Reflexiones de urgencia (y posibles soluciones) respecto a la suspensión de los plazos de procedimientos administrativos en el marco del estado de emergencia declarado a causa del Covid-19 | Ramón Huapaya y Lucio Sánchez Povis

7241
0
Compartir

Ramón Huapaya Tapia
Profesor ordinario de Derecho Administrativo, PUCP
Investigador adscrito al GIDA-PUCP
Socio de CMS Grau

Lucio Sánchez Povis
Profesor de Derecho Administrativo, PUCP
Investigador adscrito al GIDA-PUCP
Socio de Sánchez Povis Abogados


El legislador – decía SALLEILES – construye sus instituciones jurídicas, sin preocuparse de las contradicciones teóricas y de los silogismos que surgen de su labor de conjunto: nos dejan a los juristas el menester de hacer lógico, lo que no lo es, de hacer razonable, coherente el conjunto total del Derecho.
José Luis Villar Palasí. La interpretación y los apotegmas jurídico-lógicos. Editorial Tecnos. Madrid, 1975. Página XX.

La pandemia del virus denominado COVID-19 ha significado un cambio súbito en el orden económico y social a nivel mundial, así como en nuestra vida como sociedad. La respuesta de los Estados para combatir dicha amenaza invisible[1], al mismo tiempo, ha reflejado la naturaleza misma del Derecho, como ciencia social cambiante y sensible a las necesidades sociales, al mismo tiempo que ha expuesto el verdadero poder que el propio Estado ejerce sobre nuestras libertades. En esta situación, el recurso a medidas y disposiciones de excepción ha configurado un complejo conjunto de normas que bien pueden dar cuenta de un “derecho transitorio o de excepción”[2]  a fin de dar solución a la imparable tasa de mortalidad, así como el daño social y económico que está causando esta pandemia. Este conjunto normativo involucra cambios y medidas excepcionales en diversas áreas del Derecho y, tal parece que, de igual modo que el COVID-19 muta y complica a médicos y pacientes, lo mismo ocurre con estas nuevas reglas de excepción de cara a los operadores jurídicos.

En esta entrega nos ocuparemos del impacto de estas nuevas reglas de excepción en el Derecho administrativo, específicamente de los problemas jurídicos que han surgido en torno a la(s) suspensión(es) de los plazos de los procedimientos administrativos[3] con ocasión de los Decretos de Urgencia N° 026-2020 (DU 026) y 029-2020 (DU 029). La normativa en cuestión es ya conocida, por lo que nos limitaremos inicialmente a citarla en sus extremos relevantes. Seguidamente, nos detendremos en el análisis de  problemas jurídicos puntuales derivados de las normas citadas, los mismos que abordaremos resumidamente y asumiendo siempre una posición estrictamente académica. Finalmente, hacemos una propuesta normativa y también arribaremos a una reflexión a modo de conclusión.

Cabe tener presente que aquí adoptamos una visión moderna del derecho administrativo: un derecho administrativo bajo el Estado constitucional no puede tener otro norte que la protección de los derechos fundamentales de las personas en el marco de la juridicidad administrativa. Ello implica interpretar el complejo arsenal normativo del derecho administrativo en función a los derechos fundamentales, al principio pro-homine[4] y a los viejos y nuevos principios generales del derecho administrativo. Huimos y rechazamos entonces las viejas prácticas del rancio positivismo, de la literalidad de las lecturas normativas, del burocratismo y del estatocentrismo, que tanto daño le hacen al Derecho administrativo en nuestro país. Dejemos de interpretar las normas como si no existieran los derechos fundamentales y los principios generales del derecho administrativo. Sobre todo cuando enfrentemos las normas problemáticas, hechas con vacíos y lagunas, como las que analizaremos a continuación.

I. LA NORMATIVA EN CUESTIÓN.

Si China fue el origen del brote del COVID-19 en el mundo, el DU 026 lo fue de todas las dudas que ahora se discuten en materia de plazos en sede administrativa. El DU 029 devino posteriormente en una suerte de “mutación” que trató resolver los problemas derivados del primer Decreto, pero en realidad, generó más dudas que respuestas, de manera tal que la situación en materia de plazos ha “mutado” en una especie de “competencia” de las suspensiones, generada por las carencias y desencuentros entre ambas normas.

Fue la Segunda Disposición Complementaria y Final (2DCF) del DU 026 la que introdujo las medidas iniciales en materia de plazos aplicables a los procedimientos administrativos:

“Segunda.- Medidas para el Poder Ejecutivo y suspensión de plazos

(…)

    1. De manera excepcional, declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de la publicación del presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de tramitación de los procedimientos administrativos sujetos a silencio positivo y negativo que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia de la presente norma, con excepción de aquellos que cuenten con un pronunciamiento de la autoridad pendiente de notificación a los administrados. El plazo antes señalado puede ser prorrogado mediante Decreto Supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros.
    2. Asimismo, facúltese a los Ministerios del Poder Ejecutivo a aprobar mediante Decreto Supremo el listado de aquellos procedimientos cuya tramitación no se encontrará sujeto a la excepción prevista en el párrafo precedente.
    3. Declárese la suspensión por treinta (30) días contados a partir del día siguiente de la publicación del presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos vinculados a las actuaciones de los órganos rectores de la Administración Financiera del Sector Público, y de los entes rectores de los sistemas funcionales, incluyendo aquellos plazos que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia de la presente norma. Mediante resolución de cada órgano rector, se puede prorrogar el plazo antes mencionado, así como dictar normas complementarias en el ámbito de su respectiva rectoría, para la mejor implementación del presente numeral.
    4. En el marco del Estado de Emergencia declarado mediante Decreto Supremo Nº 008-2020-SA, el Poder Judicial y los organismos constitucionales autónomos disponen la suspensión de los plazos procesales y procedimentales que consideren necesarios a fin de no perjudicar a los ciudadanos así como las funciones que dichas entidades ejercen”.

Recordemos que el DU 026 fue publicado en edición extraordinaria del Diario Oficial El Peruano con fecha 15 de marzo de 2020 y entró en vigencia el lunes 16 de marzo pasado.

Cinco días después, el viernes 20 de marzo de 2020, fue publicado el DU 029. Dicha norma entró en vigencia el 21 de marzo siendo relevante el siguiente artículo:

Artículo 28. Suspensión de plazos en procedimientos en el sector público

Declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de publicado el presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia Nº 026-2020; incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia”.

 II. LOS PROBLEMAS JURÍDICOS.

Recordemos que primero se declaró una emergencia sanitaria en el país por Decreto Supremo N° 008-2020-SA (publicado el 11 de marzo de 2020), por 90 días calendario. Posteriormente, previo mensaje presidencial, el domingo 15 de marzo (en edición extraordinaria), se publicaron tanto el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM (que declaró el Estado de Emergencia por graves circunstancias que afectan la vida de la Nación[5], disponiendo el “aislamiento social obligatorio” de todos los habitantes del país, inicialmente por 15 días calendario y luego ampliados por 13 días adicionales, hasta el 12 de abril de 2020); y el DU 026, norma que estableció medidas excepcionales para paliar la situación laboral, económica y presupuestaria para enfrentar con medidas inmediatas la expansión de la pandemia en nuestro país.

