¡Incentivemos la inversión privada en infraestructura!: cómo mitigar el riesgo de demanda y rentabilidad que asumen los concesionarios en el perú

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Si bien en los últimos años el Perú ha venido experimentando un crecimiento económico sostenido (la economía peruana creció 6.3% en el año 2012) lamentablementenuestro país aún carece de la infraestructura necesaria para alcanzar altos niveles de desarrollo.

En efecto, tal como lo señala el Índice Global de Competitividad 2011-2012 publicado por el World Economic Forum, el segundo factor más importante para medir la competitividad de un país se basa en su infraestructura. Dicho índice coloca al Perú en el puesto 105 en el ranking de dotación de infraestructura, tomando como referencia 142 países.

Del mismo modo, el estudio denominado “Plan Nacional de Infraestructura 2012-2021”, elaborado por la Universidad del Pacífico y ESAN, por encargo de la Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN), ha cuantificado la brecha de infraestructura de nuestro país en US$ 87,975 MM. Para cerrar dicha brecha en infraestructura se debería destinar el 6% del PBI del país (por ahora solo se destina el 2%). El monto total de la brecha de infraestructura actualmente en el país está distribuido de la siguiente manera:

En este sentido, considerando el rol promotor que caracteriza al Estado, resulta relevante preguntarse qué medidas implementa para fomentar las inversiones en nuestro país y promover el desarrollo de infraestructura de servicios públicos, específicamente en el desarrollo de nuevas carreteras.

Los inversionistas, nacionales y extranjeros, al evaluar la conveniencia o no de participar en el desarrollo de algún proyecto analizan diversos factores, entre ellos, los riesgos involucrados en el desarrollo del proyecto en cuestión. Así, adquiere especial importancia los mecanismos que se adopten para mitigar los riesgos relacionados al proyecto, y con ello, las garantías que el Estado pueda otorgar al inversionista para la realización de la inversión esperada.

En el caso específico de las concesiones de carreteras, puertos y aeropuertos, el inversionista privado normalmente asume un riesgo importante, que es el caso de la posible existencia de carreteras, puertos o aeropuertos aledaños o dentro del perímetro del área de influencia de la concesión que puedan afectar la demanda y/o rentabilidad de la carretera, puerto o aeropuerto concesionado al inversionista privado.

En nuestra legislación no existe una protección legal frente a dicho riesgo. Sin embargo, es posible otorgar una solución contractual ante este tipo de situaciones. En efecto, existen diversos mecanismos que se pueden pactar con el Estado de manera contractual, para proteger de una u otra manera a los inversionistas privados (concesionarios) frente a posibles concesiones de carreteras o similares que puedan afectar la demanda o los ingresos de la concesionaria.

Por ejemplo, el Estado puede garantizar al concesionario, por vía contractual, que no otorgará durante la vigencia del contrato de concesión otras concesiones de igual propósito o similares dentro del área de influencia de la concesión. En el caso del contrato de concesión para la concesión del Aeropuerto Internacional de Lima, cuyo adjudicatario fue la empresa Lima Airport Partners – LAP, el Estado se obligó a no otorgar concesión, autorización o licencia alguna para  operar,  u  operar  por sí mismo cualquier nuevo aeropuerto nacional e internacional de uso público que brinde servicios a líneas aéreas comerciales, en un radio de 150 Km. de la ubicación del aeropuerto otorgado en concesión, durante los primeros veinte (20) años de vigencia de esta última.

Asimismo, el Estado puede garantizar al concesionario una demanda mínima garantizada (DMAG) o un ingreso mínimo garantizado (IMAG) durante la vigencia de la concesión.

El IMAG y DMAG son garantías que otorga el Estado a favor del concesionario por las cuales se compromete a garantizar a éste último un nivel mínimo de ingresos. Así el IMAG garantizará en forma directa un importe mínimo que deberá percibir el Concesionario; mientras el DMAG garantizará una demanda mínima del servicio a una tarifa determinada, garantizando así, en última instancia, un nivel mínimo de ingresos.

En cualquiera de estos esquemas, si por cualquier variable los ingresos o la demanda bajaran y no se alcanzara al final del ejercicio el ingreso o demanda mínima garantizada, el Estado estará obligado a cubrir la diferencia derivada del flujo de ingresos efectivamente percibidos, y el flujo de ingresos garantizados. En rigor, no existen diferencias sustanciales entre el IMAG y la DMAG siendo que la utilización de uno u otro dependerá del tipo de proyecto en el cual se vaya a implementar.

Recientemente, este esquema de reducción de riesgos ha sido utilizado en el contrato de concesión para el Concurso de Proyectos Integrales de la Concesión del Terminal Portuario de Paita, el mismo que se adjudicó a la empresa  Terminal Portuarios Andinos (TPA), en el año 2009.

En este caso, uno de los principales riesgos que el Estado debía mitigar era el riesgo comercial del proyecto, ya que se tenía prevista la construcción de infraestructuras portuarias cercanas al Terminal Portuario de Paita -como es el caso del desarrollo de un Puerto Multipropósito en la Bahía de Bayóvar por la empresa Vale Do Rio Doce, cuya  construcción podía afectar en forma significativa la demanda del concesionario, y por tanto afectar drásticamente su flujo de ingresos.

Por su parte, un ejemplo de la utilización de la DMAG, es el caso del contrato de concesión del Concurso de Proyectos Integrales para la Concesión del Nuevo Terminal de Contenedores en el Terminal Portuario del Callao – Zona Sur. Así, en este caso, se estipuló en el contrato que el concedente garantiza al concesionario una DMAG de 300 mil TEUs de importación y exportación y 100 mil TEUs de transbordo durante los primeros diez (10) años contados a partir del inicio de la explotación del nuevo terminal de contenedores con dos amarraderos, cuya construcción era objeto del contrato de concesión.

Así, en mérito a esta garantía, el Estado, en su calidad de concedente, se obligó a pagar al concesionario el monto resultante de la diferencia entre el ingreso correspondiente a la demanda efectivamente atendida por el concesionario y el ingreso correspondiente a la DMAG.

El IMAG es una garantía que se otorga mayormente en los contratos de concesión de infraestructura de carreteras. En estos casos los concesionarios cobran el peaje y lo pueden contabilizar como “caja”, lo que disminuye sus necesidades de financiamiento. Es así que, si el cobro del peaje disminuye por diversas razones, entonces el Estado cubre la diferencia.

Este esquema fue regulado para el caso del Concurso de Proyectos Integrales para la entrega en Concesión de la Autopista del Sol tramo Trujillo – Sullana, en cuyo contrato de concesión se estableció que el concedente se compromete a asegurar al concesionario un nivel de ingresos mínimos anuales por el peaje por un plazo de quince (15) años contados desde la fecha de aceptación de la totalidad de las obras de la concesión.

Como se puede observar, existen diversos mecanismos que el Estado puede implementar a efectos de mitigar el riesgo de demanda, rentabilidad y competencia asociado a los proyectos, y de esta manera, fomentar la inversión privada, nacional y extranjera, y alcanzar la tan ansiada reducción de la brecha de infraestructura.


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