Aspectos generales y registrales de las Organizaciones Sociales de Base: Cuando la Ley dice y las Instituciones Interpretan

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Escrito por Jorge Ortiz Pasco

En muchos países pobres persiste, y amenaza con acentuarse, la extrema inseguridad de vida causa de falta alimentación: el hambre causa todavía muchas víctimas entre tantos lázaros a los que no se les consiente sentarse a la mesa del rico epulón, como en cambio  Pablo VI deseaba. Dar de comer a los hambrientos (Mateo 25, 35.37.42) es un imperativo ético…”[1]

Antes de ingresar al tema que nos convoca me permito comentar sobre la situación de dos programas alimentarios.

El Programa del Vaso de Leche creado por el ex alcalde de Lima, el señor Alfonso Barrantes Lingán (más conocido como el tío frejolito)  termino siendo invadido (mejor dicho tomado por asalto) como lo denunció el diario El Comercio el 5 de setiembre del año 2010 en el informe denominado “Los intrusos de la leche” (página a20) en el cual expresa: “Al año se pierden 144 millones de soles en alimentar a más de un millón de beneficiarios  que ya no deberían recibir apoyo del Programa Vaso de Leche” y luego también expresa: “ …las raciones de leche que reciben los beneficiarios no cumplen con el valor nutricional exigido o que gran parte de las adquisiciones realizadas por los municipios no se hacen bajo concurso público”.

Un año después (23 de febrero de 2011) el diario Gestión (página 22)  publicito y sustento que “… doce de 720 proveedores concentran el 50% de ventas al Vaso de Leche”. En dicha nota periodística entrevistaron al Contralor de la Republica Fuad Khoury, quien reveló el mal manejo de los recursos en dicho programa social. Lo expresado se ve reflejado en el hecho concreto que “…cada año no se gastan más de 70 millones de soles”. Ello obviamente demuestra la incapacidad para no gastar o también que el gasto se encuentra dirigido hacía un pequeño grupo de proveedores o mejor dicho, “amigos” de quien controla el gasto.

Luego y en el mismo día, el 31 de mayo del año 2012 se dictaron el Decreto Supremo 007-2012-MIDIS que constituye la sentencia de muerte (extinción) del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria – PRONAA y el Decreto Supremo 008-2012-MIDIS que da nacimiento al Programa Nacional de Alimentación Escolar denominado Qali Warma  (niño o niña / warma, ágil / qali) y, que todos sabemos, la cantidad de escándalos en los que se ha visto involucrado por distribuir alimentos en mal estado de conservación y, como tales, no aptos para el consumo humano y, peor aún, teniendo en cuenta que estamos hablando de un programa de alimentación para los escolares.

Frente a la participación del Estado en programas de alimentación corresponde revisar cómo ha sido la historia de las Organizaciones Sociales de Base (OSB), las mismas que desde el inicio NO HAN necesitado de una Ley para existir[2]. Las Organizaciones Sociales existen porque la realidad social, económica y cultural de nuestro país así lo manda.  Es sabido por todos, que hacía la década del 50 al 60, se da inicio a una ola migratoria en Perú, motivo por el cual los hombres y mujeres del interior (llámense departamentos, provincias, distritos o comunidades) ante distintos tipos de problemas optan por dar inicio a una migración hacia la capital. Posteriormente entre los 70 y 80, dicho proceso migratorio simplemente termina por consolidarse. El resultado es muy sencillo, hoy contamos con una nueva ciudad donde han aparecido los hoy llamados “nuevos barrios”[3] (antes denominados Pueblos Jóvenes, Barriadas y Asentamientos Humanos). No debemos olvidarnos que el proceso migratorio ha generado la creación de más de algún distrito, bastará para ello recordar como ejemplos de consolidación urbana los casos de Comas[4] San Martín de Porres[5] y Villa El Salvador[6].

Aparecen las primeras formas de organización para ayudar a la consolidación del tan ansiado sueño, el derecho a la vivienda. Producto de la migración, las tareas al interior del hogar son distribuidas entre el hombre y la mujer, él asume tener que salir a buscar trabajo y ella asume el control y la administración del hogar (siempre que no consiga algún trabajo eventual) es más, también le corresponde a la mujer “cuidar el terreno, sobre el cual mañana estará la casa”, dado que su permanencia va justificar frente a la agencia estatal[7] de titulación  el haber ejercido la posesión[8] sobre el lote y, por tanto, con el tiempo convertirse en beneficiarios del reconocimiento legal de su propiedad a través de un título de propiedad y, mejor aún, si dicho título se inscribe en el Registro de Predios (antes registro de la propiedad inmueble). Son varias las tareas que tuvieron que asumir las mujeres, motivo por el cual se ganaron el  apelativo de “verdaderas forjadoras del movimiento barrial y sus conquistas”.