Como ya hemos reseñado, el DU 026 y el DU 029 acarrean problemas jurídicos serios. Es que el camino al infierno siempre está lleno de buenas intenciones. Y es que el DU 026 pretendió calzar con el “aislamiento social obligatorio”, la prohibición de aglomeraciones públicas, y el consiguiente cierre de la atención al público de los edificios y entidades públicas para evitar la transmisión del COVID-19, conforme lo dispuso el D.S. 044-2020-PCM. Sin embargo, y como veremos más adelante, el DU 026 se emitió incompleto y además sin conversar con la norma madre en materia de plazos administrativos que es la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, TUO LPAG).

Pero lo peor es que el DU 029 en lugar de modificar, corregir o siquiera “precisar” el texto del DU 026, hizo algo peor: creó una “nueva” suspensión de plazos, aplicable para “todos los procedimientos administrativos excepto los ya regulados por el DU 026”. Terrible. Y eso, precisamente, nos lleva a escribir las siguientes reflexiones, estrictamente jurídicas. Entendemos que no se puede exigir una prístina perfección jurídica a textos emitidos entre gallos y medianoche como el Decreto que declaró la emergencia o el propio DU 026. Pero teniendo en cuenta ello, el DU 029 debió componer esta situación (se publicó 5 días después del DU 026). Pero como veremos, dicha norma a nuestro criterio, empeoró la situación.

Comentamos a continuación algunos problemas que merecen especial atención y, seguramente, generarán más de una contingencia una vez culmine la situación de aislamiento prevista por el DS 044-2020-PCM y sus normas ampliatorias y modificatorias:

a) El DU 026 tuvo un ámbito de aplicación incompleto o muy limitado: inicialmente solo se suspendieron los plazos de aquellos procedimientos a pedido de parte sujetos a silencio administrativo, dejando de lado una gama amplia de procedimientos de distinto tipo.-

En su texto, el  DU 026 estableció que  se suspendía el cómputo de plazos de tramitación únicamente a los procedimientos iniciados de parte sujetos a silencio administrativo positivo o negativo (artículos 32, 35 y 38 del TUO de la LPAG) que se encuentren en trámite, así como aquellos procedimientos recursivos o impugnatorios que se encuentren en la misma situación (dado que estos procedimientos también se encuentran  sujetos a silencio, dependiendo del caso, conforme al numeral 2 del artículo 35.1, artículo 38 y artículo 225 del TUO de la LPAG).

Sin embargo, esta redacción dejó de lado cuestiones de particular importancia como eran los plazos de procedimientos iniciados de oficio, principalmente los procedimientos sancionadores. Así pues, tampoco  se incluyeron reglas específicas en materia de la prescripción sancionadora o de ejecución de multas o en lo que respecta a la caducidad del procedimiento sancionador, por lo que debía entenderse que tanto ambas prescripciones como la caducidad continuaron su cómputo. De igual modo, se omitió realizar mención alguna sobre la situación de los  plazos para interponer recursos impugnativos, a pesar de que física y jurídicamente los administrados, en la gran mayoría de los casos, se iban a ver impedidos de ejercer dicho derecho oportunamente (recuérdese que todas las entidades públicas cerraron atención al público en el marco de la emergencia y el “aislamiento social obligatorio” desde el mismo lunes 16 de marzo).

Ahora bien, entre el 16 y 20 de marzo, pese a la manifiesta insuficiencia de la norma, varias entidades consideraron que efectivamente todos los plazos de todo tipo de procedimiento se encontraban suspendidos, sobre todo, creemos, por los efectos del estado de emergencia y el “aislamiento social obligatorio” dispuesto por el Gobierno Nacional (lo cual resulta claro, porque efectivamente, desde el 16 de marzo la Policía y el Ejército empezaron a bloquear avenidas principales en todo el país, a restringir la circulación automotriz salvo para realizar compras de productos de primera necesidad o para realizar actividades vinculadas a la prestación de servicios esenciales durante la emergencia). De hecho, las principales entidades regulatorias y Ministerios cerraron la atención al público así como sus cajas trámites a fin de obedecer el “aislamiento social obligatorio” dispuesto por el D.S. 044-2020-PCM, y así evitar la propagación del virus. Al mismo tiempo, varias de ellas publicaron comunicados en diversas plataformas web indicando expresamente la decisión de suspender los plazos aplicables a sus procedimientos administrativos, a modo de facilidad para los administrados[6].

Si bien en estricto, no cabe que las entidades regulen sus actividades y funcionamiento vía comunicados (puesto que en realidad las entidades pueden y deben emitir normas o disposiciones administrativas para ello), debemos recordar que conforme a las conclusiones del “I Pleno Jurisdiccional Supremo en Materias Constitucional y Contencioso Administrativo” llevado a cabo en diciembre de 2015, los comunicados que emiten las entidades y que cumplen con los criterios de pertenencia al ordenamiento jurídico, consunción y generalidad, califican como normas reglamentarias y, por tanto, vinculan a los administrados como a la entidad misma. No son pues meros “avisos de interés público”, sino que, cuando cumplen con tales criterios, tienen naturaleza normativa. En tal sentido, así no hubiesen estado incluidos inicialmente en lo dispuesto por la 2DCF, lo cierto es que, en estos casos, debe entenderse que los plazos se encontraron suspendidos por decisión normativa de las mismas entidades. Si alguna de ellas, posteriormente, desconociera sus propios comunicados, actuaría en contra de los principios de buena fe y de prohibición de ir en contra de los actos propios así como  el importante principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos (ciertamente, ambos previstos en el artículo IV del Título Preliminar y el artículo 5.3 del TUO de la LPAG, respectivamente).

Con lo citado anteriormente, se entiende que, al menos desde la perspectiva de la predictibilidad y la defensa de los derechos de los administrados, la deficiencia del DU 026 quedaba paliada por los comunicados de las entidades señaladas. Nótese además que todas las entidades cerraron atención al público así como sus cajas trámite, con lo cual no se podría realizar ningún tipo de ingreso documental (retengamos este tema para luego, pues tiene que ver con la excepción del cómputo de plazo del artículo 145.1 del TUO LPAG). Tampoco las entidades podían realizar notificaciones personales válidas (salvo la excepción que comentaremos luego), salvo sea por vía electrónica si es que se cumplían los presupuestos del artículo 20.4 del TUO LPAG.

