Marco normativo del uso arbitrario de la fuerza por la Policía Nacional del Perú en contextos de protestas sociales | Juan Carlos Ruiz

*Escrito por: Juan Carlos Ruiz Molleda

Ante las 22 personas fallecidas [1], con disparos de bala al cuerpo en las recientes protestas sociales en todo el país, es necesario hacer un esfuerzo por entender en qué consiste el uso arbitrario de la fuerza por parte de la policía, en contextos de protestas sociales.

Ello es indispensable, para luego exigir al Ministerio Público, al Ministerio del Interior e incluso el Ministerio de Defensa, se investigue el uso arbitrario de la fuerza en las protestas sociales.

Antes de ingresar el tema de fondo queremos reconocer el derecho a la protesta, derecho fundamental que se encuentra plenamente reconocido en el ordenamiento jurídico. Esta movilización ciudadana ha sido importante para que el Congreso de la República y el Gobierno se vayan a sus casas y se convoque nuevas elecciones. Sino el Congreso no tomaba esa decisión de adelantar el calendario electoral, como muy bien dice Juan de la Puente [2].

Asimismo, rechazamos todo acto de criminalización de la protesta social [3] y de los defensores de los derechos humanos por parte de la policía y de las fuerzas armadas. De igual manera rechazamos los actos de violencia, vandalismo, y sabotaje, que nada tienen que ver con el ejercicio del derecho a la protesta social.

Por tanto, existe la obligación del Estado, de la policía y de las fuerzas armadas de diferenciar las protestas sociales pacíficas, incluso las medidas de fuerza legitimas [4], como puede ser la toma de la carretera Fernando Belaunde Terry en el Baguazo [5], de los actos de vandalismo, violencia y saqueo, que si constituyen delito y deben ser sancionados.

I. EL USO ARBITRARIO DE LA FUERZA

1. ¿Cuándo estamos ante el uso arbitrario de la fuerza?

El artículo 3.j del Reglamento del DL 1186, aprobado por DS 012-2016-IN [6], que regula el uso de la fuerza de la policía, define que es uso arbitrario de la fuerza:

“j. Uso arbitrario de la fuerza: Es todo uso de la fuerza no justificado, con incumplimiento de los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad, y que afecta derechos fundamentales.”

2. ¿Qué ha dicho la Corte IDH sobre los principios que regulan el uso de la fuerza por parte de la policía?

La Corte IDH en el caso Zambrano Velez vs Ecuador del año 2007 [7],  en los párrafos 83 y 84, exige el control adecuado y la verificación de la legitimidad del uso de la fuerza.

“1) Excepcionalidad, necesidad, proporcionalidad y humanidad:

1. 83. El uso de la fuerza por parte de los cuerpos de seguridad estatales debe estar definido por la excepcionalidad, y debe ser planeado y limitado proporcionalmente por las autoridades. En este sentido, el Tribunal ha estimado que sólo podrá hacerse uso de la fuerza o de instrumentos de coerción cuando haya agotado y ha fracasado todos los demás medios de control.

1. 84. En un mayor grado de excepcionalidad se ubica el uso de la fuerza letal y las armas de fuego por parte de agentes de seguridad estatales contra las personas, el cual debe estar prohibido como regla general. Su uso excepcional deberá estar formulado por ley, y ser interpretado restrictivamente de manera que sea minimizado en toda circunstancia, no siendo más que el “absolutamente necesario” en relación con la fuerza o amenaza que se pretende repeler. Cuando se usa fuerza excesiva toda privación de la vida resulta arbitraria.

1. 85. El uso de la fuerza debe estar limitado por los principios de proporcionalidad, necesidad y humanidad. La fuerza excesiva o desproporcionada por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley que da lugar a la pérdida de la vida puede por tanto equivaler a la privación arbitraria de la vida. El principio de necesidad justifica sólo las medidas de violencia militar no prohibidas por el derecho internacional, que son relevantes y proporcionadas para garantizar el pronto sometimiento del enemigo con el menor gasto posible de recursos humanos y económicos. El principio de humanidad complementa y limita intrínsecamente el principio de necesidad, al prohibir las medidas de violencia que no son necesarias (es decir, relevantes y proporcionadas) para el logro de una ventaja militar definitiva. En situaciones de paz, los agentes del Estado deben distinguir entre las personas que, por sus acciones, constituyen una amenaza inminente de muerte o lesión grave y aquellas personas que no presentan esa amenaza, y usar la fuerza sólo contra las primeras “.

