¿Inmunidad o impunidad?: Aplicación de la ley penal en las personas

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Escrito por Anjana Meza, comisionada de Ius 360

Según el art. 2.2 de la Constitución peruana, todas las personas deben ser tratadas con igualdad ante la ley. Sin embargo, en el Derecho Penal, esta igualdad no es absoluta, ya que existen prerrogativas de los funcionarios públicos que causan una intervención en el trato jurídico igualitario. Así lo señala el art. 10 del Código Penal: “la ley penal se aplica con igualdad. Las prerrogativas que por razón de la función o cargo se reconocen a ciertas personas habrán de estar taxativamente previstas en las leyes o tratados internacionales”.

En nuestro país, estas prerrogativas pueden ser, por un lado, sustantivas y, por otro lado, procesales. En el caso de las primeras, encontramos la inviolabilidad y, en el caso de las segundas, encontramos la inmunidad y el antejuicio político. En el presente artículo, nos centraremos en la inmunidad parlamentaria, pero brevemente explicaremos las otras prerrogativas existentes.

Prerrogativa sustantiva: inviolabilidad parlamentaria

En el caso peruano, la inviolabilidad figura en el art. 93 de la Constitución y en el art. 17 del Reglamento del Congreso. Esta prerrogativa “es definida como la irresponsabilidad o no responsabilidad por las opiniones y/o votos que un congresista emite en el ejercicio de su función”[1]. Un ejemplo de esto es cuando un congresista emite un comentario que pudiera resultarle ofensivo a otro parlamentario. Gracias a la prerrogativa, el congresista que emitió el comentario es eximido de toda responsabilidad penal. También, se le exime de responsabilidad civil y administrativa.

No obstante, hay que recordar que esta prerrogativa no tiene carácter absoluto, sino que, en este caso, la “inviolabilidad se presenta ante las opiniones que emita el congresista en el ejercicio de su función […] Cuando el parlamentario sobrepase el límite constituido por el ejercicio de su función y su opinión constituya una calumnia, injuria o difamación, estaremos frente a un delito común que se regula de acuerdo a las reglas del levantamiento de la inmunidad parlamentaria”[2]. Es decir, cuando se presenten opiniones que no guarden relación con el ejercicio parlamentario o que afecten intensamente el derecho al honor y buena reputación de sus demás colegas congresistas, no estaremos frente al contenido protegido por la inviolabilidad, sino que estaríamos frente a un delito común, el cual estaría dentro del marco de protección de la inmunidad parlamentaria. Esta última será explicada más adelante.

Prerrogativas procesales

  • Antejuicio político

Este funciona como antesala a un proceso penal[3]. Esta prerrogativa figura en el art. 99 de la Constitución y en el art. 89 del Reglamento del Congreso. Corresponde a altos funcionarios del Estado como el presidente de la República, ministros, miembros del TC, miembros de la JNJ, vocales de la Corte Suprema, fiscales supremos, defensor del pueblo y contralor general de la República. Es una garantía que protege a estos funcionarios contra los delitos que hayan cometido en el ejercicio de sus funciones. Para que se aplique, se requiere que haya verosimilitud de los hechos y subsunción en uno de los tipos penales de orden funcional que estén previstos en la ley.

Este antejuicio se desarrolla en el pleno del Congreso. Así, para autorizar el procesamiento penal a través de una resolución acusatoria, se requiere del 50%+1 del número legal de congresistas, sin contar la Comisión Permanente. Cabe señalar que el Congreso no puede imponer sanciones, a lo más, puede suspender al congresista como medida cuatelar, pero no sancionarlo. Para esto último, deberá esperar a que el Poder Judicial haya emitido su fallo. Recién ahí, se puede proceder a aplicar una sanción, mediante el juicio político.

Resulta importante mencionar que el antejuicio político, al igual que el juicio político, forman parte de los procedimientos de acusación constitucional, previstos en el art. 99 de la Constitución y el art. 89 del Reglamento del Congreso. La diferencia entre ambas figuras radica en que, primero, el juicio político corresponde a una acusación sin contenido penal referido a faltas políticas que aminoran la confianza del Estado depositada en el funcionario. Asimismo, dentro del objeto del juicio político, se encuentran las infracciones a la Constitución sin contenido penal y acciones de relevancia penal sancionadas por el Poder Judicial. Segundo, otra diferencia es que en el juicio político sí se puede sancionar al funcionario. Las sanciones pueden ser la sustitución, inhabilitación o destitución[4]. Para  aplicar una de estas, será necesario contar con los 2/3 del número legal de miembros, menos la Comisión Permanente. En caso exista sentencia condenatoria dictada previamente por el Poder Judicial, solo será necesaria una mayoría simple para aplicar la sanción.

  • Inmunidad

Esta prerrogativa figura en el art. 93 de la Constitución y en el art. 16 del Reglamento del Congreso. Su razón de ser es “asegurar que el funcionario público pueda ejercer su labor sin sufrir el riesgo de una persecución penal irrazonada y no basada en criterios jurídicos, sino políticos”[5]. En otras palabras, se busca que el funcionario público logre ejercer de la mejor manera su cargo sin injerencias ni presiones externas. Esta garantía funcional corresponde en principio a los congresistas (aunque, también se aplica al defensor del pueblo y a los miembros del TC) y tiene por objeto la proscripción de ser apresados y procesados penalmente sin haber sido previamente despojados de su inmunidad.