Ahora bien, nótese algo interesante: la “norma general” de suspensión de los plazos del DU 026 está contenida en el numeral 2) de la citada 2DCF. Pero recuérdese que dicha disposición tiene otros numerales que regulan materias vinculadas a plazos administrativos. El numeral 3) que señala que cada Ministerio iba a aprobar una lista de procedimientos no sujetos a suspensión de plazos[7], así como los numerales 4) y 5) que, a despecho del limitado alcance del numeral 2), habilitaron a los “órganos de la Administración Financiera”, así como a los “entes rectores de los sistemas funcionales (del Poder Ejecutivo)”, y también a los organismos constitucionalmente autónomos, a poder suspender los plazos de sus procedimientos administrativos. Eso sí, sin distinción alguna del tipo de procedimiento o de plazo. Con lo cual cabe citar el ejemplo de la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) que emitió la Resolución 1259-2020-SBS (publicada en su web institucional el 16 de marzo), señalando que la suspensión de sus plazos también incluía expresamente a los procedimientos sancionadores. Y, por ejemplo, la mención a “entes rectores de sistemas funcionales” incluyó a OEFA[8].

Finalmente, en lo que respecta a procedimientos tramitados ante Gobiernos Regionales y Locales, el DU 026 no señaló nada. Sin embargo, algunas municipalidades cumplieron con emitir comunicados señalando la lógica suspensión de atención al público y cómputo de plazos en procedimientos administrativos, como efecto de la emergencia y el “aislamiento social obligatorio” desde el 16 de marzo.

b) Con la dación del DU 029 no solo se perdió la gran oportunidad de precisar aquello que había omitido el DU 026, sino que se complicó la posición de los administrados en los procedimientos no comprendidos inicialmente en el DU 026.-

Si inicialmente se tenían dudas respecto a si la 2DCF del DU 026 había omitido la suspensión de ciertos plazos elementales, con la aprobación del DU 029 y lo dispuesto en su citado artículo 28, el legislador reafirmó lamentablemente esta exclusión, al momento de precisar la vigencia de dicho Decreto. Debido a este yerro, en una interpretación literal de dicha norma, desde el 16 y hasta el 20 de marzo, los plazos de todos los procedimientos no comprendidos en la 2DCF habrían continuado con su cómputo. Las audiencias y actuaciones en los procedimientos trilaterales debían entenderse no suspendidas; los plazos para interponer recursos habrían seguido transcurriendo; y procedimientos de oficio como los sancionadores y las nulidades de oficio habrían seguido con su causa. Todo ello, en absoluto desmedro a los derechos de los administrados, particularmente los derechos al debido proceso administrativo y a la defensa, así como a la predictibilidad de las actuaciones administrativas, los cuales se han visto sacrificados por el citado DU 029.

¿Cómo podemos hacer, entonces, si la literalidad del artículo 28 del DU 029 enfatiza la diferencia entre algunos procedimientos (los sujetos a silencio y que se encuentren en trámite, incluidos en el numeral 2 de la 2DCF, así como la diferente situación de los procedimientos de los entes referidos en los numerales 4 y 5 del DU 026) y “el resto” de procedimientos (los que recién son incluidos en el DU 029)?

Precisamente, dicha distinción nunca debió ser hecha: una técnica jurídica impecable hubiera sido que el DU 029 ordene algo así como, “Precisar que, en adición a los procedimientos previstos en la Segunda Disposición Complementaria y Final del DU 026, se entiende que el cómputo de plazo de inicio y tramitación de todos los procedimientos administrativos seguidos ante las entidades del Sector Público no incluidos en los alcances de la citada norma, se encuentran suspendidos por 30 días hábiles contados desde la fecha de entrada en vigencia del DU 026”. Y dudamos que alguien se hubiera atrevido a cuestionar ello.

Sin embargo, dicho ingenio faltó en la técnica del DU 029. Lamentablemente, el mismo hace una diferencia entre tipos de procedimiento, pero peor aún, divide la vigencia de la suspensión aplicable a diferentes “tipos de procedimientos”. El viejo brocardo que reza que “donde hay la misma razón, hay el mismo derecho” fue ignorado por completo por los autores del DU 029.

A despecho de la discutible técnica empleada por el DU 029, el problema es cómo interpretar las 2 suspensiones. ¿En forma literal o aislada, como si fuera una suerte de “camisa de fuerza” que obliga a las entidades a diferenciar la suspensión de plazos por tipo de procedimiento, o interpretamos la norma de forma sistemática y sirviendo de mejor forma a los derechos de los administrados respetando el interés público (como lo dispone el numeral 8 del artículo 86 del TUO LPAG)?

Ahora bien, vamos a nuestra interpretación y posición jurídica: nadie se atreverá a discutir que a partir del lunes 16 de marzo[9], los administrados se vieron física (cierre de cajas de trámite, falta de transporte privado, limitación fortísima del transporte público) y jurídicamente (limitaciones estrictas en la libertad de desplazamiento) impedidos de ejercer sus derechos de defensa y debido procedimiento. En consecuencia, si durante dichas fechas algún plazo impugnativo vencía; si un plazo para formular descargos vencía; si era necesaria una actuación a cargo del administrado y éste no pudo realizarse; estaban programadas audiencias en procedimientos trilaterales; u otras actuaciones en el marco de procedimientos no suspendidos por la 2DCF, nuestra respuesta es la misma: la responsabilidad del incumplimiento no podría bajo ningún supuesto atribuirse al administrado.

Entonces ¿Cómo interpretar las normas más allá de una inicua literalidad, perjudicial para el administrado?

En primer lugar, señalamos que en ningún caso las autoridades podrán aplicar el DU 029 en contra de los administrados. Sería un acto totalmente ilegítimo, un exceso de poder. Menos aún aquellas entidades que emitieron comunicados el lunes 16 de marzo declarando la suspensión de la atención de sus cajas trámites o el cierre de la atención al público.

Ahora bien, ¿existen interpretaciones legales que pueden ayudar a las entidades a salvar la situación derivada de la mala técnica normativa del DU 029? Creemos que hay hasta tres formas interpretativas de salvar dicha situación sin generar afectación a los administrados:

  • (Nuestra opción) Asumimos una interpretación garantista, partiendo no de la literalidad de las normas, sino interpretando éstas de forma sistemática conforme a las normas que declaran y regulan el Estado de Emergencia Nacional, los Comunicados emitidos por las entidades y a lo dispuesto por el artículo 145.1 del TUO LPAG. A la luz de tales dispositivos, consideramos que  en el caso de entidades que hubieran emitido Comunicados al público señalando que sus procedimientos administrativos están suspendidos de acuerdo al DU 026, sin hacer distinciones entre los tipos de procedimientos suspendidos, entonces es válido que la suspensión general de plazos dispuesta por dichas entidades opere desde el 16 de marzo.

Esta posición nos invita a superar la necesidad de las formas y asumir, con una interpretación sistemática y basada en la confianza legítima y el carácter normativo o preceptivo de los Comunicados, que la presente situación de aislamiento social obligatorio más el cierre de las entidades y de sus cajas trámite (o mesas de parte) tiene un resultado fáctico concreto que impidió a los administrados presentar escrito alguno durante dichas fechas.

