La Política Fiscal en el Perú anterior a la pandemia del 2020 | Francisco Ruiz de Castilla

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Artículo elaborado por Francisco Ruiz de Castilla*

Tema No. 1

¿Cómo se ha desenvuelto la política fiscal en los últimos años en el Perú?

1.- Introducción
Vamos a revisar la política fiscal peruana de las últimas décadas, hasta antes de la actual pandemia.
2.- Política fiscal
¿Qué es la política fiscal?

En primer lugar, la política fiscal es un fenómeno (hecho objetivo). La política fiscal consiste en: a) las decisiones del Estado sobre las finanzas públicas (proceso de ingresos y egresos), y b) las decisiones del Estado acerca de la economía (sector privado).

En segundo lugar, la política fiscal es ciencia o estudio acerca de las decisiones del Estado en materia de finanzas públicas y economía. Es dentro de este ámbito que vamos a realizar algunas reflexiones.

3.- Principal hito de la política fiscal contemporánea

En la América Latina del siglo XX ha existido un antes y después en materia de política fiscal. El hito que se puede tomar como referencia para esta periodificación tiene que ver con la crisis financiera internacional ocurrida en la segunda mitad del siglo XX.
Tradicionalmente los países desarrollados prestaban dinero a los países en vías de desarrollo, de tal manera que el principal ingreso de los Estados latinoamericanos era el endeudamiento. Gracias a estos ingresos los fiscos pudieron construir carreteras, equipar ejércitos, etc.

El problema es que -a lo largo de la segunda mitad del siglo XX- en nuestra región empezó el deterioro de la economía y del Estado, debido a la presencia de la inflación, terrorismo, etc., que finalmente llevó a la recesión de la economía y la multiplicación de los déficits fiscales. De esta manera ocurrió una severa contracción de las finanzas públicas en Brasil, Argentina, etc. Fue así como se arribó a un punto muerto, donde estos países vieron reducidas sus posibilidades para el pago de intereses por concepto de préstamos y, por supuesto, cada vez fue más difícil la devolución del capital.

Ante este escenario los países desarrollados redujeron de modo considerable los préstamos de dinero, de tal que manera que se desencadenó una crisis financiera internacional de gran magnitud.
Así las cosas, resultó imperiosa la reestructuración de las finanzas públicas de los Estados latinoamericanos. Fue quedando claro que el principal ingreso fiscal debía ser el impuesto para: a) hacer posible el pago de la deuda externa, y b) financiar las obras y servicios públicos que requería la sociedad.

4.- Perú

Vamos a detenernos en los diferentes aspectos de la política fiscal peruana previos a la pandemia. Cabe referir que la mayoría de los datos que vamos a mostrar han sido extraídos del Marco Macroeconómico Multianual 2021-2024.

4.1.- Ingresos públicos

En el caso específico del Perú, a fines de la década del ochenta del siglo XX, en pleno primer gobierno de Alan García, llegamos a un punto muerto en la medida que acusamos una seria recesión económica debido a la hiperinflación, terrorismo, etc. Además, el Estado prácticamente suspendió los pagos para atender la deuda externa.

En 1990, durante el primer período del gobierno del Ingeniero Alberto Fujimori, se logró controlar el terrorismo y la inflación. De esta manera se generaron condiciones más adecuadas para el desarrollo de una política fiscal bastante proactiva que propició importantes cambios, construyendo ciertas bases positivas que han sido sostenibles en el tiempo.

En general, se empezó a controlar el pago de la deuda externa. Para empezar, se reinició la cadena de pagos en esta materia. Además, se redujo la adquisición de nuevas deudas y también se empezó a fortalecer la tendencia hacia una reducción del monto total de la deuda ya contraída hasta llegar a ciertos márgenes más razonables y manejables. En 1990 la deuda externa era equivalente al 78.1% del PBI. En cambio, antes de la pandemia, la deuda externa e interna era equivalente al 26.8% del PBI En materia específicamente tributaria, hubo importantes ajustes. En primer lugar, se reestructuró el sistema tributario nacional en procura de una simplificación. Ante la dispersión de impuestos, contribuciones y tasas, se inició un importante proceso de reducción de tributos, hasta llegar a dos plantillas básicas. En efecto, el Decreto Legislativo No. 771 -denominado Ley del Sistema Tributario Nacional y el Decreto Legislativo No. 776 -llamado Ley de Tributación Municipal- plasmaron las nuevas estructuras básicas para los ingresos tributarios del Gobierno Nacional y los Gobiernos Locales respectivamente.

Este proceso de reducción de tributos transcurrió entre 1990 y 1993. De esta manera, tratándose de impuestos, quedaron los denominados impuestos clásicos u hortodoxos: impuesto general al valor agregado (IGV), impuesto a los consumos específicos (Impuesto Selectivo al Consumo) e Impuesto a la Renta.

