6. En su artículo “La emergencia… en el corazón del constitucionalismo peruano: paradojas, aporías y normalización” hace notar el uso político del Estado de emergencia a lo largo de la historia del Perú.
Históricamente el estado de emergencia ha sido utilizado como un mecanismo para encubrir persecución política, abusos contra sectores de la población, para reprimir protestas sociales o combatir la disidencia política. Se ha usado con estos fines políticos a lo largo de la historia constitucional. La misma fundación de la República y del Estado constitucional en el Perú supone una situación paradójica porque el Congreso de ese momento suspende la Constitución para darle poderes dictatoriales a Simón Bolívar, ya que en ese momento aún se tenía la necesidad de asegurar la independencia. Pero eso es paradójico, y es muy simbólico de lo que ha sido la evolución histórica del Estado constitucional, es decir, se hace una proclamación formal junto con la suspensión de algunas cláusulas centrales del Estado constitucional. Y a lo largo de la historia, bajo dictadura y también bajo democracia, se ha usado el estado de excepción con una intencionalidad política de persecución, de abuso. Esto ha sido una constante histórica. Ahora, en la época más reciente, el extremo de mal uso o distorsión llegó con las declaraciones de emergencia bajo la Constitución de 1979 durante el conflicto armado interno. Hubo un abuso, que la Comisión de la Verdad y la Reconciliación reportó muy claramente, de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos bajo régimen de excepción. Por eso la CVR recomendó que hubiese una ley integral que regule el régimen de excepción, cosa que no se ha hecho hasta ahora.
7. ¿Existen proyectos para dotar de un contenido legislativo completo el artículo 137.1 de la Constitución?
Hay legislación que regula el artículo 137 de la Constitución, pero lo que pasa es que es una legislación fragmentaria, dispersa, incompleta. Por ejemplo, en este siglo la legislación se ha orientado más bien a regular el uso de la fuerza por las Fuerzas Policiales y las Fuerzas Armadas y en función de eso se regulan los regímenes de excepción. La regulación de los regímenes de excepción está supeditada a un tema distinto y debiera ser al revés. Deberíamos tener una regulación completa sobre los regímenes de excepción y articulado a eso el régimen de uso de la fuerza, pero no al revés.
8. ¿Cómo puede controlarse la arbitrariedad de las prórrogas del estado de emergencia?
Ese es un problema que la doctrina llama la “normalización de la emergencia” o la “permanencia de lo excepcional”. El Estado de excepción es por definición temporal, está sujeto a un principio de transitoriedad, como bien ha dicho el Tribunal Constitucional y la doctrina. Puede durar 60 días, pero cabe prorroga mediante un nuevo decreto. Lo que pasa es que la Constitución no ha establecido expresamente un límite a las prórrogas, entonces ocurre que el VRAEM lleva décadas en estado de emergencia, lo cual es una distorsión absoluta del sentido de la institución del régimen excepcional.
Entonces, el Tribunal Constitucional sí ha reconocido que el régimen excepcional está sujeto al principio de temporalidad, pero no ha ido más allá de enunciar este principio, o sea, no ha dicho si son admisibles en términos constitucionales prórrogas sucesivas durante años o si esto ya es una perversión de la institución misma y una distorsión inadmisible del régimen constitucional.
Yo pienso que, conforme a la Constitución, no se pueden aceptar prórrogas sucesivas por periodos prolongados, va contra la misma naturaleza de la institución. Por ejemplo, el profesor Bruce Ackerman, en Estados Unidos, cuando ha reflexionado en su libro Antes de que nos ataquen de nuevo, sobre esta cuestión de la dimensión temporal, ha dicho que el Gobierno debería tener la potestad de actuar inmediatamente frente a un atentado como el de las torres gemelas, entendido como un desafío extremo al Estado constitucional, pero esto debiera durar muy poco tiempo, digamos 2 semanas, y de ahí debería intervenir el Parlamento para autorizar la acción del Ejecutivo, y si hubiese que prorrogar la excepción, él propone un mecanismo que llama “la escala de mayorías crecientes”. La primera prórroga, dice él, debiera ser autorizada por una votación de digamos 60%; la segunda, al mes o a los dos meses, con una votación de 70%; y la tercera y las siguientes con una votación de 80%. Ello haría sumamente difícil este fenómeno de la permanencia de lo excepcional.
Pero esto ocurre no solo aquí, lo estamos viendo ahora mismo en Francia. En Francia, desde fines del año pasado, se está aplicando un régimen excepcional. El presidente Hollande anunció que sería levantado el régimen excepcional y de pronto vino este atentado terrible en Niza en el mes de julio, y de nuevo se ha extendido, incluso por más tiempo del inicialmente previsto.
Este es un fenómeno muy importante que hay que combatir. Solamente si está justificado, puede hacerse una prórroga y la misma no puede convertirse en la situación estable, permanente: deberían operar ahí los controles.
El tema de los controles es muy importante, pues si el Estado excepcional supone una distorsión tan grande de la Constitución de la normalidad, los controles debieran activarse con más intensidad aún, esto es mera lógica constitucional.
Sin embargo, en el Perú no hay controles del Parlamento, y a veces tampoco de los órganos jurisdiccionales. El Parlamento podría actuar, porque la misma Constitución lo habilita; los tribunales solo actúan a petición de parte. El Parlamento sí podría actuar para controlar que haya justificación para las prórrogas y, si no la hay, no debiera autorizarlas o, en todo caso, debiera modificar lo dispuesto por el Ejecutivo.
