitaria de invertir el 2% de su presupuesto en proyectos de responsabilidad social, de brindar un seguro de salud a sus estudiantes y de promover el deporte universitario mediante Programas Deportivos de Alta Competencia (PRODAC), con no menos de tres (3) disciplinas deportivas, no vulneran la autonomía universitaria y son constitucionales.

Al respecto, coincidimos plenamente con lo establecido por nuestro Tribunal Constitucional, pues el garantizar la formación universitaria a través de la responsabilidad social, la salud y el deporte, resulta claramente un elemento a ser promovido por el Estado si es que realmente el objetivo es la prestación de una educación superior de calidad. Y es que no es posible concebir la educación universitaria solamente como la impartición de enseñanza en las aulas, sino que debe promoverse una educación integral con una preocupación de formar además de buenos profesionales, buenas personas para nuestra sociedad.

Por lo tanto, desde nuestro punto de vista, la autonomía universitaria no puede ser en este caso un pretexto para darle la espalda a la apuesta por un desarrollo integral de las y los estudiantes, tratándose de obligaciones que se imponen a las universidades de forma proporcional y con una justificación razonable. Esperemos que las universidades cumplan con ellas y el país siga en el camino hacia una educación superior de calidad.


[1] Bachiller en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Con estudios de especialización en justicia constitucional y tutela de los derechos fundamentales en la Universidad de Pisa – Italia. Becario de la Summer School sobre Sistema Latinoamericano de la Universidad de Brescia – Italia. Adjunto de docencia de los cursos Derecho Constitucional y Sistema de Justicia y Fundamentos Constitucionales del Proceso en la PUCP. Director de la Comisión Organizadora de la Contienda de Derechos Fundamentales organizada por la Asociación Perspectiva Constitucional. Ex Director Ejecutivo y de Publicaciones de la Asociación IUS ET VERITAS. Actualmente se desempeña como Asistente Jurisdiccional en el Tribunal Constitucional del Perú.

[2] Expediente 00017-2008-AI/TC, punto resolutivo 4.b.ii.

[3] Expediente N.° 00017-2008-PI/TC, punto resolutivo 4.b.iii.

[4] STC T-068/12.

[5] ARIÑO ORTIZ, Gaspar. Principios del Derecho Público Económico. Ara Editores. Lima. 2004, p. 564.

[6] Expediente 0025-2007-PI, fundamento 22 y Expediente 4232-2004-AA/TC.

[7] STCE N. 26/1987, fundamento 4.

[8] Expediente No. 0012-1996-AI/TC

[9] Expediente N.° 4232-2004-AA/TC

[10] Expediente 0017-2008-PI, fundamento 180.

[11] Expediente 4232-2004-PA, fundamento 30 y Expediente 0017-2008-PI, fundamento 181.

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Raúl Humberto Feijóo Cambiaso
Bachiller en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Con estudios de especialización en justicia constitucional y tutela de los derechos fundamentales en la Universidad de Pisa - Italia. Becario de la Summer School sobre Sistema Latinoamericano dela Universidad de Brescia - Italia. Adjunto de docencia del curso Sistema de Justicia y Fundamentos Constitucionales del Proceso en la PUCP. Miembro de la Asociación Perspectiva Constitucional. Ex Director Ejecutivo y de Publicaciones de la Asociación Ius et Veritas. Actualmente se desempeña en el Tribunal Constitucional del Perú.

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