Las transformaciones del Derecho Disciplinario peruano

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La progresiva implementación del régimen del servicio civil y los intentos de la Contraloría General de la República por hacer que sus informes de control pudieran tener efectos punitivos sobre los presuntos infractores provenientes del heterogéneo grupo de “empleados del sector público”; han producido –en menos de cuatro años- una transformación muy potente del derecho disciplinario peruano, totalmente predicable y de directa aplicación a un importante número de sujetos activos alejados de los poquísimos sistemas de carreras especiales aún en pie en nuestro ordenamiento (estos últimos empleados públicos serían los únicos que se encuentran parcialmente afectados por estas reformas, pues sólo se involucrarían y serían destinatarios de la segunda de las nombradas). Todo esto, ha llevado a la implantación de un régimen disciplinario de extenso contenido (el del servicio civil) y un segundo sistema disciplinario atípico basado en los informes de control (el del régimen de responsabilidad administrativa funcional a cargo de la Contraloría General de la República)

Así, el conjunto de dispositivos (que se pueden contar en un grupo normativo de seis normas conformado por dos leyes y cuatro reglamentos de distintas jerarquía)[1], han traído consigo cambios que se pueden ordenar en tres grandes rubros, todos ellos de similar incidencia en el disciplinario del servicio civil y el señalado régimen de responsabilidad administrativa funcional:

  • Aspectos sustanciales a partir de un reconocimiento potente y directo sobre los principios que guían y limitan al ejercicio de las correspondientes potestades disciplinarias y las practicadas durante las fases preliminares (son principios propiamente sancionadores y otros proveniente del propio ordenamiento del control gubernamental), la inclusión de nuevos tipos infractores de más reciente construcción (como el hostigamiento sexual o la prohibición del proselitismo político), sanciones basadas exclusivamente en la afectación directa al vínculo de empleo público mantenido con el sancionado (como la suspensión, destitución e inhabilitación) , las novedosísimas causales de exclusión de responsabilidad disciplinaria, la introducción de criterios legales para ponderar la sanción disciplinaria a ser impuesta y la existencia de mecanismos claros de ejecución de las sanciones (que complementan su eficacia como el registro de destituidos).
  • Aspectos procedimentales a partir de la creación de modalidades de procedimientos dependiendo de la gravedad de la conducta infractora, a pesar que ambos regímenes descuidan de manera abierta la implantación de una tramitación exacta para la faltas leves, lo cual pueda llevar a situaciones gravemente antijurídicas (como la implantación de una sanción sin procedimiento previo, con todo lo que esto conlleva de cara a las garantías mínimas de los correspondientes imputados).
  • Aspectos organizativos que han traído consigo la introducción de los órganos unipersonales como los únicos competentes para ejercitar las potestades disciplinarias (órganos como los jefes inmediatos del imputado, de gestión de los recursos humanos o el titular de la entidad, o las unidades de la Contraloría encargadas de instruir y sancionar), quedando atrás nuestra tradición de comisiones disciplinarias que participaban en la instrucción disciplinaria. Sólo en la actuación respecto de recursos de apelación y la revisión de los correspondientes procedimientos, se ha asumido la práctica de los Tribunales administrativos competentes y especializados en el tratamiento de estas impugnaciones (el Tribunal del Servicio Civil y el novedoso Tribunal Superior de responsabilidades administrativas funcionales).

En adición, ambos regímenes han intentado potenciar y especializar la investigación preliminar, el acopio de medios probatorios indiciarios, el análisis preliminar de los informes de control y el tratamiento y tramitación de denuncias con contenido disciplinario mediante la creación de órganos especializados incrustados en las estructuras organizativas de las entidades administrativas empleadoras, o, de la propia Contraloría, tales  como la Secretaría Técnica y la Gerencia del procedimiento administrativo sancionador de primera instancia.

Ahora bien, todos estos cambios obligan a un nuevo re-entendimiento de la disciplina de empleados públicos, más allá de las inútiles disquisiciones sobre los nombres o los intentos por diferenciar a estos dos regímenes sancionadores de orden especial (a pesar que comparten más elementos sustanciales comunes que distancias conceptuales), centrados en verdaderos ejes que permitan ganar dosis de garantías y juridicidad en los correspondientes ejercicios de potestades punitivas, pues no debe olvidarse que los actos disciplinarios siempre serán controlables en sede judicial (y esto último en cuanto a la validez de estos, es un enorme déficit que es fácilmente revisable en las distintas Cortes de Justicia Peruanas). Los ejes conceptuales podrían ser:

