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La técnicas administrativas autorizatorias utilizadas para la reactivación económica en el Perú | Verónica Rojas

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La pandemia de la COVID-19 ha ocasionado una recesión global y el Perú no es la excepción.  Desde la paralización casi total de la economía desde el 16 de marzo de 2020, día en el que se inició el Estado de Emergencia Nacional y la cuarentena[1], en abril la economía en Perú retrocedió más del 40%, en mayo alrededor de 32%, en junio el 18% y julio casi 12% (INEI, 2020).

En términos de casos confirmados y pérdidas humanas, los países más afectados por el COVID-19 en Latinoamérica son Brasil, Perú, Colombia y México[2]. Resulta paradójico que el Perú sea el sexto país con más contagiados a nivel mundial y a la vez uno de los países de mayor severidad en la respuesta gubernamental frente al COVID-19, calificado con un puntaje de 90/100, según el Índice de la Escuela de Gobierno Blavatnik de la Universidad de Oxford [3].

En el mes de abril, siguiendo las sugerencias de un Grupo de Trabajo creado por el Ministerio de Economía y Finanzas[4], la reactivación económica se planificó para que se realice de manera progresiva en cuatro fases. El plan de reactivación económica, según se fundamenta en los considerandos de los Decretos Supremos, fue elaborado ponderando los intereses públicos en juego: de un lado, la salud, principalmente en cuanto a un regreso «seguro» al trabajo y la disminución del riesgo de propagación del virus y, del otro, el desarrollo económico, priorizando el máximo impacto en producción y empleo.  Cada fase ha involucrado un grupo, cada vez mayor, de actividades económicas hasta llegar al máximo que se pueda, dejando al final las actividades que representen conglomerados de personas. El referido plan de cuatro fases completo, según el Decreto Supremo No. 080-2020-PCM, y cada fase ha sido regulada por Decretos Supremos con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.

En el presente trabajo, explico las líneas maestras del régimen jurídico administrativo de reapertura de la economía, solo a la actividad de policía administrativa para la reactivación de las actividades económicas, mas no las otras medidas de fomento a la economía como las tributarias o ayudas económicas a sectores específicos (subsidios económicos o «bonos»), fondos de dinero para préstamos blandos a ciertos sectores económicos que, también, han sido parte del diseño de la reactivación. Así, me referiré al aspecto económico y, luego, al tema jurídico propiamente dicho, en particular, a las técnicas administrativas utilizadas para la reactivación económica.

La economía peruana es informal en un 70%. Un reciente estudio indica que el 80% del desarrollo urbano peruano se ha hecho al margen de la ley, que el 70% del transporte es informal, que solo el 40% de peruanos cuenta con una cuenta bancaria y casi la mitad de los hogares peruanos no tiene una nevera (Vergara, 2020).  Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), en el año 2018, el 70% del sector informal representa el 20% de la economía, dicho en otras palabras, el sector informal produce la quinta parte del producto interno peruano. En este contexto, la economía peruana en abril funcionaba a un 44%. Un escenario muy complejo.

En lo referente a las técnicas jurídicas, el Poder Ejecutivo, sobre la base de la propuesta del Grupo de Trabajo mencionado, aprobó por Decreto Supremo el Plan de reactivación económica en cuatro fases, cuya Fase 1 inició el 5 de mayo pasado.

Para la Fase 1, el Poder Ejecutivo mediante el Decreto Supremo No. 080-2020-PCM, autorizó el desarrollo de 27 actividades económicas adicionales a los servicios esenciales que no se suspendieron durante la cuarentena. Entre las actividades reactivadas, estaban proyectos focalizados de construcción, el comercio (p.e. agricultura, comercio electrónico), la gran minería, la pesca industrial, la industria metal mecánica, la actividad agrícola (p.e. insumos agropecuarios), servicios (p.e. técnicos, médicos, restaurantes para recojo en tienda, notarías, servicios personales).

Para proteger el regreso seguro al trabajo de los trabajadores de esas 27 actividades, se dispuso que los Ministerios por Resolución Ministerial aprobaran «Protocolos sanitarios de operación ante el COVID-19 sectoriales» hasta el 10 de mayo de 2020. De hecho, muy pocos Ministerios aprobaron esos protocolos en el plazo indicado, con lo cual se producía el primer retraso en la reactivación[5]. El mismo Decreto Supremo dispuso que se emitiese otra Resolución Ministerial para el establecimiento de criterios de focalización territorial y la obligación de informar incidencias.

De otro lado, los Ministerios quedaban facultados a dictar otra resolución ministerial para disponer el inicio de la Fase 1 y otra para incluir actividades nuevas relacionadas, previa conformidad del Ministerio de Salud.  Sin embargo, contrariamente a lo que se pudiese pensar, se exigieron más resoluciones ministeriales. Ciertamente, el citado Decreto (Num. 3.1 del Art. 1) estableció que la «aprobación sectorial» también considera para la aprobación específica de inicio de actividades de las unidades productivas; los criterios establecidos en el numeral 2.1 del artículo 2 del presente decreto supremo; conjuntamente con el grado de movilidad de personas que implica la reanudación en una jurisdicción determinada. La locución «aprobación sectorial» fue interpretada en el Poder Ejecutivo como un «nuevo título habilitante», de evaluación previa, y no las resoluciones ministeriales de aprobación de protocolos, como también pudo haberse entendido. En cualquier caso, dicha interpretación significó que al interior de las entidades públicas se debía analizar si se autorizaban las actividades económicas y en qué unidades productivas, para lo cual se amparaban en la resolución ministerial de los criterios de focalización territorial, grado de movilidad de las personas y la resolución ministerial del protocolo sectorial, que se hubiesen emitido.