Bajo esta posición, los cinco días comprendidos del 16 al 20 de marzo (los días anteriores  a la entrada en vigencia del DU 029), no se computan ni para el inicio de procedimientos, ni para plazos impugnatorios, ni para cualquier plazo en cualquier procedimiento administrativo (sea sancionador, de revisión de oficio o disciplinario), y el administrado los añade a su plazo cuando se reanude el cómputo de plazos de los procedimientos, lo cual ocurrirá una vez concluida la suspensión de plazos dispuesta por el DU 026 (para las entidades que emitieron comunicados). En todo caso, debe quedar en claro que los días comprendidos entre el 16 y 20 de marzo no pueden computarse en ningún procedimiento administrativo seguido ante las entidades que emitieron tales Comunicados.

Apoya a esta posición la interpretación sistemática y armoniosa de los Comunicados, con lo previsto en el artículo 145.1 del TUO LPAG, norma que como veremos más adelante, excluye necesariamente del cómputo del plazo de días hábiles en los procedimientos, a los “días no laborables del servicio de las entidades”. Como veremos a continuación, tales días no pueden ser considerados en el cómputo del plazo porque (i) la entidad estaba cerrada al público, (ii) no tenía una atención en caja trámite regular. En tal sentido, no habría impedimento legal alguno para considerar que los comunicados de las entidades emitidos luego de la entrada en vigencia del DU 026, tienen un soporte legal suficiente para suspender todos los procedimientos.

Cierto es que algunas entidades, recién en la semana del 23 de marzo han implementado “mesas de parte virtuales” vía correo electrónico en algunos Ministerios, pero ello opera a discreción del administrado y no para procedimientos administrativos suspendidos. Hay que tener en cuenta ello, ya que actualmente, salvo algunos casos específicos (como el SEACE de OSCE, o el sistema de PDT de SUNAT), los administrados no presentan documentos en forma obligatoria por vía electrónica, la cual es siempre oficiosa pero no está regulada ni diseñada en forma preceptiva para los administrados conforme al TUO LPAG.

  • (Un second best, o una opción posible que pese a la literalidad, respeta los derechos de los administrados) Ahora bien, pongámonos en el lado de los que señalan que hay dos plazos diferentes de suspensión entre los procedimientos comprendidos entre el DU 026 y el DU 029[10]. A nuestro criterio, una interpretación desaconsejable por literal, agriamente positivista y que va en contra de los principios básicos del derecho administrativo, y que además, desconoce el valor de los propios Comunicados emitidos por las entidades del Poder Ejecutivo (teniendo en cuenta que no lo deberían hacer, pero, varias entidades lo están haciendo[11]). Pero aun pensando que el DU 029 impone la suspensión de plazos recién desde el lunes 23 de marzo, dichas entidades no podrán dejar de aplicar el artículo 145.1 del TUO de la LPAG, y no deberían considerar en el cómputo de plazos de los procedimientos a los días comprendidos entre el 16 y 20 de marzo que deben ser considerados como “no laborables del servicio”, sobre todo atendiendo al propio cierre de la atención al público y de sus propias cajas trámite.

En ese sentido, las entidades deben considerar el texto del citado artículo 145.1 del TUO LPAG, el cual prescribe que “Cuando el plazo es señalado por días, se entenderá por hábiles consecutivos, excluyendo del cómputo aquellos no laborables del servicio”. Nótese que la norma señala, como debe ser, que el cómputo de los plazos en los procedimientos administrativos se hace por días hábiles, excluyéndose de éstos a los “no laborables del servicio”. La forma correcta de interpretar estos días es aquéllos en los cuales la entidad no abre sus puertas o no atiende en su caja trámite, impidiendo el ejercicio de los derechos procedimentales de los administrados. Nótese además que la norma no exige que sean días inhábiles (los cuales tienen que ser declarados por norma expresa), sino que basta que sean “no laborables del servicio”. Esta es la única interpretación que puede hacerse, en clave del respeto a la predictibilidad, la seguridad jurídica, y los derechos a la defensa y al debido procedimiento de los administrados. Interpretar esta norma del TUO LPAG de otra manera, perjudicando el derecho de los administrados, implicaría un claro ejercicio ilegítimo del poder, así como una clara violación de los citados principios, así como una evidente conducta de mala fe por parte de las entidades administrativas.

  • (La peor opción, pero que no debería descartarse en caso se pretenda interpretar literalmente el DU 029) Finalmente, y en el supuesto negado que las entidades pretendan desconocer los alcances del 145.1 del TUO de la LPAG, e interpreten que la suspensión de los procedimientos regidos por el DU 029 comienza a partir del 23 de marzo (sobre todo para plazos de impugnación o para plazos de los procedimientos sancionadores o disciplinarios y en general, en procedimientos desfavorables para los administrados) creemos que una posibilidad sería asumir que los administrados estuvieron impedidos jurídica y físicamente de poder ejercer sus derechos ante las entidades del Sector Público durante el periodo comprendido entre el 16 y 20 de marzo (típico supuesto de fuerza mayor).

Piénsese en un ejemplo: un administrado que tenía el plazo de un recurso que vencía el martes 17 de marzo. Ha leído los diarios oficiales y ha visto publicadas las normas de la emergencia, visita la página web y las redes sociales de la entidad donde lleva su procedimiento y verifica que hay un comunicado oficial donde le dicen que “todos los plazos aplicables de los procedimientos de la entidad están suspendidos” y además que “la atención al público está suspendida así como la atención de la caja trámite”. El administrado, consciente de esta situación, sabiendo que hay un principio llamado de confianza legítima, y además, teniendo en cuenta que la asistencia a entidades públicas no estaba (ni lo está a la fecha de hoy) dentro de las excepciones al aislamiento social obligatorio previsto en el artículo 4° del D.S. 044-2020-PCM, simplemente no sale de su casa y no hace las gestiones para presentar el recurso impugnativo por ejemplo contra una multa. ¿Cómo va a enfrentar el administrado la emisión de normas a posteriori, días después del DU 029 que señalan que, por ejemplo, los plazos aplicables a los recursos estuvieron suspendidos recién a partir del 23 de marzo? ¿Suponemos entonces que el administrado perdió el plazo perentorio? Creemos que NO, que ello sería imposible. Que la entidad debería aplicar la segunda opción descrita anteriormente.

Pero si la entidad es reticente a ello, escudándose en una injustificable aplicación literal y aislada del DU 029, entonces debería respetar el derecho del administrado a acogerse al artículo 145.2 del TUO LPAG. Las entidades deberían sincerar esta situación y en función a ello, emitir normas o comunicados que precisen esta problemática, y preocuparse de difundirlo antes de que se levante la suspensión dispuesta por el DU 029, entonces.

Nos reafirmamos en señalar que, si se adoptase esta posición, muy discutible jurídicamente, y que en estricto, podría lesionar los derechos de los administrados, las entidades correspondientes deberán permitir que, una vez culminado el aislamiento y reiniciadas las labores en las entidades, se permita a los administrados perjudicados poder ejercer los recursos, descargos o trámites correspondientes cuyos plazos vencieron entre el 16 y el 20 de marzo, días en los que, debido a las medidas de “aislamiento social obligatorio” dispuestas en el marco de la Emergencia Nacional estuvieron impedidos de acercarse o ejercer sus derechos en las instalaciones de dichas entidades o en sus dependencias de caja trámite.

