El rol del Estado y la transformación digital: Telecomunicaciones, Marco Regulatorio y Gobierno Digital | Diego Gómez

Transformación digital y telecomunicaciones van de la mano. ¿Cuáles son los principales avances y oportunidades que se presentan en el referido sector? Diego Gómez, Asociado Senior de Hernández & Cia Abogados, Abogado por la Universidad de Lima y Magíster en Economía y Derecho (Economics & Law) y Políticas Públicas, comparte con nosotros el siguiente artículo.

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Diego Gómez Florez[1]

Avances y oportunidades en el sector telecomunicaciones de cara a la Transformación Digital

Transformación digital y telecomunicaciones van de la mano. Por ello, transitar hacia un mundo digitalizado, hace que la industria de las telecomunicaciones adquiera una posición estratégica en adelante, que tendrá que ser materializada y focalizada en inversiones, eficiencias, acceso universal, despliegue de infraestructura, entre otros. Avanzar hacia una transformación digital completa e integral, supone de parte del Estado y de los actores privados del sector muchos esfuerzos y desafíos.

En esa medida, el Estado a través del Ministerio sectorial (MTC), debe crear un entorno regulatorio favorable que permita y promueva la inversión y que genere predictibilidad y estabilidad jurídica, a través de políticas sectoriales eficaces. Por su parte, el regulador del sector (OSIPTEL) debe siempre regular y legislar bajo el ámbito de los principios y finalidades de la regulación económica, que rige a los servicios públicos regulados como el de telecomunicaciones. Así, debe procurar la calidad y continuidad de los servicios, el acceso a los servicios en igualdad de condiciones, promover la competencia en el sector, y la eliminación o disminución de asimetrías de información. Por el contrario, nunca sobre regular o regular de manera antitécnica.

La transformación digital viene de la mano con una mayor inversión y gestión en infraestructura de redes y antenas, compartición eficiente de las mismas entre los privados y en la utilización del espectro radioeléctrico, que deberá ir acompañada de estabilidad jurídica y una regulación favorable integral.

  1. Avances

Para una transformación digital efectiva es necesario avanzar hacia la tecnología 5G. Esto permitirá la utilización de herramientas novedosas que permitan generar eficiencias a todo nivel, tales como el teletrabajo, telesalud, teleeducación, entre otras. De la misma forma, permitirá seguir cerrando la brecha de acceso a la conectividad en zonas rurales, que constituye un tema social relevante.

La tecnología 5G necesita una cantidad considerable de espectro móvil nuevo, armonizado y continuo[2]. En esa línea, el MTC ha dado un paso importante en políticas sectoriales, mediante la promulgación a fines del 2018 del Reglamento para el reordenamiento de bandas de frecuencia que conforman el espectro radioeléctrico[3]. El espectro radioeléctrico es concesionado a privados para su utilización en la prestación de servicios de telecomunicaciones, siendo un recurso natural limitado del Estado, y como tal debe ser utilizado eficientemente. Así, lo que busca esta regulación, es promover y optimizar un mejor uso del espectro en forma ordenada, que permita un camino efectivo hacia la tecnología 5G. A grandes rasgos, el reordenamiento pretende reorganizar y/o acomodar una determinada banda de frecuencias sobre la cual ya existen derechos asignados, a fin de mejorar su asignación (siempre con la participación activa de las empresas con tales derechos asignados previamente) A raíz de ello, ya se ha venido realizando el reordenamiento de algunas bandas. El MTC ha dictado también, una norma novedosa que regula la posibilidad de arrendamiento de bandas del espectro entre operadores.

Pero el esfuerzo no debe limitarse solo al Estado. Los operadores también están llamados a buscar eficiencias y desafíos. Un avance novedoso, es que hace unas semanas el MTC dio luz verde al primer contrato de Ran Sharing en el Perú firmado entre Entel y Telefónica, a pesar de que esta figura aún no se encuentra regulada en Perú.