3. ¿Cuándo se puede utilizar armas de fuego en contextos de protestas sociales?

Según el artículo 8.3 del DL 1186 [8], que regula el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú, solo en estos casos el personal policial excepcionalmente podrá hacer uso de sus armas de fuego, cuando sea estrictamente necesario y solo cuando medidas menos extremas resulten insuficientes o sean inadecuadas:

“a. En defensa propia o de otras personas en caso de peligro real e inminente de muerte o lesiones graves.

b. Cuando se produzca una situación que implique una seria amenaza para la vida durante la comisión de un delito particularmente grave.

c. Cuando se genere un peligro real e inminente de muerte o lesiones graves como consecuencia de la resistencia ofrecida por la persona que vaya a ser detenida.

d. Cuando la vida de una persona es puesta en riesgo real, inminente y actual por quien se está fugando.

e. Cuando se genere un peligro real o inminente de muerte del personal policial u otra persona, por la acción de quien participa de una reunión tumultuaria violenta”.

4. ¿Qué ha dicho la Corte IDH sobre la necesidad de investigar los casos de uso arbitrario de la fuerza por la policía?

La Corte IDH en el caso Zambrano Velez vs Ecuador del año 2007, en los párrafos 88 y 89, cuyos fallos son vinculantes de conformidad con el artículo VIII del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional, exige el control adecuado y la verificación de la legitimidad del uso de la fuerza.

“4) Control adecuado y verificación de la legitimidad del uso de la fuerza

1. 88. La prohibición general a los agentes del Estado de privar de la vida arbitrariamente sería ineficaz si no existieran procedimientos para verificar la legalidad del uso letal de la fuerza ejercida por agentes de entes estatales. La Corte ha entendido que la obligación general de garantizar los derechos humanos garantizados en la Convención, en el artículo 1.1 de la misma, contiene la obligación de investigar los casos de violaciones del derecho sustantivo que debe ser amparado, protegido y garantizado. Esta obligación general se ve especialmente acentuada en casos de uso de la fuerza letal. Una vez que se tenga conocimiento de que sus agentes de seguridad han hecho uso de armas de fuego con consecuencias letales, el Estado está obligado a iniciar ex officio y sin dilación, una investigación seria, independiente, imparcial y efectiva. Esta obligación constituye un elemento fundamental y condicionante para la protección del derecho a la vida que se ve anulado en esas situaciones.

1. 89. La Corte Europea de Derechos Humanos ha señalado que las investigaciones sobre uso excesivo de la fuerza deben estar abiertas al escrutinio público con el objeto de asegurar la responsabilidad de los agentes estatales tanto en teoría como en la práctica. Asimismo, dicho Tribunal ha establecido que la evaluación sobre el uso de la fuerza que haya implicado la utilización de armas debe hacerse sobre todas las circunstancias y el contexto de los hechos, incluyendo las acciones de plantación y control de los hechos bajo examen”.

5. Se debe de iniciar una investigación administrativa sobre el uso arbitrario de la fuerza con muertos y heridos en las protestas luego del golpe de Pedro Castillo

Según el artículo 11.2 del D.L. No 1186, cuando el uso de la fuerza ocasionó muertos o heridos debe realizarse una investigación administrativa:

“Cuando al usar la fuerza se ocasionará lesiones o muerte, se dispone la investigación administrativa correspondiente y se da inmediata cuenta de los hechos a las autoridades competentes para los fines consiguientes”.

6. Ministerio Público debe investigar si existió uso arbitrario de la fuerza

De acuerdo con el artículo 3.3.3 de la Directiva General No 003-2018-MP/FN que aprobó la Directiva que regula el ejercicio de la función fiscal en caso de uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú. Según esta norma:

“En caso el fiscal penal de turno tome conocimiento de que la PNP pueda haber realizado un uso arbitrario de la fuerza, iniciará las diligencias pertinentes, según sus atribuciones”.