Ello implicaría que en el caso de recursos impugnativos o plazos aplicables a procedimientos administrativos sancionadores – tales como presentación de descargos (así como a los demás plazos previstos en el DU 029), que vencían entre el 16 y 20 de marzo, se les deberá permitir la presentación de los mismos ante la Caja Trámite de cada entidad el primer día hábil inmediato al término de la suspensión, aplicando para ello el criterio del artículo 145.2 del TUO de la LPAG.

Recalcamos que para nosotros ésta no es la mejor solución y honestamente la descartamos (porque requiere un esfuerzo interpretativo del administrado y además, implica que el administrado asuma que eventualmente se está jugando el plazo para interponer un recurso o un descargo el primer día luego del levantamiento de la suspensión de plazos). Sólo juzgamos que esta opción sería válida en el caso que la entidad transparente su posición y lo informe por vía normativa o de comunicado a la ciudadanía y a los usuarios de sus servicios.  

Ahora bien, para concluir esta parte del presente trabajo, creemos que una interpretación finalista, sistemática y de buena fe de las normas, en obediencia a los citados principios del procedimiento administrativo, nos debería llevar a optar por al menos la primera opción o el second best ya señalados, sin disminuir ni perjudicar en modo alguno a los administrados, que no se pueden ver afectados por la incuria o las deficiencias del legislador. En todo caso, lo que es importante es que las entidades no impidan a ningún administrado ejercer sus derechos, teniendo en cuenta que el espacio de tiempo perdido entre el 16 y el 20 de marzo jamás podría ser interpretado en el cómputo de plazos en contra de ningún administrado. La mala técnica normativa del DU 029 no puede implicar un sacrificio de derechos que no tendría justificación jurídica o fáctica alguna.

c) La suspensión del DU 026 no incluyó a aquellos procedimientos que contaran con pronunciamiento ya emitido pero pendiente de notificación:

Preocupantemente, la 2DCF exceptuó de la suspensión a los procedimientos que ya contaran con pronunciamiento (acto administrativo emitido), pero el cual no hubiese sido notificado aún. Es decir, si bien el DS 044-2020-PCM reconocía la situación de emergencia y limitaba la movilidad de las personas, por otro lado olvidaba que para notificar estos pronunciamientos se requería, precisamente (en la gran mayoría de casos), de desplazamiento físico.

Asimismo, de acuerdo al artículo 24.1 del TUO LPAG, “toda notificación deberá practicarse a más tardar dentro del plazo de cinco (05) días, a partir de la expedición del acto que se notifique”. Asimismo, de acuerdo al artículo 199.1 del TUO LPAG, en el caso de procedimientos sujetos a silencio positivo, estos quedarán aprobados en los términos solicitados, “si transcurrido el plazo establecido o máximo, al que se adicionará el plazo máximo señalado en el numeral 24.1 del artículo 24, la entidad no hubiere notificado el pronunciamiento respectivo”.

Creemos que dicha excepción se colocó solo con el ánimo de posibilitar la notificación de resoluciones ya emitidas y a las cuales les faltaba el acto formal de notificación, pero sería totalmente contrario al debido proceso administrativo pretender que los plazos sean computados  en contra de los administrados durante la emergencia, sobre todo los plazos impugnatorios. Nótese además que la excepción bajo comentario dispuesta por el DU 026 tiene un problema: va en contra de las reglas de notificación previstas en el artículo 18.1 del TUO LPAG, el cual señala que la notificación debe ser hecha en día y hora hábil. ¿Los días considerados entre el 16 y 20 de marzo pueden ser considerados hábiles a efectos administrativos? Ya señalamos que lo correcto es que sean considerados días no laborables del servicio, y por ende, necesariamente excluidos del cómputo de plazos de los procedimientos.

Ahora bien ¿Cómo tratar la problemática de la excepción de la 2DCF? Sobre el particular, consideramos que podría abordarse esta situación en función al tipo de pronunciamiento emitido (favorable o desfavorable).

Por un lado, respecto a los procedimientos en los cuales ya se adoptó un pronunciamiento, si éste es favorable al administrado y se encuentra pendiente de notificación, la eficacia del mismo bastará con sujetarse a las reglas del artículo 16.2 del TUO LPAG, según el cual “el acto administrativo que otorga beneficio al administrado se entiende eficaz desde la fecha de su emisión”. En estos casos, incluso, de cumplirse con lo previsto en el artículo 20.4 del TUO LPAG, se debería realizar la notificación de forma digital mediante correo electrónico. En virtud al principio de informalismo, además, pese a que no se cuente con la aceptación del administrado de ser notificado de ese modo, su aceptación posterior, luego de ser “cursado” con el pronunciamiento favorable, podría entenderse que se supera dicha formalidad

Por el otro, en el caso de pronunciamientos desfavorables y aquellos de contenido mixto (que tienen una parte favorable y otra desfavorable), aún no notificados, y para ser justos tanto con los administrados como con la autoridad administrativa, debe darse la misma facilidad a esta última para notificar sus decisiones de forma electrónica a efectos de cumplir con lo dispuesto en los artículos 24.1 y 199.1 del TUO LPAG (cuando corresponda). En dichos casos, considerando la situación ya descrita, deberá entenderse que el plazo para recurrir o reaccionar frente al acto desfavorable o de contenido mixto está suspendido (aplicando el citado artículo 145.1 del TUO LPAG) y, una vez que la suspensión sea levantada, entonces recién podrán computarse los plazos para la interposición de recursos.

Desde luego, hay que tener en cuenta en el caso de actos desfavorables o de contenido mixto, salvo que la entidad haya implementado la notificación electrónica, o el administrado haya consentido expresamente ser notificado por esa vía (conforme lo manda el artículo 20.4 del TUO LPAG), entonces no podría haber notificación electrónica oficiosa. La regla es que la notificación siempre sea personal. Ahora bien, debido a la cuarentena, las empresas privadas no están trabajando y las entidades han cesado su atención al público, con lo cual sería prácticamente inviable una notificación personal.

Si estuviéramos en el hipotético caso de que se permitieran las notificaciones electrónicas de pronunciamientos desfavorables, y ésta se comunicara entre el 16 y el 20 de marzo, ¿se consideran dichos días en el cómputo del plazo para recurrir? Debemos asumir las posiciones ya señaladas en el punto anterior. Una es considerar la aplicación del DU 026 debidamente concordado con el artículo 145.1 del TUO LPAG y considerar que si bien es cierto, la notificación fue recibida digamos que válidamente (o sea que fue eficaz la notificación), el cómputo del plazo para impugnar iniciará recién a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión dispuesta por el DU 026, puesto que no se puede computar dentro del plazo los citados días entre el 16 y 20 de marzo.

