La luz al final de la tormenta: Reflexiones en torno al Estado de Emergencia y la Solidaridad

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INTRODUCCIÓN

Según datos registrados por el Centro de Operaciones de Emergencia Nacional (COEN)[1], hasta el momento se contabilizan un total de 75 muertos, al menos 20 desaparecidos, 263 heridos, aproximadamente 99,475 damnificados y un estimado de 626,298 afectados a raíz de las fuertes lluvias y huaicos en el país[2]. El panorama es poco menos que desolador, pues sólo en el sector vivienda las frías cifras señalan que 10,538 viviendas han colapsado. 12,123 se hallan en estado inhabitable y otras 134,125 se han visto afectadas. Asimismo, las cifras son aún más alarmantes si a ello se suma la cantidad de infraestructura vial dañada: 1903 kilómetros de carreteras destruidas y por lo menos 159 puentes colapsados.

La influencia de los huaicos y desbordes de ríos no se ha dejado ver únicamente en la destrucción a su paso, sino también en el corte de servicios esenciales como el agua. De esa manera, muchos de los habitantes de ciudades que normalmente no sienten directamente el efecto del temporal de lluvias, tuvieron que sentir en carne propia las consecuencias de las fuertes precipitaciones pluviales cuando aquellos huaicos imposibilitaron el suministro de agua, tal como sucedió en Lima.

Han sido días catastróficos que habrán de dejar sentir sus consecuencias no únicamente en las pérdidas de muchas familias, sino extensivamente en todo el país por el golpe económico que representa: «El devastador paso de los huaicos e inundaciones en varias zonas del país como consecuencia del denominado “Niño Costero« ponen en duda las vigentes proyecciones de crecimiento de la economía peruana para este 2017»[3]. La reconstrucción representa un costo no presupuestado, y el impacto económico de este tipo de eventos se deja sentir por períodos prolongados, tal como sucedió previamente en 1983 y 1998.

Dentro de todas las falencias que ha desnudado esta serie de inundaciones y huaicos, está principalmente la falta de prevención, pero a su vez la incapacidad técnica de algunos gobiernos locales para un adecuado gasto del presupuesto en algunos casos, o el aparente mal uso de los recursos  en otros. Cada uno de dichos problemas da pie a la posibilidad de investigar y realizar diagnósticos acerca de qué habría podido hacerse de mejor modo. Sin embargo, al día de hoy todo lo que puede hacerse es esperar y colaborar en lo que se pueda, tener esperanza y confiar en las buenas medidas adoptadas por los distintos entes gubernamentales, dentro de las cuales se halla la decisión de declarar en Estado de Emergencia algunas regiones del país.

ESTADO DE EMERGENCIA

El pasado 14 de marzo, se emitió el Decreto Supremo N° 027-2017-PCM. A través de él se declaró en Estado de Emergencia a 15 distritos de Lima Metropolitana, 3 de la Provincia Constitucional del Callao y 24 distritos de 7 provincias del departamento de Lima[4]. Esto –según la normativa citada– a consecuencia de las intensas lluvias registradas. Ese mismo día, se emitió también el Decreto Supremo N° 26-2017-PCM, el cual declara en Estado de Emergencia a 31 distritos de 7 provincias de Huancavelica, con similar justificación.[5]

Ambos decretos habrán de extender el Estado de Emergencia por un total de 45 días, siendo el principal objetivo de dicha declaración la ejecución de medidas y acciones que permitan concretar las labores necesarias en pos de apoyar a las respectivas poblaciones y/o mitigar el efecto adverso de la naturaleza –léase lluvias torrenciales, huaicos e inundaciones– sobre ellas. Asimismo, con esta medida se permitiría activar los fondos que está dando el Ministerio de Economía y Finanzas, pero también brindar a los alcaldes mayor flexibilidad a la hora de contratar[6].

Por ello cabe cuestionar: ¿Qué es un Estado de Emergencia? ¿Cabría la posibilidad de, ante la situación agravante en la que se encuentra el país en el momento, se declare a nivel nacional? ¿Cuáles son sus implicancias?