  • Los regímenes disciplinarios tienen que ser entendidos como sancionadores cuyos tipos infractores están basados en el incumplimiento de deberes e incompatibilidades únicamente exigibles a los empleados públicos o “empleados del sector público” vinculados mediante cualquier sistema de relación de personal subordinado –principalmente- con entidades administrativas y, de manera secundaria y sólo para la responsabilidad administrativa funcional- con cualquier tipo de empresas públicas existentes en nuestro ordenamiento, con lo cual se puede indicar sintéticamente que es un sancionador creado para salvaguardar la eficacia de deberes propios de un grupo concreto de personas.
  • Por estas anteriores razones, todo estudio y aplicación de los señalados regímenes disciplinarios obliga a un análisis inicial del deber o incompatibilidad que pueda verse afectado por el hecho u omisión posiblemente imputado a un determinado empleado público o “empleado del sector público”. En el mismo sentido, no todas las personas naturales existentes pueden ser sujetos activos de los tipos infractores disciplinarios, debiendo existir una clara tendencia a eliminar la viciosa figura de los “funcionarios de hechos” o los intentos por realizar interpretaciones extensivas aplicables a grupos de personas limítrofes como los delegados del poder público (notarios, martilleros públicos, etc.) o contratista de servicios regulado mediante la contratación del Estado.
  • Se necesita con urgencia un re-entendimiento de la responsabilidad administrativa como un macro concepto que involucra distintas facetas, y en la cual existe una de naturaleza formal que obliga al empleado público a realizar actuaciones procedimentales o de corrección en la gestión, pero que no trae consigo efectos punitivos (me refiero a la corrección de errores matemáticos y de nombres en un acto resolutivo, los hechos de investigación posteriores a la anulación de un acto administrativo por motivos de oportunidad, la eliminación de fases no esenciales en un procedimiento, etc.). Esto determinará que la responsabilidad administrativa en cabeza de un empleado público tenga realmente cuatro facetas (la civil, penal, disciplinaria y la formal), existiendo efectos no punitivos como regla general, frente a unos supuestos acotados de responsabilidad administrativa punitiva (siempre personal).
  • Nunca debe confundirse el objeto del disciplinario (el de castigar conductas infractoras previamente determinadas destinado a corregir el incumplimiento deberes), frente a la buena o mala actuación profesional del empleado público (para esto último existe la evaluación del desempeño). La disciplina no puede servir para desvincular a los ineficientes en los puestos públicos, salvo cometan un infracción de negligencia profesional; sino por el contrario para –vista siempre como la última opción- que se procesen las conductas personales más graves de los empleados públicos que atenten contra el desenvolvimiento administrativo y la protección de los intereses públicos correspondientes (a partir del quiebre de los deberes propios).
  • Los actuales regímenes disciplinarios obligan a un tratamiento más jurídico y mejor dotado de las pruebas de cargo en contra de un imputado, existiendo la necesidad de construir un verdadero caso disciplinario a partir de los medios indiciarios y su correspondiente transformación durante la instrucción disciplinaria. Ya no resulta jurídicamente relevante tener un disciplinario basado en conjeturas o en informes administrativos que tengan carácter de “prueba pre-constituida”.   

 


BIBLIOGRAFÍA RECOMENDADA EN LAS CLASES

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Principio de proporcionalidad e infracciones disciplinarias, Madrid, 1995.

CASTILLO BLANCO. F e IDELFONSO HUERTAS, R: “Régimen disciplinario y responsabilidad civil y penal en la función pública” en la ob. colect. Lecciones de función pública, CEMCI, España, 2003.

COMISIÓN PARA EL ESTUDIO Y PREPARACIÓN DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO: Informe de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público. INAP. abril de 2005.

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GARCÍA MACHO, R.: “Sanciones administrativas y relaciones de especial sujeción”. Revista Española de Derecho Administrativo, 72, 1991.

LAFUENTE BENACHES, M.: El régimen disciplinario de los funcionarios públicos de la Administración del Estado. Valencia, 1996.

LONGO, Francisco: Mérito y flexibilidad. La gestión de las personas en las organizaciones del sector público. Ed. Paidós Empresa. Barcelona. 2004.

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QUINTANA LÓPEZ, T.: “El principio non bis in Ídem y la responsabilidad administrativa de los funcionarios”. Revista Española de Derecho Administrativo, 58, 1988.

SÁNCHEZ MORÓN, M.: Derecho de la función pública. Editorial Tecnos, 2001, págs, 262-309.

SANTAMARÍA PASTOR, J. A.: Fundamentos de Derecho Administrativo I. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, página 942.

TRAYTER JIMÉNEZ, J.: Manual de Derecho disciplinario de los funcionarios públicos. Madrid, 1992

FUENTE DE IMAGEN: http://www.benavidesmorales.com/

[1] Las normas legales y reglamentarias son las siguientes: En el caso del servicio civil, la Ley No, 30057, el Decreto Supremo No. 040-2014-PCm y la Directiva contenida en la Resolución No. 101-2015-SERVIR. En el caso, del régimen de responsabilidad administrativa funcional se deben tomar en cuenta la Ley No. 29622, el Decreto Supremo No. 023-2011-PCM y la Resolución de Contraloría No. 333-2011-CG.

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