II. ESTADO PROMUEVE EL USO ARBITRARIO DE LA FUERZA CON LA APROBACIÓN DE LA LEY DEL GATILLO FÁCIL

A pesar de estas regulaciones, el gobierno promulgó la Ley No 31012, que promueve el uso ilegal de la fuerza por la policía contra defensores de derechos humanos en contextos de protesta social.

En efecto, una de las normas que promueve la criminalización de la fuerza es la disposición única de la Ley No 31012, al derogar el principio de proporcionalidad en el uso de la fuerza por parte de la policía nacional, el cual estaba reconocido en el artículo 4.1.c del DL 1186, que precisamente regulaba el uso de la fuerza por la policía. Esto en los hechos, promueve el uso ilegal de la fuerza por parte de la policía contra defensores de derechos humanos, en contextos de protestas tienen cobertura normativa.

Se trata de la única disposición derogatoria de la Ley No 31012 [9], publicada el 28 de marzo del año 2020. Esta norma promueve el uso ilegal de la fuerza por la policía contra defensores de derechos humanos en contextos de protesta social.

Ley No 31012

Única. Derogatoria

Derogase el literal c) del numeral 4.1 del artículo 4º del Decreto Legislativo No 1186, Decreto Legislativo que regula el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú, o déjese en suspenso, según el caso, las disposiciones legales y reglamentarias que se opongan a lo establecido por la presente ley o limiten su aplicación, con la entrada en vigencia de la presente ley.

La norma legal derogada exigía proporcionalidad en el uso de la fuerza por parte de la policía. La norma derogada por la Ley No 31012 es el artículo 4.1.c del Decreto Legislativo No 1186 [10] que regulaba el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú:

Articulo 4.- Principios

4.1. El uso de la fuerza por el personal de la Policía Nacional se sustenta en el respeto de los derechos fundamentales y en la concurrencia de los siguientes principios:

[…]

c. Proporcionalidad. – El uso de la fuerza es proporcional cuando el nivel de fuerza empleado para alcanzar el objetivo legal buscado corresponde a la resistencia ofrecida y al peligro representado por la persona a intervenir o la situación a controlar. (Subrayado nuestro)

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional del Perú se ha pronunciado ampliamente sobre la intervención de la fuerza pública debe realizarse respetando el principio de proporcionalidad, que es inherente a todo acto de esta naturaleza. Nos referimos a la STC No 002-2008-PI/TC [11] (f.j. 53 a 56).

III. UN ANTECEDENTE DE USO ARBITRARIO DE LA FUERZA PARA NO OLVIDAR [12]

El Ministerio del Interior encontró graves irregularidades en la represión que la policía realizó a las protestas realizadas entre el 10 y el 14 de noviembre del año 2020. Nos referimos al INFORME N° 000005-2021/IN/OGII, de fecha San Isidro, 29 de enero de 2021. Se trata de la evaluación realizada por la Oficina General de Integridad Institucional, sobre las operaciones policiales realizadas con ocasión de las marchas convocadas entre el 10 y el 14 de noviembre de 2020 en la ciudad de Lima, en protesta por la vacancia presidencial y juramentación del nuevo Presidente de la República Merino.

Se trata de un informe que permite comprender entre otras cosas, el uso arbitrario de la fuerza por la policía en contextos de protestas sociales incumpliendo lo establecido en los diferentes instrumentos normativos a nivel nacional e internacional.

Link al informe:

https://drive.google.com/file/d/12MbWE0ds2GefgymoCkZpJE3eO8s37Jrl/view?usp=sharing

1. Se acredita el uso ilegal de la fuerza por parte de la policía

Esto es sumamente importante, pues fue la denuncia realizada por el movimiento nacional de derechos humanos. El informe reconoce que hubo un innecesario uso de la fuerza. Y antes que proteger a los manifestantes, los provocó y los exacerbó.

“Durante las manifestaciones se han registrado actos de uso innecesario de la fuerza por parte de los efectivos policiales, provocando la reacción de los manifestantes y exacerbando los ánimos de la protesta.  Esta actuación revela que se han dado casos en que los oficiales al mando no habrían cumplido con instruir, controlar y supervisar las acciones del personal conforme a los lineamientos del Manual de Derechos Humanos Aplicados a la Función Policial, conforme se dispone claramente en los Planes y Órdenes de Operaciones de la Policía Nacional del Perú”. (párrafo 9.19)

2. Se reconoce el uso intensivo e indiscriminado de armas no letales

El uso indiscriminado de armas no letales es peligroso, a pesar que son armas no letales. Sobre esto se han pronunciado diferentes órganos especializado en materia de libertad de reunión. Así el MININTER reconoce el uso intensivo e indiscriminado de armas no letales.