A diferencia de la conocida compartición de infraestructura pasiva en el sector (compartición de espacios físicos en torres, ductos, postes), esta es una modalidad de compartición de infraestructura activa, es decir de antenas. Bajo este esquema, y en términos sencillos, se comparte la misma antena (dispositivo físico que emite y recibe señales y que gestiona el tráfico de voz/datos), no requiriéndose una antena por cada empresa, sino que utilizan la misma con frecuencias asignadas a cada operador. A nivel mundial, esta figura ha venido generando diversas eficiencias traducidas en reducción de costos y en gestión de infraestructura.  Al respecto, el MTC ha sido claro, y ha dispuesto que este tipo de acuerdos no afectan obligaciones regulatorias asumidas por las empresas intervinientes individualmente con el Estado en los contratos de concesión (calidad, cobertura, capacidad) ni la regulación sectorial.

  1. Oportunidades

Un aspecto importante a conocer con relación a la tecnología 5G, es que dadas las características técnicas de la frecuencia que utiliza (menor alcance y penetración) su despliegue requerirá la instalación de más antenas y a menor distancia (aspecto adicional que suma a la compartición de infraestructura pasiva y activa).

Precisión importante entrando a tratar un tema con un rezago preocupante: el despliegue de infraestructura a nivel nacional.

Existe actualmente una norma especial[4] que creó un régimen especial y temporal de interés público, aplicable a todas las municipalidades a nivel nacional, uniformizando los requisitos dentro de un procedimiento especial para obtener las autorizaciones para despliegue de infraestructura en telecomunicaciones. Sin embargo, a nivel de gobiernos regionales y locales, muchos de estos hacen caso omiso a dicha regulación, generando innumerables trabas. Es por ello que se torna imperativo, que de una vez (la norma data del año 2007), las municipalidades se alineen con esta regulación en aras de la simplificación administrativa, generar predictibilidad, y reducir la brecha de infraestructura (finalidad principal de la norma). Tenemos herramientas de enforcement como las denuncias de barreras burocráticas que ayudan al cumplimiento de la norma por las Municipalidades, pero no es suficiente, se necesita aún más compromiso del Estado.

El comentario sobre este tema no debe limitarse a la crítica, también requiere de aportes. En ese sentido, en primer lugar, podrían flexibilizarse ciertos requisitos previstos en la ley especial. Luego, deben promoverse campañas informativas sólidas y directas que transmitan de manera precisa (tanto en la población como ante las Municipalidades) los beneficios de la conectividad y se despeje toda duda sobre efectos contra la salud. De nuestra experiencia, concluimos que una buena información al respecto, puede ser el factor clave para un cambio de posición (sobre todo de la población) en favor de los beneficios de la conectividad. Asimismo, evaluar la posibilidad de que el Gobierno Central establezca un plazo perentorio para que todas las Municipalidades adecuen en su TUPA el procedimiento especial de autorización previsto en la ley especial. Este es un problema recurrente, ya que muchas Municipalidades utilizan procedimientos dentro de su TUPA para el otorgamiento de autorizaciones de despliegue de infraestructura de telecomunicaciones, que contienen requisitos distintos y adicionales a los previstos en la ley especial, generando múltiples trabas.

Por último, deben reevaluarse regulaciones que generan costos innecesarios, o en todo caso excesivos, a los operadores, sin obtener como contrapeso la finalidad que buscan. Es el caso de la verificación biométrica ante RENIEC para la contratación de los servicios. El costo anual que realizan los operadores por este concepto es prohibitivo, y desenfoca no solo tiempo, esfuerzos y objetivos, sino también inversiones que deben ser destinadas al cumplimiento de los contratos de concesión y del negocio. Esta regulación pretende eliminar el robo de equipos y su tráfico ilegal, objetivo que no se estaría obteniendo con los resultados deseados.

Otro ejemplo de regulación que ha generado innumerables críticas, cuyos beneficios no son del todo claros, es la imposición del regulador de limitar las ventas de servicios solo en puntos de ventas habilitados.

No debemos dejar de reconocer la labor de OSIPTEL en diversos aspectos. Sin embargo, la regulación innecesaria o mal planteada, es un desincentivo altísimo en contra de la inversión y la competencia. “Una labor de los reguladores es la promoción de la competencia que, en última instancia, supone lograr la eficiencia en el funcionamiento de los mercados y la generación de mejores condiciones para los usuarios, mediante reglas claras y criterios jurisprudenciales predecibles, todo lo cual creará condiciones propicias para las inversiones.[5]

Más allá de los ejemplos expuestos, existe un documento privado de trabajo que refleja la alta carga normativa existente en el sector, que propone soluciones como la “guillotina” normativa, acompañada de análisis de data sobre cada norma cuestionada, proporcionada[6] por el regulador y los operadores. A ello deben sumarse herramientas igual de eficientes y necesarias como las denuncias de barreras burocráticas, y la utilización correcta del Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) de manera previa a la promulgación de leyes.