Marco de aplicación

  • Ámbito material: rige para delitos comunes (no cometidos durante el ejercicio de sus funciones).
  • Ámbito temporal: El congresista goza de inmunidad desde el momento en que el JNE lo proclama electo hasta un mes después de haber cesado el cargo. Abarca los procesos que hayan sido iniciados durante ese periodo, pero NO abarca los procesos que hayan iniciado con anterioridad.
  • Según el art. 84 del Código Penal, la prescripción del delito se suspende durante el mandato congresal, en caso no se haya producido el levantamiento de inmunidad.

¿Inmunidad o impunidad?

Las prerrogativas antes explicadas y, sobre todo, la inmunidad parlamentaria constituyen una intervención en el Derecho a la igualdad, ya que los funcionarios que las gozan no son tratados de la misma manera que un ciudadano común. Esta intervención debería estar justificada y, teóricamente, lo está, ya que se busca evitar el entorpecimiento del trabajo del funcionario público, quien al estar en un lugar de poder, puede verse influenciado por agentes externos que desean perjudicar su labor. Sin embargo, muchas veces, la población percibe que estas prerrogativas son utilizadas para evadir la justicia y evitar ser sancionados por la comisión de delitos. En otras palabras, se desnaturaliza la razón de ser de las prerrogativas.

RECORDANDO EL CASO “GASOLINAZO”

En este caso se vio involucrado el excongresista Edwin Donayre. El Poder Judicial, en un inicio, solicitó el levantamiento de su inmunidad cuando el proceso judicial que venía desarrollándose antes de que resulte electo culminó en una sentencia en primera instancia que lo declaraba culpable por el robo de combustible en el Ejército en el 2006. El Poder Judicial solicitaba que se levante su inmunidad para que pueda ser apresado. Sin embargo, el Congreso no aprobó este pedido de levantamiento y señalaron que esperarían a que salga la sentencia en segunda instancia para “estar seguros” de lo que se le acusaba a Donayre. Finalmente, salió la sentencia en segunda instancia que confirmaba la culpabilidad del excongresista y cuando, por fin, se le levantó la inmunidad, Donayre se dio a la fuga.

¿En este caso se intentó blindar al excongresista o el Congreso hizo un uso legítimo de su potestad en el levantamiento de la inmunidad parlamentaria?

El Congreso tiene la potestad de decidir si levanta o no la inmunidad parlamentaria cuando el Poder Judicial lo solicita. Para ello, el pedido debe ser examinado por la Comisión de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria. Esta comisión debe asegurarse de que el delito por el que se le acusa al congresista no tenga un móvil político ni resulte discriminatorio. En caso la comisión no encuentre justificación jurídica, sino solo política o discriminatoria, negará el pedido de levantamiento. Argumento a contrario: todo pedido que no tenga móvil político ni resulte discriminatorio debería ser, teóricamente, aprobado por la Comisión y luego por el pleno del Congreso.

No obstante, muchas veces, este filtro de aceptación de solicitud no es respetado y da la apariencia de blindaje. La población también siente ese rechazo a la inmunidad parlamentaria, la cual habría sido desvirtuada y no estaría alcanzando los fines para los cuales fue constituida, ya que en vez de promover el óptimo ejercicio del cargo congresal, estaría dando la apariencia de impunidad.

Aquella preocupación[6] ciudadana fue recogida por el presidente Martín Vizcarra cuando propuso una reforma constitucional sobre la inmunidad. El presidente propuso que el levantamiento de la inmunidad no sea potestad del mismo Congreso, sino de un órgano autónomo como, por ejemplo, el Tribunal Constitucional. No obstante, el Congreso desvirtuó aquella propuesta y aprobó otra distinta que señalaba que si el Congreso no atendía la solicitud de levantamiento de inmunidad en 45 días, el Tribunal Constitucional sería el órgano competente[7]. Como se habrá podido apreciar, el Congreso se aferró a la potestad de aprobar o no los pedidos de levantamiento de inmunidad.

Actualmente, muchos candidatos para el Congreso tienen, entre sus propuestas, la eliminación de esta inmunidad. Es verdad que esta figura se encuentra desnaturalizada y necesita ser reformada y actualizada al contexto actual. Así, se logrará recuperar la legitimidad de la labor congresal y de las prerrogativas funcionales.


[1] GARCÍA, Victor. (2012). Las prerrogativas parlamentarias. Lima, p.5 Recuperado de https://bit.ly/2S5ZWRS

[2] CAMPANA, Jorge. (2010) “Inmunidad parlamentaria, acceso a la justicia y protección del derecho al honor”. En Pensamiento Constitucional. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. Número 14, año XIV, p. 300.

[3] GARCÍA, Abraham. (2008). “Acusación constitucional, juicio político y antejuicio”. En Desarrollo teórico y tratamiento jurisprudencial. Lima: Pontifica Universidad Católica del Perú.

[4] GARCÍA, Abraham. (2004). “Naturaleza, características e inconvenientes de la acusación constitucional en el sistema de gobierno peruano”. En IUS ET VERITAS, 14(29), p. 292-309.

[5] CARO, José y Daniel HUAMÁN. (2010). “Notas sobre el procesamiento penal de altos dignatarios por la comisión de delitos comunes. Pasado, presente y futuro de la inmunidad”. En Derecho y Sociedad, p.200. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú.

[6] Según IPSOS, el 78% de los entrevistados respondieron que esta prerrogativa tiene que eliminarse. Fuente: El Comercio. Recuperado de http://bit.ly/2trX6wk

[7] PERÚ 21. (2019) Pleno del Congreso aprueba reforma sobre inmunidad parlamentaria. Lima, 25 de julio de 2019.

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