Hay que hacer hincapié que, en la práctica, los permisos/autorizaciones vigentes al inicio de la cuarentena (16.03.2020) para estas 27 actividades no legitimaban a sus titulares para reiniciar sus actividades en la Fase 1, por el contrario, se les exigía una suerte de “paquete autorizatorio” compuesto por la autorización ordinaria y vigente más la autorización extraordinaria (nueva) COVID 19 que se debía pedir luego que los Ministerios expidiesen sendas resoluciones ministeriales. Es decir, si una empresa contaba con el permiso X para desarrollar la actividad A, para volver a producir en la Fase 1 el permiso X no le servía, sino que debía esperar que se emitieran las Resoluciones Ministeriales mencionadas (protocolo, etc.) y en ese marco solicitar un permiso nuevo, permiso B, estado obligada a esperar que el tiempo que el respectivo organismo público se tomase porque no había un plazo especial expresamente establecido.

Adicionalmente, las empresas que obtuvieran este «nuevo título habilitante» (autorización COVID-19), también debían cumplir con el Registro electrónico de un “Plan para la vigilancia, prevención y control de COVID-19” en el Sistema Integrado Informático COVID-19 administrado por la Autoridad Nacional de Salud (Ministerio de Salud), según las directivas para la vigilancia sanitaria de la salud de los trabajadores (RM 239-2020-MINSA y modificatorias, derogada el 30 de junio de 2020 por la RM 448-2020-MINSA). Por último, se dispuso que las actividades que ya venían operando durante la cuarentena, es decir, las esenciales se adecuaran a ese Decreto Supremo.

Como era lo lógico, hubo un embalse de pedidos. Según varios medios periodísticos, únicamente el 5% de las solicitudes fueron atendidas. En suma, un sistema bastante completo que, naturalmente, dificultó de manera considerable la reapertura económica de la Fase 1. En efecto, en mayo la economía cayó en más del 32%.

Viendo lo descrito desde el ángulo del las herramientas del derecho administrativo utilizadas en la Fase 1, se aprecia que fueron las propias de la actividad de limitación de los derechos de los particulares (actividad de policía administrativa), y en específico, las técnicas autorizatorias de evaluación previa, a las cuales se recurre cuando los intereses generales a proteger exigen que la Administración Pública deba verificar requisitos, lo que en este caso era una tarea “doble” e innecesaria, porque las empresas ya tenían títulos habilitantes vigentes (obtenidos como resultado de anteriores procedimientos de evaluación previa) y la protección a la salud se garantizaba a través de otros mecanismos establecidos (Registro de Plan, Protocolos Sectoriales, Protocolos Sanitarios, Inspecciones, etc.).

Así las cosas, las empresas para reiniciar sus actividades requerían de nuevos títulos habilitantes sectoriales, para lo cual tenían que esperar el análisis que hicieran las entidades públicas (tiempo), ello porque algunos Ministerios interpretaron que sus autorizaciones o permisos ordinarios vigentes no eran suficientes. Como era lo lógico, hubo un embalse de pedidos; según varios medios periodísticos, únicamente el 5% de las solicitudes fueron atendidas, generando complicaciones en la práctica para el relanzamiento de la economía. Vale preguntarse ¿Esta técnica fue la más adecuada?

En la Fase 2 (06.06-30.06.2020) se descartó casi totalmente ese sistema. Únicamente se mantuvo la exigencia del registro del “Plan para la vigilancia, prevención y control del COVID-19 en el Sistema Integrado Informático COVID-19 administrado por la Autoridad Sanitaria Nacional[6], siendo el registro automático y sujeto a fiscalización por varias entidades: autoridades sanitarias, el Centro Nacional de Salud Ocupacional y Protección del Ambiente para la Salud (CENSOPAS) del Instituto Nacional de Salud por delegación del MINSA, la inspección laboral (SUNAFIL) y los gobiernos locales (municipalidades), en el ámbito de sus competencias.  Los protocolos sectoriales se mantuvieron como excepcionales, solo para 23 actividades de las cuales el Ministerio de Salud establecería 20 de ellos. De otro lado, la construcción, la minería, pesca y agricultura quedaron del todo abiertas. El comercio y servicios incrementaron el número de actividades, sin llegar a la totalidad. Los centros comerciales atienden desde el 22 de junio a puerta cerrada y con medidas de protección de la salud, como distanciamiento social de 1 m, uso de mascarilla, lavado de manos, toma de temperatura y desinfección previa, 50% del aforo. Las fronteras, escuelas (salvo algunas rurales) y universidades, entretenimiento y reuniones se encuentran aún cerradas en la Fase 2.