La otra opción ya señalada también es considerar que aplica el DU 029, y por tanto, considerar válida una notificación hecha en estos días (ya que en principio, no estuvieron afectados por la suspensión del DU 026), pero al momento de computar los plazos para impugnar, habría que tener en cuenta  lo dispuesto en el citado 145.1 del TUO LPAG, o sea excluir los días del 16 al 20 de marzo el cómputo del plazo para recurrir.

Demás está señalar que nos decantamos por la primera posición antes señalada.

d) Si bien se dispuso la suspensión de plazos, no se precisó si era posible para las autoridades llevar a cabo actuaciones, informes y tomar decisiones (actos) durante el “aislamiento social obligatorio”:

Este problema no es menor y, de hecho, tiene que ver mucho con el hecho de que algunos podrían querer analizar la suspensión de plazos desde el prisma de los días hábiles o inhábiles. Al respecto, debe recordarse que los DU hablan sólo de la suspensión del cómputo del plazo de los procedimientos y no de si los días bajo suspenso son inhábiles o no.

Es por ello que la suspensión decretada no convierte en inhábiles los días en cuestión (sólo los excluye del cómputo del plazo atendiendo al artículo 145.1 del TUO de la LPAG) y las labores de algunas entidades públicas, aunque en muchos casos de forma remota, se siguen llevando a cabo por los servidores y autoridades administrativas.

Entonces, ¿podrían resolverse procedimientos y emitirse pronunciamientos durante este periodo? Si así fuera, ¿cómo opera el régimen de notificaciones?, ¿y los plazos para interponer recursos, de ser el caso? Estas fueron cuestiones que el DU 026 no absolvió.

En nuestra posición, sí procede que las entidades y servidores sigan actuando e, incluso, resolviendo procedimientos. En tanto no se perjudique al administrado, estas decisiones deberán ser notificadas oportunamente mediante medio electrónico. En caso la decisión sea favorable, no existirá inconveniente con notificarla electrónicamente, considerando además lo dispuesto por el numeral 16.2 del artículo 16 del TUO LPAG y lo ya expuesto en puntos anteriores.

En cambio, en caso la decisión sea desfavorable, podrá aceptarse su notificación del mismo modo (algunos administrados, incluso, lo están pidiendo ante algunas entidades públicas), pero el derecho a recurrirlo deberá entenderse suspendido conforme a las reglas sea del DU 026 (tratándose de procedimientos sujetos a silencio) o del DU 029 (para el resto de procedimientos), por lo que una vez culminada la suspensión de plazos prevista en las citadas normas quedará expedito el derecho de recurrir dichas decisiones. ¿Y si estamos en el marco del DU 029 y la decisión fuera notificada entre el 16 y el 20 de marzo? Pues se aplicarían las opciones que ya hemos descrito en los numerales anteriores, es decir que tal plazo sería excluido del cómputo de los procedimientos (conforme al 145.1 del TUO LPAG) y el plazo para impugnar debería correr a partir de que se levante la suspensión prevista en dicho Decreto.

e) Caducidad y prescripción: los DU se preocuparon de los plazos procedimentales, ¿esto incluye a los plazos de prescripción y de caducidad en procedimientos sancionadores?.-

Es preciso tener en claro que más allá de nuestra interpretación a favor de los Comunicados emitidos por las entidades y de la solución para el caso de los días del 16 al 20 de marzo, debemos aceptar que la 2DCF del DU 026 no incluyó de forma expresa a los procedimientos sancionadores en la suspensión de plazos decretada, y esto recién se efectuó con el DU 029.

Sobre el particular, como ya lo hemos señalado, algunas entidades (como el OSINERGMIN, SUNAFIL, OSIPTEL y OEFA) emitieron sendos comunicados suspendiendo el cómputo de plazos en todos sus procedimientos,

Ahora bien, ¿dicha suspensión de plazo afecta a la caducidad del procedimiento sancionador y a la prescripción sancionadora? Somos de la posición que, en principio, los plazos de caducidad y prescripción deben ser suspendidos de forma expresa por una norma de rango legal.

Para el caso de la caducidad, de hecho, el TUO LPAG lo regula como un plazo improrrogable y perentorio, sin diferenciar entre días hábiles o no. En tal sentido, entre el 16 y el 20 de marzo y bajo las reglas del DU 026, este plazo debe entenderse que no se suspendió. ¿Qué sucede entonces con los comunicados de entidades que suspendieron absolutamente todos los plazos de sus procedimientos? ¿Podía mediante comunicados efectuarse dicha suspensión entre el 16 y 20 de marzo, si esto no estaba previsto por el DU? Consideramos que no –salvo aquellas que estaban habilitadas por el numeral 4 de la 2DCF–, sin embargo, las circunstancias de emergencia bien podrían justificar la ampliación de plazos de caducidad (por tres meses más) en los casos que corresponda. ¿Y si el procedimiento caducaba entre el 16 y el 20 de marzo y ya no correspondía la ampliación de dicho plazo? Tememos que, si no se cuenta con el consentimiento del administrado para ser notificado electrónicamente, y sin negar la situación complicada de la autoridad administrativa, el derecho de defensa y debido procedimiento del primero no podría verse perjudicado, con lo cual nos inclinaríamos por señalar que dichos procedimientos caducaron.

No podemos negar que la posición anterior genera discusiones, incluso, entre quienes escribimos esta entrada. Otra posición, inclinada a la “paridad de armas” en los procedimientos sancionadores, sería proponer que el plazo de caducidad se encontraba suspendido también durante el 16 y el 20 de marzo, aplicando una suerte de “Igual razón, igual derecho”. Sin embargo, coincidimos en que una solución interpretativa es muy difícil de invocar con respecto a la suspensión de plazos de caducidad, el cual recién podría interpretarse suspendido a partir de la vigencia del DU 029.

Posteriormente, con el DU 029 y, al haberse incluido la mención a todos los plazos de tramitación en procedimientos de cualquier índole, los plazos de caducidad deben entenderse suspendidos.

Ahora bien, un caso particular y más polémico es el referido a los plazos de prescripción en el derecho sancionador. Como puede advertirse de la redacción de la 2DCF del DU 026 y del artículo 28 del DU 029, la suspensión de los plazos está exclusivamente referida a los plazos procedimentales (“de tramitación y de inicio”), es decir, plazos vinculados enteramente al aspecto adjetivo. Sin embargo, este carácter adjetivo no se extiende, en nuestra posición, a la garantía de la prescripción. Esta última es de carácter sustantivo y obedece al derecho del particular a la seguridad jurídica y reposa, además, en el principio de legalidad.