Al tener que quedarse en casa, las mujeres tuvieron que hacer “malabares” para conseguir con los pocos recursos con que contaban dar alimento a los hijos y, en muchos casos, “otros familiares  migrantes”. En dicho espacio aparece la formación de las cocinas vecinales, que más tarde se terminarán convirtiendo en los “comedores populares”, donde el ánimo se encuentra representado por “compartir” lo que se tiene (ayllu) y apelando a un concepto netamente  económico, “optimizar  los resultados”.  Que mejor para ello, que recurrir a la “olla común” aquella que permita a todos y cada uno de los integrantes de una comunidad determinada contribuir con el sustento diario  de la alimentación. La idea es que todos aporten para el alimento diario y, por ello, existirán los que aporten dinero porque tienen trabajo y los que aporten algún utensilio para la cocina diaria, recayendo en las mujeres la compra de los alimentos y la preparación de los mismos. Más adelante, cuando la situación económica permitiera   cocinar diariamente las madres optarían por (no solamente alimentar a los miembros de la comunidad), sino también empezar  a prestar servicios, y con ello conseguir  que el comedor popular  pueda a un precio muy bajo brindar comida a quienes deseen alimentarse del mismo, por ejemplo personas que se encontraran realizando trabajos en el barrio y que no necesariamente residen en el mismo, trabajadores de las empresas prestadora de servicios públicos (instalación de servicios de agua, electricidad o teléfono). Es así como nacen las organizaciones vecinales alimentarias, desde la olla común, hasta los comedores populares.

Frente a esta narrativa del nacimiento del Comedor Popular, hoy llamadas Organizaciones Sociales de Base, cabe preguntarse: ¿y el Estado que hizo para crearlas?[9] La respuesta es muy sencilla, albergarlas, regularlas y normarlas porque la creación es producto exclusivo y excluyente de ellas al verse obligadas a tener que afrontar una necesidad básica de vida, alimentarse.

Pero el Estado, representado por el Gobierno de Turno (en aquel entonces el Presidente era Alberto Fujimori Fujimori) con fecha 12 de Febrero de 1991, procede a declarar[10]  de “…prioritario  interés nacional  la labor  que  realizan los Clubes de Madres, Comités de Vaso de Leche,  Comedores Populares Autogestionarios, Cocinas Familiares, Centros Familiares, Centro Materno Infantiles y demás organizaciones sociales de base, en lo referido al servicio  de apoyo alimentario  que brindan  a las familias de menores recursos”.

Debemos analizar la mencionada declaración. El Estado ha decidido reconocer la existencia de las llamadas Organizaciones Sociales de Base (OSB) que tienen relación con el tema alimentario. Pero, como no podía ser de otra forma, El Estado “también” había decidido iniciar el enredo de una creación en la que nunca participó.

Cuando la ley en comentario pasa a describir las diversas formas de OSB alimentarias, termina la lista expresando “… y demás organizaciones sociales de base…”, con dicha actitud: ¿Qué nos está diciendo el Estado? simple: NO SE QUIÉNES SON, DÓNDE ESTÁN, CUÁNTOS SON Y, MENOS AUN, CÓMO SE LLAMAN O DICEN LLAMARSE. Una vez más la ley se encuentra de espaldas a la realidad.

La Ley declara (y por tanto no merece interpretación de ningún tipo) “Las Organizaciones Sociales de Base, tienen  existencia legal  y personería jurídica. Para ser reconocidas como tales bastará (la ley dice basta) con su inscripción en los Registros Públicos Regionales (hoy ya no es así, pero los registros siguen siendo los mismos, dejaron de ser regionales y pasaron a ser zonales y bajo la tutela de una Superintendencia).

