Incompatibilidades en la regulación del trabajo adolescente que se deben resolver

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Sendas noticias publicadas en el diario Gestión[1] y en la agencia Andina[2] de noticias han dado cuenta de las acciones que el Gobierno peruano viene implementando en el marco de la Estrategia Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil 2012-2021 (ENPETI), que fuera aprobada mediante Decreto Supremo Nº 015-2012-TR.

En síntesis, las notas periodísticas recuerdan que -según información de la ENAHO 2011- en el Perú trabajan 1,6 millones de niños, niñas y adolescentes entre 6 y 17 años (23,4% del total en ese rango etario). De ellos, 832 mil tienen entre 6 y 13 años (bajo la edad mínima legal de admisión al empleo), mientras que 826 mil son adolescentes de 14 a 17 años, que cuentan con la edad permitida para trabajar; no obstante, de estos últimos, un 34% realiza trabajos peligrosos.

Asimismo, las notas en cuestión informan sobre las tres experiencias piloto que se vienen ejecutando con la finalidad de generar evidencia sobre la efectividad de las intervenciones previstas en la ENPETI. Atendiendo a las situaciones más críticas de trabajo infantil en el país, dichas intervenciones piloto se realizan en el distrito de Carabayllo en Lima Metropolitana, en doce distritos de la Región Huánuco y -a través del “Piloto Semilla”, que cuenta con financiamiento del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos- en las regiones de Junín, Pasco y Huancavelica.

Más aun, de modo más concreto e inmediato, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) ha informado también sobre la convocatoria a la “Mesa de Coordinación Multisectorial contra las Peores Formas de Trabajo Infantil de Lima Metropolitana”, en la que han participado autoridades de 32 gobiernos locales de Lima Metropolitana[3].

Precisamente, el objeto del presente artículo es abordar el análisis de algunas incompatibilidades existentes en la regulación actual del trabajo adolescente y proponer ciertos criterios de interpretación jurídica para resolverlas, de modo tal que -si lo estima pertinente- la Mesa de Coordinación Multisectorial convocada por el MTPE podría hacer suya la problemática y generar las herramientas para resolverla.

  1. El trabajo de adolescentes como cobradores en medios de transporte público

El 2 de mayo de 2009 se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” la Ordenanza N° 1244 de la Municipalidad Metropolitana de Lima (“la Ordenanza”), cuyo objeto fue establecer el procedimiento para el otorgamiento de credenciales a los conductores y cobradores de unidades vehiculares que prestan el servicio público de transporte regular, no regular y especial de pasajeros en Lima Metropolitana. El literal h) del artículo sexto de la Ordenanza estableció como un requisito para obtener la credencial de cobrador, el permiso o autorización notarial del padre o apoderado en caso de menores de edad (el subrayado es  nuestro).

Por su parte, el 20 de abril de 2010 se publicó el Decreto Supremo Nº 003-2010-MIMDES, que aprobó la Relación de Trabajos Peligrosos y Actividades Peligrosas o Nocivas para la Salud Integral y la Moral de las y los Adolescentes (“la Relación de Trabajos Peligrosos”). Según lo dispuesto por el literal B3 de la Relación de Trabajos Peligrosos, el trabajo que se realice en medios de transporte público, interurbano o interprovincial, tales como cobradores y otros similares, califica como un trabajo peligroso y, en consecuencia, se encuentra prohibido para los adolescentes (el subrayado es  nuestro).

Como puede apreciarse de la lectura conjunta de las normas reseñadas, se hace evidente la incompatibilidad que se presenta entre ellas respecto a la autorización (prevista en la Ordenanza) y la prohibición (recogida en la Relación de Trabajos Peligrosos) para que los adolescentes trabajen como cobradores en medios de transporte público

En nuestra opinión, aun cuando la Ordenanza ostente un rango normativo superior, debe entenderse que prima la prohibición establecida en la Relación de Trabajos Peligrosos y, en consecuencia, considerarse proscrito el trabajo de adolescentes en labores de cobrador en medios de transporte público; esto en aplicación del principio del interés superior del niño previsto en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, así como por los criterios de especialidad y temporalidad de las normas jurídicas.