La Fase 3 se inició el 1 de julio y tendrá una duración  hasta el 30 de setiembre de 2020, en esta se abrieron los restaurantes a un 40% de aforo, así como los vuelos aéreos nacionales, sujetos a medidas de seguridad. Según fuentes oficiales, la economía está funcionando a un 90%, si bien aún siguen cerradas las fronteras internacionales, las universidades y las escuelas en zonas urbanas. Los centros laborales siguen privilegiando el trabajo remoto.

El 26 de setiembre de 2020, se publicó el Decreto Supremo (D.S. 157-2020-PCM) que ha dispuesto iniciar parcialmente la Fase 4 desde el 1 de octubre. La novedad es la apertura de fronteras internacionales, pero el Decreto Supremo no menciona a partir de cuándo, ni los destinos, requisitos y condiciones de viaje, condiciones que deja para una posterior regulación por parte del Ministerio de Transportes y Comunicaciones en coordinación con el Ministerio de Salud. En segundo término, las demás actividades ya autorizadas en las anteriores Fases solamente incrementan en 10% el porcentaje de aforo. Permanecen, entonces, cerradas las actividades económicas de bares, discotecas, cines, colegios y universidades (solo servicios de biblioteca atienden con restricciones). El uso de mascarillas y distanciamiento social siguen siendo obligatorias. Ello con la finalidad de evitar los rebrotes.

Reflexión final

En el Perú, comenzó la reactivación con una economía en cuarentena funcionando al 44% y estando a más de la mitad de la reapertura económica (fase 3 de 4), de momento hay indicadores indirectos que apuntan a que se está reactivando poco a poco la economía, pero no a los niveles que se esperaba. Por lo pronto, pese a todas las medidas adoptadas, las estimaciones de organismos financieros multilaterales y consultoras nacionales coinciden que el PBI del Perú en el año 2020 tendrá una caída, la mayor de Sudamérica, del orden del -12%-14%.  Desde el punto de vista jurídico, las técnicas del derecho administrativo que se aplicaron en la segunda fase: registros automáticos sujetos a fiscalización, son adecuadas y se pudieron aplicar desde la primera fase, quizás hubiese ayudado un poco más temprano a una reactivación responsable.


NOTAS A PIE DE PÁGINA:

[1] El Estado de Emergencia Nacional continua vigente hasta el 31 de octubre y se ha anunciado que lo será hasta fin de año. En cuanto a la cuarentena, desde el 1 de julio es focalizada a ciertas zonas con alto índice de contagio.

[2] Coronavirus Resource Center of the Johns Hopkins University. Recuperado en https://coronavirus.jhu.edu/map.html

[3] https://covidtracker.bsg.ox.ac.uk/stringency-map

[4] Resolución Ministerial No. 144-2020-EF.15

[5] Emitieron RM aprobando protocolos después del plazo establecido el Ministerio de la Producción, el Ministerio de Energía y Minas, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, el Ministerio del Ambiente, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Cultura, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Ministerio de Salud, entre otros.

[6] Delegado al CENSOPAS mediante la Resolución Ministerial 377-2020-MINSA

BIBLIOGRAFÍA

CASTRO GUILLÉN, María Claudia (2020). La reanudación de actividades económicas en tiempos de COVID-19: A propósito de la Resolución Ministerial 377-2020-MINSA. Recuperado de

http://www.enfoquederecho.com/2020/06/17/la-reanudacion-de-actividades-economicas-en-tiempos-de-covid-19-a-proposito-de-la-resolucion-ministerial-no-377-2020-minsa/?fbclid=IwAR3g3nD9zJUdMoISB4UqxBinYkLESoeDdvQuq1OJf7x32cBfYTcKbVM0DF4. Fecha de consulta 18 de junio de 2020, 18.30 horas.

VERGARA, Alberto (2020). La crisis del COVID-19 como Aleph peruano. Recuperado de https://ciup.up.edu.pe/analisis/la-crisis-covid-19-como-aleph-peruano/?fbclid=IwAR1PBtSC8zBRTrMMKKQ0t1wNDe2VWcB6FIb1tvWdGnsw5tQXgr7h4IcXSX0

Fecha de consulta 19 de junio de 2020, 19 horas

Reinicio de actividades: Solo se ha tramitado el 5% de solicitudes para reactivar empresas (1 de junio de 2020). La República. Recuperado de https://larepublica.pe/economia/2020/06/01/reinicio-de-actividades-solo-se-ha-tramitado-el-5-de-solicitudes-para-reactivar-empresas/

Fecha de consulta 22 de junio de 2020, 17 horas

Miguel Vega Alvear: Solo se ha tramitado el 5% de solicitudes para reactivar empresas (31 de mayo de 2020). Recuperado de https://gestion.pe/economia/coronavirus-peru-miguel-vega-alvear-solo-se-ha-tramitado-el-5-de-solicitudes-para-reactivar-empresas-nndc-noticia/

Fecha de consulta 22 de junio de 2020, 17:15 horas

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