Las obligaciones de las potencias ocupantes en relación con la lucha contra el Covid-19 | Marco Longobardo

En territorios ocupados alrededor del mundo, como es el caso de algunas áreas de Palestina, ¿en quién recae la responsabilidad de luchar contra la pandemia del Covid-19? ¿Cuáles son las obligaciones de las potencias ocupantes para con los ciudadanos de los territorios que ocupan? Este artículo fue elaborado por Marco Longobardo, doctor por la Universidad Sapienza de Roma y profesor ayudante de derecho internacional en la Universidad de Westminster (Reino Unido), y traducido por Estephany León, estudiante de la Facultad de Derecho de la PUCP y ex Directora Ejecutiva de IUS ET VERITAS y del portal IUS 360°.

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Escrito por Marco Longobardo*

Traducido por Estephany León Rodríguez**

Un importante sector de la academia se encuentra investigando la variedad de asuntos legales internacionales relacionados con la lucha contra Covid-19. Este breve artículo tiene como objetivo contribuir a este debate mediante la evaluación de las obligaciones de las potencias ocupantes en este contexto. Numerosas fuentes han reportado que el Covid-19 ha llegado a áreas ocupadas como el OPT[1] y el norte de Chipre[2]. Esta publicación no se centra en la legalidad de las medidas específicas tomadas por algunas potencias ocupantes, pues requeriría un conocimiento profundo de los hechos y cifras al cual no se es posible acceder actualmente, más bien, describe a grandes rasgos el marco legal relevante para allanar el camino a futuros análisis.

El Artículo 56 del Cuarto Convenio de Ginebra de 1949 (GCIV)

Las normas sobre ocupación incorporan una serie de reglas que resultan relevantes en relación con la lucha contra el Covid-19. La disposición principal es el Artículo 56 (1) del GCIV[3], según el cual:

“En toda la medida de sus medios disponibles, la Potencia ocupante tiene el deber de asegurar y mantener, con la colaboración de las autoridades nacionales y locales, los establecimientos y los servicios médicos y hospitalarios, así como la sanidad y la higiene públicas en el territorio ocupado, en particular tomando y aplicando las medidas profilácticas y preventivas necesarias para combatir la propagación de enfermedades contagiosas y de epidemias.”

Las palabras iniciales de esta disposición demuestran su naturaleza como una obligación de conducta diligente[4], incluso si imponen una cantidad extraordinaria de diligencia a la potencia ocupante. La expresión “en toda la medida de sus medios disponibles” reduce significativamente los escenarios en los que una potencia ocupante podría escapar de esta responsabilidad.

El objetivo de esta obligación es asegurar y mantener el sistema de salud en el territorio ocupado, con especial atención en relación con las “medidas profilácticas y preventivas necesarias para combatir la propagación de enfermedades contagiosas y de epidemias”. Esta es una disposición particularmente relevante en relación con el Covid-19. El comentario de Pictet[5] enumera una serie de medidas para combatir las epidemias, como la educación del público, la distribución de medicamentos, la realización de exámenes médicos y procedimientos de desinfección, el establecimiento de existencias de suministros médicos, el envío de equipos médicos a áreas donde las epidemias están en su apogeo, el aislamiento y el alojamiento en el hospital de personas con enfermedades transmisibles, y la apertura de nuevos hospitales. En cumplimiento de esta obligación, la Autoridad Provisional de la Coalición en la zona ocupada de Iraq decidió negar la entrada a Iraq a personas que padecían graves enfermedades de transmisión (aquí[6], p. 152).

No obstante, la responsabilidad de cuidar la salud pública y combatir las pandemias no recae solo en la potencia ocupante. El Artículo 56 (1) de la GCIV aclara que la potencia ocupante debe actuar “con la colaboración de las autoridades nacionales y locales”, de modo que el comentario de Pictet[7] y el Manual Militar de los EE. UU.[8] (Sección 11.15.1) concluyen que la potencia ocupante debe intervenir solo si la infraestructura de salud del territorio ocupado no proporciona una atención médica adecuada. La continuidad del sistema de salud ya existente en el territorio ocupado se confirma en el Artículo 14 (1) del Primer Protocolo Adicional de 1977[9], de acuerdo al cual la potencia ocupante “tiene el deber de garantizar que las necesidades médicas de la población civil en el territorio ocupado continúen siendo satisfechas” (aquí[10], párr. 581-583). Las confiscaciones y demoliciones israelíes[11] de artículos pertenecientes a establecimientos de salud en la Ribera Occidental (Cisjordania) constituyen una violación de esta regla.