En tal sentido, aunque suscite polémica, somos de la posición que el plazo de la prescripción en procedimientos sancionadores (para determinar la responsabilidad como para ejecutar la sanción) continúa su curso. En caso quisiera suspenderse el mismo, se necesitaría de una norma legal expresa que así lo indique, puesto que la base normativa que regula la misma en el artículo 252 TUO LPAG únicamente justifica su suspensión cuando se inicia el procedimiento sancionador o, cuando ya iniciado, éste se mantuviera paralizado por más de 25 días hábiles por causa no imputable al administrado, supuestos en los que no nos encontramos. Lógica similar aplica para el caso de la prescripción de la exigibilidad de las multas de acuerdo al artículo 253 del TUO LPAG.

f) El problema de los procedimientos administrativos seguidos ante los Gobiernos Regionales y Locales

Nadie discute la imperiosa necesidad que existía por suspender los plazos de los procedimientos administrativos, pues, dada la situación de aislamiento social o cuarentena impuesta por el Estado, innumerables entidades verían interrumpidas sus funciones (incluyendo trámite documentario) y los administrados mucho menos hubieran podido desplazarse a dichos establecimientos. A pesar de ello, la suspensión referida únicamente involucró al Poder Ejecutivo durante los primeros cinco (05) días de aislamiento (es decir, entre el 16 y el 20 de marzo), omitiendo el grueso número de procedimientos a nivel de gobiernos locales y regionales. Entendemos que durante dicho periodo, los municipios y gobiernos regionales podían y debían emitir ordenanzas ordenando y suspendiendo el trámite de los procedimientos bajo su competencia[12].

Posteriormente, el DU 029 se ocupó de prever la suspensión para todo tipo de procedimiento y bajo todo nivel de gobierno (haciendo referencia que la suspensión aplica a “las entidades del Sector Público”). Sin embargo, no se puede desconocer que durante dichos cinco días, los derechos al debido procedimiento y defensa de los administrados que tenían procedimientos en curso en los ámbitos local o regional se vieron gravemente afectados. Para ellos, consideramos que debe plantearse una interpretación garantista bajo cualquier de las  opciones que hemos expuestos en los puntos anteriores.

g) Una propuesta aprovechando la emisión futura de Decretos de Urgencia. Una petición al MINJUS, al MEF o a la PCM: arreglemos este entuerto

       A nuestro criterio, nada haría mejor que el legislador arregle este entuerto y mande al olvido el presente ejercicio de interpretación. Bastaría con algo tan simple como incluir una disposición complementaria que señale lo siguiente en uno de los Decretos de Urgencia que se están emitiendo en estos días, o tal vez cuando se emita alguno de los Decretos Legislativos en función a la reciente delegación legislativa otorgada al Poder Ejecutivo por el Congreso de la República. Una fórmula normativa que podría usarse es la siguiente:

       “Precísese que el cómputo de plazo de inicio y tramitación de todos los procedimientos administrativos seguidos ante las entidades del Sector Público que se encuentren bajo los alcances del Decreto de Urgencia N° 029-2020, se encuentran suspendidos por 30 días hábiles contados desde la fecha de entrada en vigencia del Decreto de Urgencia N° 026-2020. Por vía de Decreto Supremo emitido por la Presidencia del Consejo de Ministros, dicho plazo podrá ser ampliado en caso continúe el estado de emergencia declarado por el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM y sus normas modificatorias y complementarias.

       No obstante la suspensión dictada en los citados Decretos de Urgencia 026-2020 y 029-2020, en los procedimientos relativos al otorgamiento de títulos habilitantes a los administrados, las entidades podrán resolver y notificar siempre y cuando se trate de pronunciamientos favorables a los administrados. En caso se trate de pronunciamientos desfavorables, las entidades podrán resolver y notificar, en cuyo caso el cómputo del plazo de las eventuales impugnaciones se realizará a partir del día hábil siguiente a la culminación de la suspensión dispuesta en el plazo precisado en el numeral anterior”.

       Bastaría ello para echar al olvido estas reflexiones y garantizar la seguridad jurídica. Además, es conveniente para el interés público, y coadyuva a simplificar el trabajo de las entidades, las cuales podrán organizar mejor sus medios y recursos durante el período de suspensión determinado en forma clara y precisa. Nada mejor que el propio legislador (en este caso, el Poder Ejecutivo vía un DU o vía un Decreto Legislativo emitido en el marco de la reciente delegación legislativa dispuesta por el Congreso) que interprete sus propias normas y que precise los efectos en el tiempo de éstas, brindando un servicio a la seguridad  jurídica y a los derechos de los administrados. Téngase en cuenta que no se pide la emisión de una norma retroactiva, sino una norma interpretativa o de precisión, las cuales están permitidas por nuestra jurisprudencia constitucional (y por el numeral 1) del artículo 102 de la Constitución, aplicable a la delegación legislativa en nuestro criterio).

       En tal sentido, hacemos votos para que las autoridades solucionen este tipo de problemas, bastando con prestar atención a los aportes que los profesores podemos hacer a este tipo de normas, en aras de proteger tanto los derechos de los administrados, como el propio interés público.

 III.   REFLEXIÓN FINAL O SOBRE CÓMO EN ÉPOCAS DE CRISIS, LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SIEMPRE ESTARÁN PRESTOS PARA INTERPRETAR COHERENTEMENTE Y EN CLAVE CONSTITUCIONAL,  LAS OMISIONES, DESCUIDOS Y ABUSOS DEL LEGISLADOR.

Nótese, finalmente, que aunque la literalidad de estas normas no lo contemple, estamos rescatando opciones garantistas a favor de los administrados con asidero absoluto en derechos y, sobre todo, principios del Derecho administrativo. En medio de esta situación de emergencia, las normas de excepción no pueden afectar los derechos al debido procedimiento y defensa que asiste a los administrados, así como a principios fundamentales como la buena fe, la predictibilidad y la seguridad jurídica.

Es más, en contextos como el presente, es preciso exigir una interpretación que se asiente en el empleo de los principios del Derecho administrativo para cubrir aquellos vacíos, falencias, lagunas o deficiencias que la norma positiva descuida, e incluso para interpretar y darle un sentido finalístico al frío texto de las normas legales[13]. En el presente caso, las salidas que hemos propuesto, todas en absoluto, descansan en principios básicos del derecho administrativo, tales como la buena fe, el informalismo, la inderogabilidad singular de los reglamentos, el debido procedimiento y el ejercicio legítimo del poder, entre otros, los cuales para remate, no son principios jurisprudenciales o doctrinarios: ¡Son principios positivizados, y por tanto normas jurídicas plenamente aplicables y exigibles para ser aplicadas por la Administración Pública! Casos como el presente ponen nuevamente a relieve la trascendencia de los principios. Estos, en tiempos de calma, sufren el atrevimiento de ser ignorados y hasta burlescamente aludidos, pero cuando la urgencia oprime, nadie mejor que ellos para ser empleados como herramientas para salvar los descuidos que hasta el legislador más cauto puede cometer, así como instrumentos dirigidos a interpretar las normas administrativas de manera sistemática, y armoniosa, descartando el literalismo y el exasperante positivismo jurídico.

Por tanto, dejemos ya esos viejos tiempos donde se decía que la Administración es mera “ejecutora de la ley” y que “no interpreta”. El tiempo de los derechos, del Estado Constitucional y de la primacía del principio pro homine, impone el deber de la Administración de salir de la inicua literalidad, del fácil recurso al positivismo clásico, e interpretar las normas en forma sistemática, y en función a los principios generales del derecho administrativo. Pero no a su antojo, bajo los parámetros de la interpretación del derecho público (previstos en el artículo VIII del Título Preliminar del TUO LPAG), y sobre todo, cumpliendo con lo previsto en el numeral 8) del artículo 86° de la citada norma procedimental. Esto no es una mera sugerencia, es un auténtico deber jurídico, que todos deberíamos exigir de nuestras entidades administrativas.