“Las cifras sobre la cantidad de cartuchos de perdigones y cartuchos de gas lacrimógenos usados los días 12 y 14 de noviembre revelan un uso intensivo e indiscriminado del armamento no letal contra los manifestantes, contrario a los principios de necesidad y proporcionalidad que regulan el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú”. (párrafo 9.21)

Pero, además, este uso indiscriminado fue permitido por los oficiales policiales al mando:

“El uso intensivo e indiscriminado del armamento no letal podría haber tenido origen en la falta de precisión de los planes y órdenes de operaciones y en que cada unidad policial se haya provisto del mismo según su propio criterio. En cualquier caso, de acuerdo a lo dispuesto en los planes y órdenes de operaciones de los días 12 y 14 de noviembre, puede presumirse razonablemente que el uso intensivo e indiscriminado del armamento no letal contra los manifestantes fue ordenado o, cuando menos, permitido por los oficiales al mando de las operaciones policiales”. (párrafo 9.22)

Añade el MININTER que:

“Al igual que en el caso de las cantidades de armamento no letal utilizado, puede presumirse razonablemente que el uso de perdigones de goma y cartuchos de gas lacrimógeno como armas ofensivas contra los manifestantes fue ordenado o, cuando menos, permitido por los oficiales al mando de las operaciones policiales”. (párrafo 9.25)

Pero lo que es peor, el uso indiscriminado de armas no letales, no estaba dirigido a dispersar la multitud sino a atacar a los manifestantes.

“Los registros de video publicados en medios de comunicación y las redes sociales sobre la actuación policial los días 12 y 14 de noviembre muestran un uso del armamento no letal que no está dirigido a dispersar a la multitud sino a atacar a los manifestantes, e incluso a personas que no representaban ningún peligro.  Los registros oficiales indican una gran cantidad de personas heridas a consecuencia de las manifestaciones del 14 de noviembre, entre manifestantes y también efectivos policiales, aunque las cifras podrían ser mayores”. (párrafo 9.23)

3. Disparo fue realizado por una escopeta utilizada por la policía

Si bien no reconoce que fue disparado por la policía, si reconoce que fue disparado por un arma que usa la policía. Se trata de una hipótesis, que debería ser corroborada.

“Las pericias practicadas durante la investigación fiscal acreditan que, en efecto, se produjo la muerte de dos personas y lesiones graves en otras, por causa atribuible a proyectiles (perdigones) de plomo y proyectiles de vidrio endurecido; y, que por lo menos en un caso de muerte, el disparo fue realizado por una escopeta del tipo usado por la Policía Nacional del Perú”.  (párrafo 9.26)

Sobre esta base, el MININTER desprende que tampoco se acredita el uso de estas armas por los manifestantes, y presume que fue la policía la que disparó, pero reconociendo que fue por posesión individual y no porque fue proporcionado por la policía.

“La ausencia de evidencia o indicios de uso de escopetas o armas hechizas por parte de los manifestantes, permite presumir razonablemente que estos disparos habrían sido efectuados por algunos efectivos policiales.  No obstante, la inexistencia de esta clase de proyectiles no autorizados en los almacenes de las unidades policiales, permite formular la hipótesis de que los cartuchos utilizados no hayan formado parte de la dotación oficial de armamento proporcionada por la Policía Nacional, sino que hayan sido posesión individual de los autores de los disparos”. (párrafo 9.27)

4. La actuación de la policía incumplió las normas legales

Finalmente, el MININTER reconoce que la actuación de la policía viola el marco normativo, viola las obligaciones internacionales, viola los estándares internacionales de protección de derechos humanos.