Ciertamente, debemos recordar que la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú establece que las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, con los tratados y con los acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Estado peruano.

De este modo, debemos entender que el mandato para que el Estado proteja especialmente al menor de edad que trabaja previsto en el artículo 23 de la Constitución forma un “bloque de constitucionalidad” para fines hermenéuticos con la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (CDN)[4].

Sobre el particular, el artículo 3 de la CDN dispone que los Estados Parte se obligan a respetar los derechos enunciados en ella, a asegurar su aplicación a cada niño sin discriminación alguna, y a que en todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas se atienda primordialmente el interés superior del niño. Asimismo, se señala que los Estados Parte reconocen el derecho del niño a estar protegido contra la explotación económica y contra el desempeño de cualquier trabajo que pueda ser peligroso o entorpecer su educación, o que sea nocivo para su salud o para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social (artículo 32).

Bajo esta línea de razonamiento, y siguiendo la teoría del bloque de constitucionalidad[5], deberíamos entender que el artículo 23 de la Constitución reconoce el derecho a los adolescentes que trabajen a ser protegidos de las consecuencias negativas que su condición de trabajadores les pueda generar en su desarrollo personal; y esta interpretación de la Constitución debería vincular -por el principio de jerarquía normativa- la lectura que tengamos de una norma como la Ordenanza, y conducirnos, más bien, a priorizar la prohibición del desempeño de labores como la de cobrador en medios de transporte público, que es calificada como peligrosa y, por ende, prohibida por la Relación de Trabajos Peligrosos.

  1. El trabajo doméstico de adolescentes

Un caso que desde nuestra perspectiva amerita ser analizado de modo particular es el relativo al trabajo doméstico de adolescentes.

Ciertamente, mientras el Código de los Niños y Adolescentes (CNA) contiene disposiciones explícitas que admiten el trabajo doméstico de los adolescente, como el artículo 52 que otorga competencia a los municipios para autorizarlo o el artículo 63 que garantiza a los adolescentes que trabajan en el servicio doméstico un descanso de doce horas diarias continuas; la Relación de Trabajos Peligrosos va en sentido contrario, proscribiendo toda posibilidad de que un adolescente se desempeñe como trabajador del hogar.

En efecto, según la Relación de Trabajos Peligrosos, el trabajo doméstico de adolescentes califica como peligroso y, por lo tanto, está prohibido, cuando:

  • Suponga el uso de ácido muriático, lejía, desinfectantes, plaguicidas, insecticidas y similares (literal A3).
  • Involucre trabajos de cuidado y vigilancia de ancianos, enfermos, bebés, niñas o niños (literal A14).
  • Se realice en casa de terceros, familiares o no (literal B6).
  • Se pernocte bajo la modalidad “cama adentro”, que impida la supervisión o inspección de trabajo (literal B6).

(El subrayado es  nuestro).

De allí que, en nuestra opinión, el espacio que queda para un supuesto trabajo adolescente doméstico “permitido” es prácticamente nulo, pues no pareciera posible que un adolescente trabaje en dicho ámbito sin incurrir en alguna de las características o condiciones antes indicadas.

Por ello, y bajo la misma línea de razonamiento seguida en el apartado anterior, se podría concluir que en nuestro país el trabajo doméstico está prohibido para las personas menores de dieciocho (18) años de edad. Consideramos que esta es una interpretación que no solo resulta compatible con la teoría del bloque de constitucionalidad sino que es, además, la política impulsada desde la ENPETI.

  1. El trabajo de adolescentes en otras actividades prohibidas

Complementando lo señalado en el apartado anterior en cuanto a la prohibición del trabajo doméstico de los adolescentes, consideramos que existen otros ámbitos de actividad económica en los que se presentaría una incompatibilidad similar entre el CNA y la Relación de Trabajos Peligrosos.