 

Breve sugerencia bibliográfica:

Anotamos que, el mismo problema se acaba de generar en España debido a las medidas de emergencia tomadas por el Gobierno en atención a la crisis del COVID-19, lo cual incluyó una norma expresa de suspensión de plazos administrativos.

Ahora bien, la doctrina especializada todavía no ha tenido tiempo de emitir pronunciamiento vía revistas o vía libros debido a la paralización de actividades y la cuarentena dispuesta en España.  Sin embargo, recomendamos vivamente la lectura de algunos blogs jurídicos muy leídos en dicho país. Sobre la problemática de la suspensión de plazos dispuesta en dicho país, véase:

 


[1] Este virus letal tiene una alta tasa de transmisión de sujetos asintomáticos hacia otros sanos, con síntomas similares a una gripe. Es un “enemigo invisible” que ha llevado a los Estados a implementar órdenes generales de cuarentena y “aislamiento social obligatorio” en prácticamente 1/3 del mundo (a la fecha de hoy, 31 de marzo de 2020).

[2] No negamos que en el Derecho se habla de un “derecho de la emergencia” y también de un “derecho de los desastres” amén del derecho como elemento de precaución frente a la “sociedad del riesgo mundial”. Incluso, el tema de la pandemia refleja una renovada preocupación por la rama del derecho administrativo denominada “derecho sanitario” o “derecho de la sanidad”, que se encarga del estudio de la acción administrativa para procurar el mantenimiento y sostén del derecho a la salud de las personas (Sobre el mismo, véase PEMAN GAVIN, Juan: “Derecho a la salud y Administración sanitaria”. Publicaciones del Real Colegio de España, Bolonia, 1989). Sin embargo, creemos que la expresión “derecho transitorio o de excepción” permite avizorar la repentina emisión de normas jurídicas de excepción o de urgencia por parte de los Estados ante esta problemática social y económica que prácticamente ha tocado al mundo entero sin estar preparado para esta amenaza. Para profundizar sobre este concepto de “derecho de excepción” véase el trabajo de NOGUEIRA LOPEZ, Alba: “Confinar el coronavirus. Entre el viejo derecho sectorial y el derecho de excepción”. En: El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho. “Coronavirus… y otros problemas”. N° 86-87. Marzo-abril 2020. Ediciones Iustel. Madrid, 2020. Páginas 22-31.

[3] Nótese que hablaremos aquí de plazos administrativos, regidos por normas específicas del derecho público, los cuales se computan y regulan de forma diferente a la legislación civil. En general sobre el tema de los plazos, véase el reciente estudio de GOSALBEZ PEQUEÑO, Humberto: “El deber de resolver. Términos y plazos”. En: GAMERO CASADO, Eduardo (Coordinador). Tratado de Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico Básico del Sector Público. Tomo I. Tirant lo Blanch. Valencia, 2017. Páginas 1153-1215.

[4] Ampliamente reconocido en la doctrina (por ejemplo, en la obra del profesor Juan Carlos Cassagne: Los grandes principios del derecho público constitucional y administrativo. La Ley, Buenos Aires, 2014) y por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a partir de la interpretación del artículo 2° de la Convención Americana de Derechos Humanos.

[5] Dicho Decreto fue precisado luego por el Decreto Supremo N° 046-2020-PCM, y posteriormente, prorrogado en su vigencia hasta el domingo 12 de abril de 2020, mediante el Decreto Supremo N° 051-2020-PCM.

[6] Publicaron comunicados el 16 de marzo entidades como OSIPTEL, OSINERGMIN, OEFA, SBS, SUNAFIL, varios Ministerios, OSITRAN, SUNASS, ANA, INDECOPI, SMV, SUNEDU, así como diversas municipalidades. En todos los comunicados, se señalaba (i) la suspensión de atención al público y de las cajas trámite de las entidades, (ii) la suspensión del plazo de todos los procedimientos administrativos, sin distinción alguna.

[7] A la fecha, entendemos que ningún Ministerio ha emitido dicha norma. Sería importante que lo haga, sobre todo en un entorno de reactivación económica, sobre todo para la aprobación de títulos habilitantes administrativos.

[8] En su calidad de ente rector del SINEFA – Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental.

[9] Recuérdese que el Decreto Supremo 044-2020-PCM entro en vigencia el 16 de marzo, disponiendo el “aislamiento social obligatorio” por 15 días, que fueron prorrogados por el Decreto Supremo N° 051-2020-PCM por 13 días adicionales, hasta el domingo 12 de abril.

[10] De hecho, algunas entidades ya lo están haciendo, pese a haber emitido comunicados donde declararon suspender todos sus procedimientos administrativos (incluyendo sancionadores). SUNAFIL ha emitido la Resolución de Superintendencia N° 74-2020-SUNAFIL (publicada el 24 de marzo), donde hace la distinción de la suspensión de plazos entre los procedimientos a pedido de parte sujetos a silencio (que opera desde el 16 de marzo) y los procedimientos sancionadores (que opera desde del 23 de marzo). De otro lado, OSINERGMIN, ha publicado con fecha 28 de marzo un “Protocolo de Supervisión de Osinergmin durante el estado de emergencia nacional decretado en el país como consecuencia del brote del COVID 19”, el cual señala, por ejemplo, que los procedimientos sancionadores están sujetos a suspensión de plazo desde el 23 de marzo (siguiendo la lógica del DU 029).  Consideramos que estas entidades, a pesar de equivocadamente contar el plazo de suspensión de los procedimientos sancionadores desde el 23 de marzo, no deberán impedir el ejercicio de los derechos de los administrados que se vieron afectados entre el 16 y 20 de marzo por vencimientos de plazos, aplicando correctamente el artículo 145.1 del TUO de la LPAG.

[11] Por lo demás, desconocer los comunicados, a nuestro criterio, supone una violación del principio de ejercicio legítimo del poder, amén de los citados principios de seguridad jurídica, predictibilidad, confianza legítima, buena fe, prohibición de ir en contra de los propios actos y la inderogabilidad singular de los Reglamentos. Todos principios positivizados y recogidos en el Artículo IV del Título Preliminar y el artículo 5.3 del TUO LPAG.

[12] De hecho, considerando el aislamiento social obligatorio, algunas Municipalidades, acogiéndose al DU 026 emitieron comunicados señalando la suspensión de plazo de sus procedimientos administrativos.

[13] Como lo hace la doctrina más autorizada. Véase REBOLLO PUIG, Manuel (Director): Derecho Administrativo. Tomo I. 4ª edición. Editorial Tecnos. Madrid, 2019. Páginas 108-110.

DEJA UNA RESPUESTA

Please enter your comment!
Please enter your name here