A continuación desarrollaremos cada uno de los puntos antes mencionados:

  1. Sobre el Estado de Emergencia y la situación peruana actual: ¿Qué es lo que esta implica?

La declaratoria de Estado de Emergencia se encuentra regulada en el artículo 137° de la Constitución Política del Perú. El artículo en mención determina que ante graves circunstancias que afecten la vida de la Nación el Presidente, con acuerdo de su Consejo de Ministros, puede decretar por un plazo determinado Estado de Emergencia:

“1. Estado de emergencia, en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación.  En esta eventualidad, puede restringirse o suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio comprendidos en los incisos 9, 11 y 12 del artículo 2 y en el inciso 24, apartado f del mismo artículo.  En ninguna circunstancia se puede desterrar a nadie.

El plazo del estado de emergencia no excede de sesenta días. Su prórroga requiere nuevo decreto. En estado de emergencia las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno si así lo dispone el Presidente de la República.”

En palabras de Marcial Rubio, todo régimen de excepción tiene por objetivo “la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos constitucionales y la consiguiente atribución de poderes extraordinarios al Poder Ejecutivo para que se ejercite un control enérgico de la paz y del orden interno en circunstancias graves de intranquilidad (…) o de catástrofes naturales”[7]. El establecer un Estado de Emergencia, por lo tanto, implica la suspensión de exclusivamente los derechos relativos a la libertad y seguridades personales, la inviolabilidad del domicilio y la libertad de reunión y tránsito[8].

Ahora bien, sobre la suspensión de garantías, se debe mencionar el caso Caso Durand y Ugarte Vs. Perú, el cual establece en su párrafo 99[9] que la misma no debe exceder la medida de lo estrictamente necesario, de tal forma que todo actuar que desborde la razón por la que fue declarado el estado de emergencia será considerado ilegal. Como punto adicional el mismo párrafo señala que los medios utilizados de parte del Estado deben ser idóneos para el control de las disposiciones dictadas, de tal forma que se adecuen a la necesidad de la situación.

En el presente caso la razón por la que ha sido declarado el Estado de Emergencia fueron las constantes lluvias, huaicos y deslizamientos, siendo el plazo de 45 días. Al respecto se menciona que, tanto los gobiernos regionales como gobiernos locales, en coordinación con los organismos citados en el decreto supremo[10], deben ejecutar las medidas correspondientes que permitan una respuesta inmediata que contrarreste los daños causados, siempre que estas acciones tengan un nexo de causalidad respecto a dichas intervenciones. Sobre el financiamiento de dichas medidas[11], estos se encontrarán a cargo del presupuesto institucional de los pliegos involucrados.

  1. ¿Es posible una declaración de Estado de Emergencia a nivel nacional? ¿No existen acaso efectos adversos?

Al respecto, el Estado de Emergencia puede ser declarado tanto a nivel nacional como en partes determinadas del mismo, esto dependiendo de la dimensión de los problemas. Cabe recalcar entonces que, la declaración de Estado de Emergencia solo debe darse en el “lugar donde están localizados los problemas, para no perturbar, así los derechos constitucionales en otros lugares”.

Es decir, si bien es cierto la Constitución permite a las autoridades la declaración de Estado de Emergencia a nivel nacional, debe analizarse en qué lugares determinados son los que se encuentran en concordancia con la razón por la cual se fundamenta el decreto supremo. Recordemos que el encontrarnos en un Estado de Emergencia implica otorgar una serie de libertades a las autoridades para que se pueda, sin necesidad de un control tan exhaustivo, resolver la situación de emergencia correspondiente.

Una de las prerrogativas es la de exonerar al gobierno local de los procesos de selección para realizar compras, es que existe la posibilidad de crear corrupción por las facilidades encomendadas. Es decir, a pesar de que se agilicen por un lado la recuperación de las zonas afectadas, esto podría generar irregularidades en el proceso.

Tal y como habíamos mencionado, cualquier medida que supere las razones por las cuales ha sido establecido, deberá ser considerado ilegal. Es necesario que “la suspensión de derechos deba ser usado con un criterio humano, indispensable para conjurar el peligro, no para abusar de él”.

  1. ¿Es posible una prórroga?

El artículo 137 de la Constitución Política del Perú establece que sí es posible una prórroga del Estado de Emergencia. Al respecto se debe tomar en cuenta que el plazo de la misma no puede exceder los 60 días, y para realizarla será necesario un nuevo decreto.