Esta asignación de responsabilidades es particularmente relevante en relación con el territorio palestino ocupado, donde los llamados Acuerdos de Oslo han establecido un marco de cooperación entre la Autoridad Palestina e Israel. El Artículo VI de la Declaración de Principios de 1993[12] y el Artículo 17 del Anexo II del Acuerdo Interino de 1995[13] transfieren a la Autoridad Palestina la responsabilidad de la atención médica en ciertas áreas de Palestina. En particular, el párrafo 6 del Artículo 17 exige que “Israel y el área palestina intercambien información sobre epidemias y enfermedades contagiosas, cooperen para combatirlas, y desarrollen métodos para el intercambio de archivos y documentos médicos”. Debido a que, de conformidad con el Artículo 47 GCIV, los Acuerdos de Oslo no pueden derogar legalmente la protección ofrecida por la propia Convención[14], es posible concluir que Israel mantiene responsabilidades bajo el Artículo 56 (1) si la infraestructura de salud de la OPT es incapaz de luchar contra el Covid-19. Esto se confirma por los reportes[15] respecto a la cooperación entre las autoridades israelíes y palestinas[16] para luchar contra la propagación del Covid-19 en Cisjordania, situación que fue elogiada por el Consejo de Seguridad de la ONU[17]. Del mismo modo, las autoridades sanitarias del Sáhara Occidental se vienen ocupando[18] del Covid-19 en las áreas bajo su control, mientras que Marruecos se ocupa de la situación en otras áreas de ese territorio[19].

Apoyo sanitario desde el exterior

Con el fin de combatir pandemias como el Covid-19 y mantener condiciones de salud adecuadas en el territorio ocupado, “en toda la medida de sus recursos, la Potencia ocupante tiene el deber de abastecer a la población en víveres y productos médicos; deberá, especialmente, importar […] medicamentos y cualquier otro artículo necesario cuando sean insuficientes los recursos del territorio ocupado” (artículo 55 de la GCIV). Esta disposición confirma que el deber de cooperar con las autoridades locales no puede considerarse, en ningún caso, una renuncia a las responsabilidades de la potencia ocupante con respecto a la atención médica y la lucha contra las pandemias. Por el contrario, si el territorio ocupado no se abastece adecuadamente de productos médicos, la potencia ocupante debe proporcionarlos. Este es el caso de la Franja de Gaza[20], donde la infraestructura de salud local es dramáticamente inadecuada para abordar la situación de la pandemia del Covid-19. De hecho, Israel afirma[21] que se está permitiendo la entrada de suministros médicos en la Franja de Gaza (aquí[22] para más información).

Esta regla también constituye una obligación de conducta con un grado de diligencia muy oneroso exigido a la potencia ocupante (“en toda la medida de sus medios disponibles”). Sin embargo, el GCIV también prevé el caso en el cual la potencia ocupante no pueda abastecer adecuadamente al territorio ocupado. Este podría ser el caso, por ejemplo, si se necesitan los suministros médicos para combatir una pandemia dentro del territorio originario de la potencia ocupante. De conformidad con el artículo 59, si la población de un territorio ocupado recibe suministros médicos inadecuados, la potencia ocupante debe aceptar recibir envíos de suministros médicos ofrecidos por Estados u organizaciones humanitarias imparciales. Este deber es absoluto y la Convención no incorpora fundamento alguno que la potencia ocupante pueda invocar para bloquear este tipo de ayuda (aquí[23] y aquí[24], párrafo 33). No obstante, la potencia ocupante puede adoptar medidas de control, imponer arreglos técnicos y decidir qué actores pueden llevar a cabo las operaciones de socorro, siempre que se satisfagan las necesidades de la población local de acuerdo con los principios humanitarios (aquí[25], párr. 33).