Posteriormente, en los inicios de la década del siglo XXI -durante el gobierno de Alejandro Toledo- se crearon los denominados impuestos heterodoxos tales como el Impuesto Temporal a los Activos Netos, el Impuesto a las Transacciones Financieras, regímenes de retención y percepción del IGV y se diversificó de modo considerable el Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias (SPOT), también conocido como el sistema de detracciones.

En segundo lugar, se reformó la Administración Tributaria. La actual SUNAT se creó de modo formal durante el segundo gobierno de Alan García Pérez. Sin embargo, recién en el primer período del ingeniero Alberto Fujimori hubo un serio impulso que logró la modernización de esta institución. A fines de 1994, la SUNAT debutó mediante la implementación de verificaciones masivas que tuvieron que ver con el deber de emisión de los comprobantes de pago. Durante esta misma década del noventa, la SUNAT dio otro paso más, en la medida que también empezó a desarrollar fiscalizaciones masivas en torno a la declaración y pago del IGV. Finalmente, a partir de la primera década del siglo XXI, la Administración Tributaria inició las fiscalizaciones masivas que tuvieron que ver con la declaración y pago del Impuesto a la Renta.

Conviene añadir que, en los últimos años, la SUNAT ha venido experimentando un intenso proceso de digitalización de sus servicios (procedimientos de recaudación, fiscalización, cobranza coactiva, procedimientos contenciosos y no contenciosos) que ha venido avanzando a la par de la digitalización en materia de cumplimiento de los deberes administrativos (emisión de comprobantes de pago electrónicos, contabilidad electrónica, declaraciones juradas electrónicas, etc.)

También es importante destacar que la SUNAT empezó a desarrollar esfuerzos de colaboración con las Administraciones Tributarias de otros países, especialmente en lo relativo al intercambio de información para potenciar la lucha contra la evasión y elusión tributaria internacional. En cambio, el promedio de las administraciones tributarias de los Gobiernos Locales, así como las demás administraciones tributarias, no han experimentado en la misma medida esta tendencia hacia el fortalecimiento institucional.

En tercer lugar, conviene revisar la evolución de la presión tributaria. Se debe empezar por tener presente que la presión tributaria es el resultado de una comparación entre el monto de los ingresos tributarios efectivamente recaudados
y el PBI.

En los últimos veinte años la presión tributaria en el Perú ha sido relativamente baja en comparación con los demás países de la región. En el año 2019 nuestra presión tributaria fue del orden del 14.4%. En cambio, la presión tributaria promedio en América Latina y el Caribe correspondiente al año 2018 alcanzó el 23.1%. Desde luego, nuestra presión tributaria ha sido mucho menor que la presión tributaria promedio de los países que pertenecen a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico-OCDE que en el año 2018 fue del orden de 34.3%.

4.2.- Gasto público

Desde el punto de vista histórico, en Occidente conviene tener presente que -luego de la Revolución francesa de 1789- el naciente Estado de Derecho llevó adelante una política fiscal de tipo liberal, que básicamente se tradujo en la no intervención del Estado en la economía. Por otra parte, esta situación llevó a que el tamaño del Estado sea muy limitado, pues se ocupaba básicamente de la organización y funcionamiento de los tres poderes clásicos: poder legislativo, poder ejecutivo y poder judicial. Dentro de este contexto, el gasto público era relativamente reducido.

Mas adelante, en la primera mitad del siglo XX, empezó el desarrollo de una política fiscal con mayor acento social. En este sentido, el Estado incrementó de modo considerable su intervención, especialmente en las áreas de salud y educación. De esta manera, por ejemplo, comenzó la implementación de la seguridad social que tenía que ver con los sistemas de salud y pensiones a favor de los trabajadores. Aquí asistimos al incremento del gasto público.

Finalmente, en la segunda mitad del siglo XX, ha venido ganando terreno la política fiscal neoliberal, caracterizada por cierto repliegue del Estado; de tal manera que el sector privado ha venido asumiendo mayores actividades en materias que antes estaban reservadas al Estado; como por ejemplo la construcción de carreteras, sistemas privados de salud y pensiones, etc. Centrándonos en el Perú, vamos a detenernos específicamente en las áreas de salud y educación, toda vez que -al final de cuentas- lo más importante es la calidad de vida de las personas, especialmente si pertenecen a los sectores de ingresos bajos.