En efecto, según el artículo 51.1 del CNA, la edad mínima de admisión al empleo para labores de pesca industrial es de diecisiete (17) años; para labores industriales, comerciales o mineras es de dieciséis (16) años; y para labores agrícolas no industriales es de quince (15) años.

Sin embargo, la Relación de Trabajos Peligrosos califica como peligroso y, en consecuencia, proscrito para los adolescentes, el trabajo que se realice en:

  • Alta mar o bajo el agua, o actividades de explotación y transporte derivadas de la pesca industrial (literal A5).
  • La extracción y procesamiento de minerales metálicos y no metálicos realizados por la actividad minera formal o informal en cualquiera de sus estratos, incluyendo la minería informal en labores subterráneas, en excavaciones, lavaderos y canteras (literal A1).
  • En contacto o exposición con diversos productos utilizados en la industria química, automotriz, plástica, entre otras (literal A3).
  • Trabajos en los que se utilice herramientas tipo manual o mecánico y equipos especializados y que requieran capacitación y experiencia para su uso como en la agricultura (literal A3)

Así las cosas, y tal como sucede en el caso de las actividades de cobrador y el trabajo doméstico, es evidente que existe una incompatibilidad entre el CNA -que estaría admitiendo el trabajo de adolescentes en labores de pesca industrial, industriales, comerciales, mineras y agrícolas no industriales por encima de ciertas edades mínimas- y la Relación de Trabajos Peligrosos que califica dichas actividades económicas como peligrosas y, por ende, prohibidas para los adolescentes.

En conclusión, y en línea con el razonamiento expuesto en los dos apartados anteriores, en estos casos también debería dársele prioridad al principio del interés superior del niño sobre el de jerarquía normativa -así como a los de especialidad y temporalidad-, y concluirse que la prohibición contenida en la Relación de Trabajos Peligrosos prima sobre el CNA.

  1. Conclusiones

 a. La Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú establece que las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Estado peruano.

 b. El mandato previsto en el artículo 23 de la Constitución para que el Estado proteja especialmente al menor de edad que trabaja forma un “bloque de constitucionalidad” para fines hermenéuticos con la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño.

 c. En nuestra opinión, aun cuando la Ordenanza Nº 1244 ostente un rango normativo superior, debe entenderse que prima la prohibición establecida en la Relación de Trabajos Peligrosos y, en consecuencia, considerarse proscrito el trabajo de adolescentes en labores de cobrador en medios de transporte público; esto en aplicación del principio del interés superior del niño previsto en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, así como por los criterios de especialidad y temporalidad de las normas jurídicas.

 d. Bajo la misma línea de razonamiento, consideramos que el trabajo doméstico está prohibido para las personas menores de dieciocho (18) años de edad. Esta es una interpretación que no solo resulta compatible con la teoría del bloque de constitucionalidad sino que es, además, la política impulsada desde la ENPETI 2012-2021.

 e. Finalmente, existe también una incompatibilidad entre el CNA -que estaría admitiendo el trabajo de adolescentes en labores de pesca industrial, industriales, comerciales, mineras y agrícolas no industriales por encima de ciertas edades mínimas- y la Relación de Trabajos Peligrosos que prohíbe dichas actividades para los adolescentes; por lo que debería dársele prioridad al principio del interés superior del niño sobre el de jerarquía normativa -así como a los de especialidad y temporalidad-, y concluirse que la prohibición contenida en la Relación de Trabajos Peligrosos prima sobre el CNA.


Fuente de la imagen: diariopyme.cl

[2]     http://www.andina.com.pe/agencia/noticia-gobierno-promueve-acciones-para-prevenir-trabajo-infantil-540535.aspx

[3]     http://www.mintra.gob.pe/mostrarNoticias.php?codNoticia=4405

[4]     La CDN fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 y ratificada por el Estado peruano el 4 de septiembre de 1990.

[5]        Noción desarrollada -entre otras- en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 5854-2005-AA/TC.

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