Sin perjuicio de lo mencionado, de acuerdo al Artículo 60, la ayuda puede desviarse del propósito para el que está destinada “en casos de necesidad urgente, en interés de la población del territorio ocupado”. Este escenario contempla los casos de epidemias (aquí[26], p. 366) y permite a una potencia ocupante usar la ayuda originalmente enviada al territorio ocupado para otros fines, para luchar contra el Covid-19 en el territorio ocupado (Manual Militar del Reino Unido[27], Sección 11.46.1).

Otras normas de derecho internacional aplicables

Las convenciones de derecho internacional humanitario incluyen otras normas relevantes para la lucha contra el Covid-19 en el territorio ocupado. Particularmente importante resulta el artículo 43 del Reglamento de La Haya de 1907[28], que exige a la potencia ocupante “restablecer y garantizar el orden público y la vida civil”. En este respecto y como reconoció la Corte Suprema de Israel, la noción de “vida civil” también abarca la atención médica (aquí[29], párrafo 18). Además, caben motivos para argumentar que una pandemia tan agresiva como el Covid-19 es en sí misma una amenaza para el orden público.

Por otro lado, el artículo 43 se considera fuente del deber de no causar daño a otros Estados como resultado de actividades que ocurren en el territorio ocupado (aquí[30], p. 174, y en el proyecto de artículo 22[31] en relación con el daño ambiental). En consecuencia, la potencia ocupante, de manera similar a lo que sucede en relación con los Estados soberanos[32], se encuentra bajo una obligación de debida diligencia para tratar de evitar la propagación del contagio desde el territorio ocupado a otras áreas.

Con este fin, la potencia ocupante podría aplicar el Reglamento Sanitario Internacional de 2005[33], que obliga[34] a todas las potencias ocupantes que son parte de la OMS (como Israel). No obstante, el alcance de la aplicación de estas regulaciones no está claro. Si bien el Artículo 4 (1) se refiere al deber de designar autoridades responsables de la implementación de los Reglamentos dentro de la jurisdicción de los Estados, los Artículos 6 y 8-10 se refieren a los deberes de los Estados Parte en relación con su propio territorio. Es cierto que una interpretación literal debería excluir la aplicabilidad de estos deberes al territorio ocupado, aunque toda la proporción de la ley de ocupación sugiera lo contrario. Sin embargo, cumplir con las obligaciones del Reglamento de detectar, evaluar, notificar e informar eventos para prevenir la propagación de enfermedades o contaminación en el territorio ocupado también sería una forma de cumplir con la obligación de diligencia debida para no causar daños a otros Estados, ya que tales enfermedades podrían propagarse fácilmente desde el territorio ocupado a otras áreas. En cualquier caso, el Artículo 10 (2) exige que “los Estados Parte, en la medida de lo posible, informen a la OMS dentro de las 24 horas posteriores a la recepción de la evidencia de un riesgo para la salud pública identificado fuera de su territorio que pueda causar la propagación internacional de enfermedades”.

Asimismo, las convenciones internacionales de derechos humanos vinculantes para las potencias ocupantes son aplicables en el territorio ocupado (aquí[35], párr. 106, aquí[36], párr. 216). Esto es relevante en relación con el derecho a la salud consagrado en el artículo 12 del PIDESC de 1966[37]. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha reconocido en varias ocasiones la aplicabilidad de esta norma en el territorio ocupado (aquí[38] y aquí[39]). El artículo 12 menciona explícitamente las medidas destinadas a «la prevención, el tratamiento y el control de enfermedades epidémicas». En ausencia de cualquier conflicto normativo con el derecho internacional humanitario, la potencia ocupante debe adoptar medidas similares a las enumeradas en la 200 Observación general No. 14[40], como “el establecimiento de programas de prevención y educación para problemas de salud relacionados con el comportamiento”, con énfasis en la disponibilidad de tecnologías relevantes para monitorear, controlar y reducir la pandemia (párrafo 16; aquí[41] para informarse sobre el rol de estas medidas en la lucha contra el Covid-19). En consecuencia, las normas internacionales de derechos humanos aplicables fortalecen el enfoque orientado a los derechos humanos que la potencia ocupante y las autoridades del territorio ocupado deben aplicar en la lucha contra el Covid-19[42], cambiando de este modo el enfoque de la lucha contra las pandemias del orden público hacia la obtención de los más altos estándares de salud para cada individuo.

