La cuota de género: acción afirmativa o simple requisito de inscripción en las elecciones al congreso

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En el marco de las recientes Elecciones Generales 2016, es importante reflexionar sobre la participación política de las mujeres, evaluando el papel que ha tenido la cuota de género en la promoción de este derecho en nuestro país, en particular, en el acceso a escaños en el Congreso de la República.

Para esta reflexión partamos por afirmar que la Democracia -en cualquiera de sus formas- tiene como uno de sus elementos claves la representación política, a través de la cual, la ciudadanía delega el ejercicio del gobierno del Estado a un grupo de representantes salidos del pueblo. En este sentido, las mujeres -que constituyen la mitad del país- deben tener las iguales oportunidades para ejercer sus derechos a elegir y ser elegidas, de manera tal, que la representación sea reflejo de esta realidad y fortalezca las instituciones democráticas vinculadas al poder y toma de decisiones.

La presencia de las mujeres en el ámbito político ha sido tradicionalmente escasa, tanto a nivel nacional como internacional, situación que refleja el lento proceso de reconocimiento jurídico de sus derechos. Recordemos que recién al comenzar la década del veinte, países como Estados Unidos, Alemania y otros países nórdicos introducen el derecho al voto de las mujeres adultas. En el Perú, hasta hace solo 61 años las mujeres tuvieron derecho a votar (1955), solo sí eran letradas, pues se tuvo que esperar hasta el año 1979 para que el voto sea universal y sin restricciones.

Es así que, en las elecciones del año 1956, llegaron por primera vez al Parlamento nueve ciudadanas (8 diputadas y 1 senadora), lo que representó el 2% y 3.4% de cada cámara. Este porcentaje no se elevó mucho en las siguientes décadas, en las que hubo en promedio 8 mujeres, entre senadoras y diputadas, hasta el Congreso Constituyente Democrático de 1992.

En este marco, la Constitución Política del Perú de 1993 reconoció la igualdad ante la ley (art 2.2) como derecho fundamental, que debe ser ejercido sin ningún tipo de discriminación, por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole. Este reconocimiento constitucional de la igualdad formal (ante la ley), ha tenido una evolución de acuerdo a los cambios sociales y políticos que se han suscitado en nuestro país, en donde se reconoce que existe diferencias sociales, culturales y económicas que marcan el acceso al efectivo goce de derechos en igualdad de condiciones, que sobrepasa la dimensión formal de la igualdad.

Frente a esta realidad, se han incorporado medidas tendientes a favorecer la igualdad material, que tiene como objetivo que además del respeto de los derechos fundamentales ante la ley, el Estado promueva el acceso y ejercicio efectivo de los mismos, considerando las situaciones diversas de discriminación que las afecta y removiendo los obstáculos para que las y los ciudadanos los ejerzan de manera efectiva.

Este avance en la interpretación del derecho a la igualdad, se enmarca en los diversos instrumentos internacionales del sistema de protección de derechos humanos a nivel universal y regional, que establecieron la obligación de estatal de garantizar el acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad para las mujeres[1].

Un hito importante en este desarrollo es la IV Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing, 1995), en la que los Estados se comprometieron a adoptar medidas concretas y eficaces para asegurar el acceso igualitario de las mujeres y su participación completa en las estructuras de poder y toma de decisiones. Esto provocó que la gran mayoría de países latinoamericanos incorporaran las cuotas como medida de acción afirmativa[2] en la década de los noventa.

  • Impacto inicial de las cuotas de género en la presencia de mujeres en el Congreso

A nivel nacional, en el año 1997, mediante la Ley Nº 26859, se establece la cuota de género del 25% como mínimo de mujeres o varones para las listas electorales municipales. En el año 2000, con la Ley N° 27387[3], este porcentaje se incrementó al 30% en las listas electorales de candidatos y candidatas al Congreso de la República. Posteriormente, en el año 2002, esta cuota[4] se incluyó en las elecciones a cargos municipales y regionales. Finalmente, en el año 2004 se extendió la cuota a las listas de candidaturas al Parlamento Andino[5].

En un inicio, la aplicación de la cuota de género tuvo un impacto positivo en el número de mujeres que fueron electas en el Congreso, así en el año 2000 cuando se aplicó por primera vez, duplicó el porcentaje de congresistas frente al anterior período parlamentario.