Los registros abrirán un libro especial  de Organizaciones Sociales de Base. A mi modesta forma de leer, creo entender que las Organizaciones Sociales de Base existen legalmente porque así lo manda la Ley y, además, cuentan con personería jurídica, pero para ser reconocidas como tales necesitan inscribirse en un registro público, por tanto, si no se inscriben no son personas jurídicas ni mucho menos tienen existencia legal, entonces  necesitan inscribirse. Aparentemente, como dirían nuestros abuelos, se “volteo la torta”, o mejor dicho “no es verdad tanta belleza”.

Cabe mencionar que a las Asociaciones, Fundaciones y Comités (de cualquier forma y naturaleza), no se les pide o exige la misma condición, (es decir que para existir “deban inscribirse en el Registro) prueba de ello la encontramos en el Código Civil el cual reconoce y legisla, sobre las Asociaciones, Fundaciones y Comités no inscritos[11], lo cual no significa que no existan.

Una más, la ley establece que: “Las Organizaciones Sociales de Base inscritas en los Registros de los Gobiernos Locales, en virtud de normas de carácter  provincial o distrital, podrán  convalidar[12] esta inscripción ante el Registro Público Regional, con el sólo mérito  de la respectiva  resolución municipal  que declare el registro”.

¿Qué nos quiere decir la ley?

Primero, está reconociendo que las OSB han venido realizando inscripciones en registros de orden municipal[13] (provincial o distrital).

Segundo, que dicha inscripción Municipal “puede” ser convalidada ante los Registros Públicos Regionales (hoy Oficinas Zonales de Registros Públicos a cargo de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos o simplemente SUNARP)

Tercero, que para convalidar la inscripción Municipal ante el Registro Público, bastará con la respectiva resolución municipal de reconocimiento como OSB.

Aparentemente, el tema es muy sencillo, pero la odisea no solamente es complicada de leer, sino también de entender, y es por ello que el Estado once años tres meses y 12 días después de haber aprobado la ley de OSB decide reglamentar la misma[14]. Posteriormente la SUNARP, un año y dos meses después de aprobado el Reglamento de la Ley 25307 se emite la resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos[15] que reglamenta (anecdótico) el reglamento y, además, desconoce lo dispuesto en la Ley 25307. Corolario, una resolución de la Superintendencia reglamenta un reglamento y mejor aún interpreta y dispone como se aplica una ley.

La antes mencionada resolución del Superintendente, ha establecido una serie de requisitos para que las OSB obtengan la personería jurídica.

Sólo un ejemplo de lo expresado en el anterior párrafo:

La Ley de OSB establece en el artículo 3 que las Organizaciones Sociales de Base inscritas en los Registros  de los Gobiernos Locales, en virtud de normas de carácter provincial o distrital,  podrán convalidar esta inscripción ante el Registro  Público, con el solo mérito de la respectiva resolución municipal que declare el registro.

Entonces debemos entender que la OSB inscrita en el Registro Municipal, deberá obtener de ella la constancia que pruebe o publicite su inscripción y presentarla la Registro, Institución que deberá entender convalidada la inscripción de la OSB en el Registro de Personas Jurídicas (Libro de Organizaciones Sociales de Base).

Frente a lo expresado: ¿Qué ha dispuesto la SUNARP? A través de la resolución del Superintendente[16] ha establecido como requisitos para convalidar la inscripción municipal que la OSB presente:

  • Copia de la resolución municipal que acredite la inscripción.
  • Que se acompañe copia autenticada del Asamblea General de Constitución, de la aprobación del Estatuto que incluya el texto íntegro del mismo y de la elección del Consejo Directivo

Lamentablemente, debemos expresar que el segundo requisito (numeral 2), no está en la ley, ni  en el reglamento, lo exige la resolución del Superintendente. Entonces, podemos expresar que por resolución del Superintendente se ha modificado una ley.

A manera de conclusión cabe preguntarse: ¿Porqué las Asociaciones y Comités pueden funcionar sin  tener que inscribirse y las OSB “contrariamente” a lo indicado “no solo” tienen que inscribirse para contar con Personería Jurídica “sino que además” deben realizar un doble registro: El municipal en el Registro Único de Organizaciones Sociales para la participación Vecinal , y además  en el Registro de Personas Jurídicas  que cuenta con un Libro de Organizaciones Sociales de Base.