     Gobierno Digital

Un punto trascendente que permitirá una transición integral hacia la digitalización, contempla también la participación activa del Estado. La coyuntura actual debe ser el factor clave que permita un cambio de paradigma dentro de la Administración Pública.

A la fecha, existe una Secretaría de Gobierno Digital (Secretaría GD) y diversa regulación relacionada. La Secretaría GD, es el ente rector del Sistema Nacional de Transformación Digital y administra las Plataformas Digitales estatales. Dentro de sus funciones, se encuentra la formulación de la política y estrategia nacional de transformación digital, así como elaborar normas que regulen la transformación digital del país.

En ese sentido, el Gobierno se ha ido preparando y ya cuenta con una Ley de Gobierno Digital, lineamientos para la formulación del Plan de Gobierno Digital; un Sistema Nacional de Transformación Digital; y una reciente norma que creó el marco de Confianza Digital, entre otras.

Asimismo, se cuenta con una plataforma de interoperabilidad del Estado, que se define así en su norma de creación: “infraestructura tecnológica que permite la implementación de servicios públicos por medios electrónicos y el intercambio electrónico de datos, entre entidades del Estado a través de Internet, telefonía móvil y otros medios tecnológicos disponibles” (Decreto Supremo N° 083-2011-PCM).

Lo anterior permite concluir que existen esfuerzos, sin embargo, la hoja de ruta de digitalización del Estado es larga y complicada, debiendo cimentarse en un primer momento, en aspectos básicos y prioritarios como:

  • Empoderamiento, y objetivos claros y trazables del ente competente (Secretaría GD)
  • Digitalización de expedientes y trámites.
  • Notificación electrónica uniformizada
  • Interoperabilidad constante entre entidades públicas
  • Gestión y uso correcto de datos – Gobernanza de Datos
  • Capacitación constante a servidores públicos
  • Adecuación de la Ley de Procedimiento Administrativo General a los principios de la administración pública digital.

Conclusiones

  • La transformación digital y el avance hacia una tecnología 5G requiere un mayor uso de recursos (espectro) e infraestructura (antenas y torres). El reordenamiento de bandas del espectro es un ejercicio útil que permitirá licitar más y mejor dicho espectro.
  • La sobrerregulación y las trabas al despliegue de infraestructura generan muy pocos o nulos beneficios a la colectividad. En uno u otro caso, por el contrario, si generan altos costos a los operadores, por lo que debe recurrirse a una regulación optima, necesaria y técnica, no politizada.
  • La implementación del Gobierno Digital debe basarse en objetivos claros, medibles y prioritarios, debido que se trata de un universo con demasiadas variables y actores involucrados, que no solo implica cambios estructurales y administrativos, sino también culturales, en la idiosincrasia y costumbres de los servidores públicos y de los administrados.

[1] Asociado Senior de Hernández & Cia Abogados. Abogado por la Universidad de Lima. Instituto Universitario Ortega y Gasset – Adscrito a la Universidad Complutense de Madrid. Maestría en Economía y Derecho (Economics & Law) y Políticas Públicas.

[2] Espectro 5G :  Posición de Política Pública del GSMA – julio 2019 (documento de trabajo de GSMA).

[3] Decreto Supremo N° 016-2018-MTC

[4] Ley N° 29022: “Ley para el Fortalecimiento de la Expansión de Infraestructura en Telecomunicaciones”, y su Reglamento (Decreto Supremo N° 003-2015-MTC).

[5] TOVAR MENA, Teresa. Las telecomunicaciones y la libre competencia: un marco analítico básico. En Revista Ius et Veritas N° 28, 2004. Pag. 146.

[6] “Análisis de los sobrecostos en el mercado de telecomunicaciones en el Perú”. Informe Final preparado para AFÍN, elaborado por Apoyo Consultoría. Enero 2020.

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