Elecciones Generales

Congresistas varones % Congresistas Mujeres % Total
1995 – 2000 107 88% 13 12% 120
2000 – 2001 94 78% 26 22% 120
2001 -2006 98 82% 22 18% 120
2006 – 2011 85 71% 35 29% 120
2011 – 2016 102 88% 28[6] 22% 130
2016 – 2021 96 74% 34[7] 26% 130

A pesar de este avance, la realidad nos ha demostrado que la cuota de género establecida legalmente como un mínimo del 30%, ni siquiera ha sido superada en los resultados de las elecciones congresales hasta la fecha. De igual modo, según la evaluación de la Defensoría del Pueblo del proceso de Elecciones Generales 2016, si bien las 19 listas congresales iniciales cumplieron con este requisito; en 21 de los 26 distritos electorales se presentaron el mayor número de mujeres ubicadas en los tercios inferiores de sus listas[8]. Esta situación afecta las posibilidades reales de elección de las candidatas, ya que la mayoría de las que fueron elegidas ocupaban los primeros lugares de sus listas electorales, salvo en aquellos casos en los que estando en el tercio inferior, gracias al voto preferencial[9] -que implica una mayor visibilidad y promoción en la campaña- pudieron acceder a un escaño.

De esta forma, el cumplimiento de las cuotas de género se ha convertido en un simple requisito de inscripción, que ni siquiera es regulado durante todo el proceso electoral, pues esta exigencia inicial puede ser afectada en casos que haya exclusiones o tachas de candidatas mujeres y éstas sean sustituidas por varones. La norma electoral prevé que el incumplimiento de la cuota del 30% no afectaría la participación en las elecciones de la agrupación política finalmente[10].

  • Medidas alternativas y complementarias a la cuota de género

Luego de esta revisión general del cumplimiento de la cuota de género, podemos decir que ésta no ha cumplido completamente con su objetivo de promover el acceso de las mujeres a cargos electorales como los del Congreso, convirtiéndose en un simple requisito formal de inscripción. Por ello, es indispensable que se diseñe un sistema de monitoreo del cumplimiento de las cuotas, para evaluar su eficacia y medir las brechas cuantitativas entre varones y mujeres en la participación política.

Esta conclusión coincide con lo señalado en un diagnóstico sobre participación política de las mujeres a nivel regional, en el que se indica que, si bien hay un balance positivo de la aplicación de las cuotas en las dos últimas décadas, también hay lecciones aprendidas para garantizar el objetivo de incrementar la representación de las mujeres. Entre ellas, se destacan: la necesaria compatibilidad con el sistema electoral; mandatos de ubicación en puestos que permitan la elegibilidad de las mujeres (en caso del uso de listas cerradas y bloqueadas); su obligatoriedad y la existencia de sanciones contundentes (como la no inscripción de la lista) para los partidos que incumplan [al termino del proceso electoral]; y un Estado de Derecho que permita obtener garantías, si las normas no son cumplidas por los actores políticos[11]

En este orden de ideas, identificamos dos aspectos importantes para mejorar la participación política de las mujeres, a fin de que cuota de género realmente cumpla con el objetivo que se propuso. En primer lugar, ésta debe ser complementada con otras medidas como la alternancia (intercala la posición varón, mujer, varón o viceversa en toda la lista electoral) o la paridad (incluye al 50% de candidatos y 50% de candidatas), a fin de garantizar que la ubicación y la cantidad de las postulantes puedan generar posibilidades efectivas en su elección. Cabe señalar que en la región quince países han adoptado la cuota de género, siete de los cuales ya han aprobado la paridad (Bolivia, Ecuador, Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Panamá y México)[12].

En el caso concreto del Perú, el Comité CEDAW ha reiterado la recomendación[13] de que se aplique el sistema de cuotas y otras medidas especiales de carácter temporal, con objetivos y plazos diversos, encaminadas a acelerar la igualdad entre hombres y mujeres en el marco de una estrategia más amplia, para conseguir la igualdad sustantiva de la mujer en todos los ámbitos en que esta se halla sub representada o en desventaja.

En segundo lugar, se debe considerar que la sola emisión de normas con vocación igualitaria no tiene mayor impacto en los obstáculos estructurales que afrontan las mujeres al ingresar al ámbito político. Algunos de estas dificultades son:

  • La vida política está organizada con ritmos y horarios que poco tienen que ver con las responsabilidades que asumen las mujeres. Según la Encuesta Nacional de Uso del tiempo 2010 (INEI), hay una carga global de trabajo doméstico de 9 horas más de las mujeres frente a los varones.
  • Relaciones de desigualdad que afectan a las mujeres en el interior de las organizaciones políticas, reflejada en la escasa presencia en los cargos internos de dirección; y en la ubicación de las mujeres en posiciones desventajosas en las listas electorales a cargos públicos.
  • Requisitos de aportes económicos, los que muchas veces las mujeres no pueden disponer de manera autónoma.
  • Actos de hostigamiento, violencia física, psicológica y/o sexual cometido contra las candidatas y/o autoridades electas por el sólo hecho de ser mujeres. Estos actos, que pueden ser cometidos incluso al interior de las propias organizaciones políticas, afectan el ejercicio del derecho a la participación política de las mujeres[14].
  • Prevalencia de actitudes negativas respecto de la participación política de las mujeres, falta de confianza del electorado en las candidatas o de apoyo hacia ellas. Además, algunas mujeres consideran poco agradable meterse en política y evitan participar en este tipo de campañas[15].

Finalmente, es necesario subrayar que el Estado peruano debe evaluar la eficacia de la cuota de género, ya que actualmente evidencia serios límites al no favorecer a quienes están en una situación de partida desigual, como es el caso de las mujeres. Sin la aplicación de medidas complementarias y dirigidas a eliminar la desigualdad de partida que sufren las mujeres, medidas aisladas como la cuota solo contribuirán a justificar y generar desigualdades en la práctica.


FUENTE DE IMAGEN: http://www.goethe.de/

[1] Instrumentos como la Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la Mujer de 1948; el Convenio de Derechos Políticos de la Mujer de 1952, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en 1966; la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW por sus siglas en inglés) de 1979 y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer (Belem Do Pará) de 1994, entre otros.

[2] Sobre el particular, cabe señalar que las acciones afirmativas son todas aquellas medidas de impulso y promoción que tienen por objeto establecer la igualdad entre los hombres y las mujeres, sobre todo mediante la eliminación de las desigualdades de hecho. En: REY MARTINEZ, Fernando. El derecho fundamental a no ser discriminado por razón de sexo. Madrid: MacGraw, 1995, p. 85.

[3] Ley N° 27387 publicada en el diario oficial “El Peruano”, el 29 de diciembre de 2000.

[4] Ley Nº 27734 publicada en el diario oficial “El Peruano”, el 28 de mayo de 2002.

[5]Artículo 4° de la Ley N° 28360°, Ley de Elecciones de representantes ante Parlamento Andino, publicado el diario oficial “El Peruano” el 15 de octubre de 2004.

[6] Las congresistas que concluirán este período son 30, ingresaron 2 mujeres para cubrir la exclusión de sus cargos de dos congresistas varones.

[7] Resultado no oficial.

[8] http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/prensa/notas/2016/NP-025-16.pdf Consulta: 15.05.16

[9] Mecanismo que ha sido cuestionado, lejos de fortalecer el sistema de partidos, los erosiona, al convertir las campañas políticas en competencias individuales.

[10] El artículo 123º de la Ley Nº 26859 señala que “(…) Tampoco resulta invalidada la inscripción de la lista si (…) no alcanzara el porcentaje a que se refiere el artículo 116º de la Ley por efecto de la tacha”.

[11] BAREIRO, Line y otras. La ciudadanía de las mujeres en las democracias de las Américas. Comisión Interamericana de Mujeres, 2013, p.64.

[12]http://www.unwomen.org/~/media/field%20office%20americas/documentos/publicaciones/la%20hora%20de%20la%20iguldad%20sustantiva_180915_2.pdf Consulta: 15.05.16.

[13]  COMITÉ CEDAW.  Séptimo y octavo CEDAW/C/PER/CO/7-8, 2014, párrafo 16.

[14] Actualmente existe el Proyecto de Ley N° 1903/2012-CR, “Ley contra el acoso político hacia las mujeres”, que cuenta Dictamen favorable de la Comisión de la Mujer y Familia del Congreso, al 11 marzo de 2015.

[15] COMITÉ CEDAW. Recomendación General N°23, adoptada por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, 16° período de sesiones, 1997, U. N. Doc. A/52/38. Párrafo 20.

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Abogada por la UNMSM, con Máster en Derecho Constitucional por la Universidad de Sevilla - España. Alumna de la Maestría en Estudios de Género de la Pontificia Universidad Católica del Perú e investigadora del Grupo de Derecho, Género y Sexualidad (DEGESE). Comisionada de la Adjuntía para los Derechos de la Mujer de la Defensoría del Pueblo. Ha sido integrante de los Equipos Jurídicos de la Comisión de la Verdad y Reconciliación del Perú y de DEMUS - Estudio para la Defensa de los Derechos de la Mujer, así como asesora de la Comisión de Relaciones Exteriores y de la Mesa de Mujeres Parlamentarias del Congreso de la República.

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