Finalmente, las reglas incorporadas en el Proyecto de Artículos de 2016 sobre Protección de Personas en Caso de Desastres que podrían desempeñar un papel en relación con el Covid-19[43], son aplicables al territorio ocupado solo en la medida en que el derecho internacional humanitario no proporcione un reglamento más específico (artículo 18 (2) y párrafo 9 del comentario[44]). En este sentido, por ejemplo, la provisión de suministros médicos para tratar el Covid-19 se rige por las normas antes mencionadas de la GCIV.

Conclusiones

Bajo las normas del derecho internacional, una potencia ocupante es responsable de la lucha contra las pandemias, como es el Covid-19, junto con las autoridades del territorio ocupado, en caso corresponda. Por otro lado, el derecho internacional humanitario exige que la potencia ocupante intervenga para luchar contra estas enfermedades en el territorio ocupado si las infraestructuras sanitarias locales son inadecuadas, el derecho internacional de derechos humanos aplicable obliga a la potencia ocupante a luchar contra las pandemias teniendo en cuenta la salud de la población local como principal objetivo de acción de la potencia ocupante.


* Marco Longobardo es profesor ayudante de derecho internacional en la Universidad de Westminster, donde enseña derecho internacional público, derecho internacional de los derechos humanos y derecho penal internacional. Realizó sus estudios de doctorado en la Universidad Sapienza de Roma y anteriormente enseñó en la Universidad de Messina y en cursos de derecho internacional humanitario enfocados en el personal de las fuerzas armadas italianas. Ha publicado extensamente sobre temas de derecho internacional público y es autor de “The Used of Armed Force in Occupied Territory” (“El uso de la fuerza armada en el territorio ocupado”) (CUP 2018). Su trabajo ha sido citado por la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas y el Fiscal de la Corte Penal Internacional.

** Estephany León Rodríguez es estudiante de la Facultad de Derecho de la PUCP y ex asistente de docencia del curso Derechos Fundamentales e Interpretación Constitucional en la misma casa de estudios. Asimismo, fue Directora Ejecutiva de la Asociación IUS ET VERITAS y del portal IUS 360°.

Artículo original EJIL:Talk!: https://bit.ly/2RMUrqp (8 de abril 2020)