En materia de salud se tiene que en los últimos años ha aumentado la cobertura, pero no la calidad del servicio. Hoy en día más de la mitad de la población nacional tiene derecho a los servicios públicos de salud de modo gratuito, pero existen serias limitaciones para la prestación de este servicio. El principal problema ha tenido que ver con la inexistencia de una política pública en materia de salud, toda vez que se ha carecido de objetivos claros, toma de decisiones necesarias en materia de gestión, presupuesto suficiente, etc.

Con relación a la educación, se pueden advertir algunos avances y retrocesos. Ha sido positiva la política pública en materia de educación universitaria, toda vez que -a través de la SUNEDU- se procuró una mejor calidad de los servicios educativos que venían prestando las universidades públicas y privadas. Sin embargo, el resto de la educación superior pública y privada (que se imparte en institutos superiores), así como las demás áreas de la educación pública y privada, especialmente de nivel escolar, no han sido objeto de políticas públicas serias. Prueba de ello es el bajo nivel alcanzado en los rankings internacionales que han medido los conocimientos y capacidad de razonamiento de los estudiantes que pertenecían a los centros escolares públicos.

4.3.- Variables macroeconómicas

La política fiscal peruana ha mostrado algunos avances y limitaciones. Entre los avances se tiene la disciplina fiscal que llevó a que las variables macroeconómicas arrojen cifras en azul, logrando niveles bastante aceptables a nivel internacional. Por estas razones nuestra política fiscal ha sido reconocida y destacada, en comparación con las demás políticas fiscales del América Latina.

Así, ha existido un adecuado manejo del déficit fiscal que generalmente no ha superado el 3% anual del PBI que es la media aceptada internacionalmente. Por ejemplo, para el año 2020 -antes de la pandemia- estaba contemplado un déficit fiscal del 2% del PBI. Por otra parte, la deuda pública ha sido razonable y manejable. Además, en el año 2019 las reservas internacionales netas llegaron al orden de los S/. 68,000 millones que equivalen al 29.6% del PBI, demostrando un importante nivel de fortaleza; sobre todo si se compara con la media latinoamericana que en el año 2019 fue equivalente al 14.2% del PBI y la medida de los países emergentes que en el año 2019 fue del orden de 15.7% del PBI.

Ahora bien, en materia de inflación anual, nuestros niveles han sido bajos y estables, en la medida que esta clase de indicador se ha encontrado por debajo de la media aceptada internacionalmente que es 3%. Así el promedio de nuestra inflación en el período comprendido entre los años 2010 y 2019 ha sido 2.9%. En cambio, en este mismo período, el promedio de la inflación en América Latina ha sido 5.5%, mientras que en similar período el promedio de la inflación para los países emergentes llegó al 5.2%

Por otra parte, ha existido una adecuada política cambiaria que ha llevado a una relativa estabilidad del precio del dólar. Del mismo modo, hemos experimentado una apropiada política crediticia ha llevado a una estabilidad del sistema financiero. También ha sido muy importante el logro de un adecuado “clima de negocios” que, desde la década del noventa del siglo XX, ha logrado importantes incrementos de la inversión nacional y especialmente la inversión extranjera; propiciando la modernización de nuestra economía y una relativa diversificación del aparato productivo en materia industrial y especialmente en el área de servicios. De esta manera, se ha podido advertir un constante crecimiento del
empleo, aun cuando este último siempre ha sido insuficiente.

También es importante destacar la reducción de la pobreza monetaria. En 1991 esta pobreza alcanzó al 57.4% de la población, mientras que el 26.8% de la población se encontraba en situación de pobreza extrema, es decir que había 12.6 millones de pobres y 2.9 millones de pobres extremos. En cambio, en el año 2019 el índice de pobreza afectó al 20.2% de la población nacional. Conviene tener presente que para el año 2019 en América latina la tasa de pobreza fue 30.2%, mientras que la tasa de pobreza extrema fue de 11.0%.

Tema No. 2

¿Qué aspectos eran necesarios mejorar en nuestra política fiscal previa a la pandemia?

1.- Temas previos

Antes de ingresar al tema de la política fiscal queremos abordar tres cuestiones que son mucho más amplias y sirven de contexto. Vamos a referirnos a la debilidad institucional del Estado, la corrupción y la descentralización. Con relación a la debilidad institucional del Estado, se trata de un problema que no ha sido debidamente enfrentado. Esta clase de debilidad tiene que ver con la ausencia de: a) ética del buen gobierno, b) objetivos claros, c) planificación d) ejecutivos altamente preparados, e) sistema de gestión pública, etc.

La falta de superación de este problema ha condicionado las posibilidades de mayores desarrollos de la política fiscal y, sobre todo, las posibilidades de su implementación en todos los órganos y demás reparticiones del Estado en general.

Por otra parte, la corrupción también ha constituido un problema de gran magnitud que tampoco ha sido convenientemente atacado. Aquí nos encontramos con las indebidas preferencias en el encargo de obras y servicios públicos, sobreprecios en la ejecución de obras, desvío de fondos, etc.