“La intensidad y modo de empleo del armamento no letal revelan el incumplimiento de las disposiciones del Manual de Derechos Humanos aplicados a la Función Policial.  Lo mismo puede afirmarse respecto a la ausencia de evidencia del agotamiento de esfuerzos de comunicación y negociación previamente al uso de la fuerza, la omisión del uso diferenciado y proporcional del armamento no letal únicamente contra los individuos que agredieron al personal policial y la falta de garantías para el acceso a los socorristas, algunos de los cuales incluso fueron afectados por los disparos de armamento no letal”. (párrafo 9.31)

“La actuación policial con ocasión de las marchas de protesta convocadas en la ciudad de Lima -especialmente los días 12 y 14 de noviembre de 2020- revela el incumplimiento de las disposiciones del Manual de Operaciones de Mantenimiento y Restablecimiento del Orden Público, relativas a la comunicación con los manifestantes, los niveles de uso de la fuerza; y el uso del armamento no letal.  Independientemente de las responsabilidades que puedan corresponder, deben ejecutarse acciones concretas destinadas a que estas normas sean efectivamente respetadas y aplicadas en las operaciones policiales, a fin de evitar que hechos de similar naturaleza vuelvan a ocurrir en el futuro”. (párrafo 9.32)   

“Los principales instrumentos internacionales sobre uso de la fuerza por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley forman parte de nuestro ordenamiento jurídico y se encuentran expresamente considerados en las normas legales y reglamentarias que regulan las operaciones policiales por la Policía Nacional del Perú”. (párrafo 9.33)   

“No existe registro del conocimiento y uso por la Policía Nacional del Perú de la Guía de las Naciones Unidas sobre las armas menos letales en la aplicación de la ley emitida por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) y publicada en el mes de junio de 2020”. (párrafo 9.33)

IV. A MANERA DE CONCLUSIÓN

En atención con estos argumentos exigimos al Ministerio Público y al Ministerio del Interior y al Ministerio de Defensa, investigar el uso arbitrario de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú y de las Fuerzas Armadas en las protestas de Ayacucho, Pichanaki, Andahuaylas, Arequipa, y en todo el país, y que han traído como consecuencia, 22 muertos según la Defensoría del Pueblo.

(*) Sobre el autor: Abogado de la Pontificia Universidad Católica del Perú, con estudios concluidos en la Maestría de derecho constitucional de la misma casa de estudios. Actualmente se desempeña como responsable del Área de litigio constitucional del Instituto de Defensa Legal.

Bibliografía:

[1] Ver https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2022/12/ReporteDiario30122022.pdf  y https://ojo-publico.com/4045/un-memorial-los-adolescentes-y-jovenes-muertos-las-protestas?fbclid=IwAR3nYEaLiD9pGQXwohgit–7wUca3iA7cmUn81Tvhxd3x2yYr309kJtFnY4.

[2] Ver: https://www.youtube.com/watch?v=NXPF7itwWWQ.

[3] Ver https://www.servindi.org/actualidad-noticias/28/05/2020/los-casos-ganados-jurisprudencia-sobre-criminalizacion-de

[4] Ver ¿Cómo diferenciar medidas de fuerza “legítimas” en el marco del ejercicio de protesta de actos criminales de vandalismo? Disponible en https://revistas.unsaac.edu.pe/index.php/RFDCP/article/view/12.

[5] Ver: https://argumentos-historico.iep.org.pe/articulos/para-entender-los-procesos-judiciales-del-baguazo/ y https://www.idl.org.pe/aportes-de-la-sentencia-del-caso-el-baguazo-al-reconocimiento-del-derecho-a-la-protesta/.

[6] https://busquedas.elperuano.pe/download/url/aprueban-reglamento-del-decreto-legislativo-n-1186-decreto-decreto-supremo-n-012-2016-in-1409580-3

[7] https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_166_esp1.pdf

[8] https://busquedas.elperuano.pe/download/url/decreto-legislativo-que-regula-el-uso-de-la-fuerza-por-parte-decreto-legislativo-n-1186-1275103-2

[9] Ver: https://busquedas.elperuano.pe/download/url/ley-de-proteccion-policial-ley-no-31012-1865203-1

[10] Ver: https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/DecretosLegislativos/01186.pdf

[11] https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/00002-2008-AI.pdf.

[12] https://www.servindi.org/02/07/2022/lo-que-no-quiso-ver-cavero-y-el-congreso