 La SUNARP en el esfuerzo por llegar a espacios no necesariamente productivos, empresariales o económicos aprobó por resolución de Superintendencia 051-2012-SUNARP/SN de fecha 16 de Marzo de 2012 la “Guía para el reconocimiento, el nombramiento del consejo directivo, la redacción del estatuto de las organizaciones sociales de base y la inscripción de estos actos”. Es bueno dejar expresa constancia que dicha guía no tiene carácter normativo y, más bien, es un documento puesto al servicio de los ciudadanos de manera facultativa. Sería ideal en plena pandemia mundial generada por el coronavirus que la SUNARP se anime a redactar una directiva o incluir en el reglamento de inscripciones del registro de personas jurídicas reglas claras (ya no solamente, guías facultativas) que faciliten la inscripción de las OSB en el registro y, con ello, ayudar al Estado, al sector privado y a las instituciones como Cáritas u otras instituciones de Caridad, para no tener que buscar a quien y, como, hacerle llegar los alimentos que hoy tanta falta hacen, a través del mejor ejemplo de organización que ha existido hasta hoy alrededor de los alimentos: Las Organizaciones Sociales de Base.

Lima, 22 de Mayo de 2020.

[1] Benedicto XVI. Encíclica Caridad en la Verdad. Numeral 27. Páginas 35 y 36.

[2] Para Felipe Portocarrero, Cynthia Sanborn, Hanny Cueva y Armando Millán, “Efectivamente estas organizaciones se crean durante durante la década  de 1980-período particularmente difícil para la economía  del país- como consecuencia del esfuerzo colectivo  de familias de diferentes barrios y distritos populares de Lima para aliviar, en lo posible, sus problemas  de subsistencia alimentaria”.  “Mas allá del Individualismo: El tercer sector en el Perú. Publicación conjunta de  la Universidad del Pacífico  Centro de Investigación y The Johns Hopkins University Institute for Police Studies Center for Civil Society Studies .  Lima, Página 291.

[3] Denominación recientemente hecha pública a razón de la presentación que DESCO hiciera del Libro Títulos sin Desarrollo: Los efectos  de la titulación de tierras en los nuevos barrios de Lima.  Serie Estudios Urbanos. Antonio Stefano Caria. Sinco Editores SAC. Julio 2008. Lima, 109 Páginas.

[4] En 1946

[5] En 1957, en aquel entonces se le denomino  27 de Octubre.

[6] En 1971, el día 29 de Abril, se dio inicio a la invasión de los arenales de Pamplona.

[7] Cofopri, hoy llamado Organismo de Formalización de la Propiedad  Informal, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 28923, Disposición complementaria segunda.

[8] Según el Código Civil en el artículo 896, “La posesión es el ejercicio  de hecho de uno o más poderes inherentes a la propiedad”. El mismo código en el artículo 923 dice que la propiedad “… es el poder jurídico  que permite usar, disfrutar, disponer y reinvidicar un bien…”

[9] “Las organizaciones  sociales de mujeres en el Perú, cumplen  un rol fundamental porque contribuyen con el desarrollo y han logrado resolver problemas  en crisis sociales y económicas. En ese sentido, han suplido  en muchos casos el rol del Estado para responder a las necesidades de la población”. Módulo de Capacitación  en Formalización de Organizaciones Sociales. Flora Tristan Centro de la Mujer Peruana y Canadian Internacional Development Agency. Impreso en Gráfica Alporc. Lima, 2006. Página 18.

[10] Ley 25307

[11] El Código Civil entre los artículos 124 al 133, se encarga de regular todo lo referido a las Asociaciones, Fundaciones y Comités NO INSCRITOS. Pero el tema da para más. En el artículo 124 cuando se refiere a la Asociación establece que la misma “se regula por los acuerdos  de sus miembros”. En el artículo 130  cuando se refiere al Comité establece que el mismo  “se rige por los acuerdos de sus miembros”.

[12] Así lo dispone el artículo 3 de la Ley 25307.

[13] Para tal efecto podemos citar a la Ordenanza  051 y  al Decreto de Alcaldía  041.

[14] Se aprueba “por fin” el reglamento de la Ley 25307, a través del Decreto Supremo  041-2002-PCM. Dicho Decreto en el segundo párrafo de sus “CONSIDERANDOS”, dice: “Que es necesario reglamentar”, la verdad suena irónico (¡once años después!).

[15] Nos referimos a la Resolución  373-2003-SUNARP-SN, que aprueba la Directiva  que establece  criterios para la inscripción  de las Organizaciones  Sociales de Base.

[16] En la citada nota de pie número catorce, ver el numeral 5.7.

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