[1] https://www.reuters.com/article/us-health-corona-palestinians-gaza/first-coronavirus-cases-confirmed-in-the-palestinian-gaza-strip-idUSKBN219004
[2] https://www.aa.com.tr/en/turkey/turkish-rep-of-n-cyprus-coronavirus-cases-rises-to-20/1769878
[3] https://ihl-databases.icrc.org/applic/ihl/ihl.nsf/Treaty.xsp?action=openDocument&documentId=AE2D398352C5B028C12563CD002D6B5C
[4] https://westminsterresearch.westminster.ac.uk/item/qv74v/the-relevance-of-the-concept-of-due-diligence-for-international-humanitarian-law
[5] https://ihl-databases.icrc.org/applic/ihl/ihl.nsf/Comment.xsp?action=openDocument&documentId=7DCE280F4725F96EC12563CD0042C877
[6] https://www.bloomsburyprofessional.com/uk/the-occupation-of-iraq-volume-2-9781782250173/
[7] https://ihl-databases.icrc.org/applic/ihl/ihl.nsf/Comment.xsp?action=openDocument&documentId=7DCE280F4725F96EC12563CD0042C877
[8] https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/DoD%20Law%20of%20War%20Manual%20-%20June%202015%20Updated%20Dec%202016.pdf?ver=2016-12-13-172036-190
[9] https://ihl-databases.icrc.org/applic/ihl/ihl.nsf/Article.xsp?action=openDocument&documentId=224F14A85C295774C12563CD0051D805
[10] https://ihl-databases.icrc.org/applic/ihl/ihl.nsf/Comment.xsp?action=openDocument&documentId=301BC168DE07FD0CC12563CD00430AC7
[11] https://www.btselem.org/press_release/20200326_israel_confiscates_clinic_tents_during_coronavirus_crisis
[12] https://mfa.gov.il/MFA/ForeignPolicy/Peace/Guide/Pages/Declaration%20of%20Principles.aspx
[13] https://mfa.gov.il/MFA/ForeignPolicy/Peace/Guide/Pages/THE%20ISRAELI-PALESTINIAN%20INTERIM%20AGREEMENT%20-%20Annex%20III.aspx
[14] https://archive-ouverte.unige.ch/unige:44844
[15] https://www.ochaopt.org/content/covid-19-emergency-situation-report-2
[16] https://www.al-monitor.com/pulse/originals/2020/03/palestine-israel-cooperation-coronavirus-abbas.html
[17] https://new-york-un.diplo.de/un-en/news-corner/200330-unsc-mepp/2329696
[18] https://www.spsrasd.info/news/en/articles/2020/03/26/25249.html
[19] https://www.jornaltornado.pt/how-covid-19-is-fought-in-the-saharawi-refugee-camps/
[20] https://www.ochaopt.org/content/covid-19-emergency-situation-report-2
[21] https://mfa.gov.il/MFA/PressRoom/2020/Pages/Briefing-for-foreign-ambassadors-on-Coronavirus-management-and-cooperation-with-the-Palestinians-31-March-2020.aspx
[22] http://opiniojuris.org/2020/04/04/covid-19-symposium-israel-and-its-international-law-covid-19-obligations-towards-gaza/
[23] https://ihl-databases.icrc.org/applic/ihl/ihl.nsf/Comment.xsp?action=openDocument&documentId=15B5740DF2203BE4C12563CD0042C966
[24] https://www.unocha.org/sites/dms/Documents/Oxford%20Guidance%20pdf.pdf
[25] https://www.unocha.org/sites/dms/Documents/Oxford%20Guidance%20pdf.pdf
[26] https://brill.com/view/title/11483
[27] https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/27874/JSP3832004Edition.pdf
[28] https://ihl-databases.icrc.org/applic/ihl/ihl.nsf/0/1d1726425f6955aec125641e0038bfd6
[29] http://www.hamoked.org/items/160_eng.pdf
[30] https://www.cambridge.org/core/books/use-of-armed-force-in-occupied-territory/E3BFD67926CE0BF856E08277D6218C7C
[31] https://undocs.org/en/A/CN.4/L.937
[32] https://www.ejiltalk.org/part-i-due-diligence-and-covid-19-states-duties-to-prevent-and-halt-the-coronavirus-outbreak/
[33] https://www.who.int/ihr/publications/9789241596664/en/
[34] https://www.ejiltalk.org/the-outbreak-of-covid-19-coronavirus-are-the-international-health-regulations-fit-for-purpose/
[35] https://www.icj-cij.org/files/case-related/131/131-20040709-ADV-01-00-EN.pdf

[36] https://www.icj-cij.org/files/case-related/116/116-20051219-JUD-01-00-EN.pdf
[37] https://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/cescr.aspx
[38] https://undocs.org/E/C.12/ISR/CO/3
[39] https://undocs.org/E/C.12/ISR/CO/4
[40] https://www.refworld.org/pdfid/4538838d0.pdf
[41] https://www.ejiltalk.org/part-i-due-diligence-and-covid-19-states-duties-to-prevent-and-halt-the-coronavirus-outbreak/
[42] https://www.ohchr.org/en/hrbodies/sp/countriesmandates/ps/pages/srpalestine.aspx
[43] https://www.ejiltalk.org/part-iii-due-diligence-and-covid-19-states-duties-to-prevent-and-halt-the-coronavirus-outbreak/
[44] https://legal.un.org/docs/?path=../ilc/texts/instruments/english/commentaries/6_3_2016.pdf&lang=EF

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