Estas malas prácticas han generado distorsión en los objetivos y procedimientos de los órganos de gobierno que tuvieron que ver especialmente con el gasto público, de tal manera que la sana política fiscal quedó prácticamente de lado.

Finalmente, no se ha llevado a cabo un verdadero proceso de regionalización. La existencia de 25 Gobiernos Regionales más un régimen especial de gobierno para la capital de la República resultó a todas luces un exceso. Existe consenso en que lo aconsejable debió ser la creación de un promedio de ocho gobiernos regionales en todo el país.

De esta manera quedó seriamente limitado el radio de acción de la política fiscal, toda vez que no ha podido guardar debida correspondencia con los intereses y necesidades de las sociedades regionales reales.

2.- Política fiscal

A continuación, vamos a detenernos en ciertos problemas de la política fiscal.

2.1.- Centralismo fiscal

Una cuestión fundamental que no ha sido abordada tiene que ver con el centralismo fiscal. El Gobierno Nacional, especialmente el Ministerio de Economía y Finanzas, siempre ha tomado las decisiones más importantes en materia de los ingresos y gastos que corresponden a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. De esta manera, los gobiernos subnacionales no han tenido mayor capacidad de decisión en estas materias.

2.2.- Informalidad, evasión y elusión tributaria

Por el lado de los ingresos públicos destacan los problemas de la informalidad, evasión y elusión tributaria. En este sentido, faltó reducir de modo considerable las brechas de informalidad, evasión y elusión tributaria. Más del 70% de la economía se vino desarrollando de modo informal, sin pagar tributos al Estado. En el Impuesto General a las Ventas el margen de evasión u ocultamiento de operaciones gravadas en el año 2018 ha sido del orden de 32.9%, mientras que en el Impuesto a la Renta que se aplica a las rentas de las empresas el margen de evasión u ocultamiento de ingresos afectos fue del orden de 48.5%.

Finalmente, en el año 2019 la elusión tributaria o uso inusual de contratos, constitución de empresas, etc. ha generado una pérdida de recaudación del orden de S/. 15,909 millones.

Desaprovechamos la primera década del siglo XXI para revertir estos problemas. En este período tuvimos crecimientos económicos anuales muchas veces cercanos a los dos dígitos, sobre todo gracias al boom de la minería. En la medida que las personas y empresas aumentaron sus ingresos de modo significativo, existieron mucho mejores condiciones para pasar a asumir cargas tributarias.

Por otra parte, en la última década resulta más complicado enfrentar los problemas de la informalidad, evasión y elusión tributaria en la medida que el crecimiento económico anual ha pasado a ser mucho menor. Por ejemplo, en el año 2018 este crecimiento fue del orden del 4.0%, mientras que en el 2019 este crecimiento fue solo 2.2%.

2.3.- Gasto público

A su turno, por el lado del gasto se verificó una paradoja: el Estado peruano contó cada vez con mayores recursos para llevar a cabo obras y servicios públicos; sin embargo, ha sido frecuente el retraso o simple inejecución de estas obras y servicios por parte de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.

Por otro lado, muchas veces el gasto ha sido ineficiente. Por ejemplo, es conocida la mala calidad de los servicios públicos en las áreas de salud, educación, seguridad, etc. No obstante, ha empezado un importante esfuerzo en procura de la eficiencia del gasto. En este sentido, resulta positiva la progresiva innovación del presupuesto por resultados y la auditoría operativa (control que deja de priorizar el cumplimiento de objetivos formales y mas bien se fija en el impacto real que la obra o servicio ha tenido en la población). Aquí falta el desarrollo de una legislación que genere mayores responsabilidades para los funcionarios que no logran que la entidad a su cargo alcance cierto grado de eficiencia con relación al gasto asignado.

Tema No. 3

A modo de balance general, se puede afirmar que la política fiscal peruana de las últimas décadas muestra luces y sombras. Resulta positiva la fortaleza fiscal lograda, especialmente en el manejo de las variables macroeconómicas y también han sido positivas las medidas para promover la inversión privada y el crecimiento de nuestra economía.

Sin embargo, la política fiscal demostró serias limitaciones para resolver ciertos problemas en materia de ingresos y gastos públicos, debido a la presencia de factores externos o ajenos a la propia política fiscal, tales como la debilidad institucional del Estado, corrupción y un proceso de regionalización diseñado de modo inconveniente.

Lima, 08 Octubre del 2020


Imagen obtenida de: https://economipedia.com/definiciones/politica-fiscal.html

*Sobre el autor: Profesor Principal en la PUCP. Magister en Derecho.

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