DESASTRES PRESUPUESTALES

La coyuntura actual merece hacer mención breve de los presupuestos asignados para la prevención y/o contención de los desastres naturales en cada una de las distintas regiones del país, y contrastar dichas cifras con los montos ejecutados para dichos fines en lo que va del año. Así tenemos, por ejemplo, que algunas de las regiones más golpeadas por los recientes embates de la naturaleza arrojan los siguientes datos:

  • Huancavelica, cuyo presupuesto asignado para prevenir y atender emergencias asciende a S/ 9’975,000 sólo ha ejecutado a través de sus autoridades el monto de S/ 1’313,000.
  • Lambayeque, cuyo presupuesto asignado para prevenir y atender emergencias asciende a S/ 10’938,000 sólo ha ejecutado a través de sus autoridades el monto de S/ 699,000.
  • Piura, cuyo presupuesto asignado para prevenir y atender emergencias asciende a S/ 23’045,000 sólo ha ejecutado a través de sus autoridades el monto de S/ 670,000.
  • Lima Metropolitana, cuyo presupuesto asignado para prevenir y atender emergencias asciende a S/ 61’239,000 sólo ha ejecutado a través de sus autoridades el monto de S/ 2’901,000[12].

Como puede evidenciarse, no sólo se ha ejecutado muy poco del presupuesto destinado a este tipo de emergencias recurrentes –tómese en cuenta que el Fenómeno del Niño no es novedad-, sino que en muchos casos se han alzado señalamientos acerca de la pésima ejecución de dichos presupuestos, los cuales han sido destinados a otras obras y no a los fines inicialmente previstos[13].

REFLEXIONES FINALES

Pocas veces se ha vivido la escasez de agua a escalas como las registradas los últimos días en la capital del país, así como han sido pocas las veces que se ha logrado niveles de cohesión y solidaridad masivos. Quizá porque la grandeza de la condición humana yace en su capacidad para afrontar el infortunio –o en este caso el embate de la naturaleza-, en sus insondables posibilidades por luchar y salir adelante.

No es sencillo apartar la mirada a veces fría y/o estática del Derecho, quitarse las normas de encima y dejar de pensar en los mandatos, pausar un rato la necesidad de pensar en mejores mecanismos y hacer diagnósticos. El diagnóstico hoy es que las cosas van terriblemente mal, que muchos compatriotas han perdido lo poco que tenían, que será largo el camino para reconstruir lo que la naturaleza ha destruido.

Sin embargo, es también agradable pensar que el Derecho es parte de volver a normalizar las cosas, sea a través de una necesaria declaración de Estado de Emergencia como se ha explicado en el presente Editorial, u ordenando invisiblemente las funciones y competencias de cada entidad en medio de tanta zozobra. Y es más agradable aún el saber que las cosas se hacen mejor cuando todos ponen la mano, cuando en la oscuridad lo que más brilla es la esperanza alimentada por miles de brazos trabajando desinteresadamente por aquellos que lo han perdido todo, ya sea de voluntarios o donando aquello que pueda donarse. El Estado de Emergencia es sólo un mecanismo que tiende a ayudar a los afectados, nuestra solidaridad es más rápida y permite focalizar mejor esa misma tarea.


FUENTE DE IMAGEN: Peru21

[1] El Centro de Operaciones de Emergencia Nacional (COEN) es un instrumento del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres (SINAGERD) para la Gestión Reactiva, que funciona de manera continua en el monitoreo de peligros, emergencias y desastres, así como en la administración e intercambio de información procesada para la oportuna toma de decisiones en el ámbito nacional. Dicha institución es liderada por el Ministerio de Defensa. Mayor información sintetizada acerca de su organización y funciones en:

http://peru21.pe/actualidad/conozca-mas-sobre-centro-operaciones-emergencia-nacional-2274225

[2] Información en: http://larepublica.pe/sociedad/857642-huaicos-en-el-peru-reportes-del-desastre-nacional-y-ayuda-damnificados

[3] LOZANO, Israel. (20 de marzo de 2017) Desastres en el Perú ponen en peligro un punto del PBI al 2017”. La República. Disponible en: http://larepublica.pe/impresa/economia/857721-desastres-en-el-peru-ponen-en-peligro-un-punto-del-pbi-al-2017

[4] http://larepublica.pe/sociedad/857307-gobierno-declara-en-emergencia-15-distritos-de-lima

[5] http://elcomercio.pe/politica/gobierno/declaran-emergencia-15-distritos-lima-y-3-callao-noticia-1977051

[6] Ídem

[7] RUBIO, Marcial. Para conocer la Constitución de 1993. Tercera edición. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. Pág. 224.

[8] Ídem

[9] En lo relativo a la suspensión de garantías o declaración de estados de emergencia en los casos de guerra, peligro público u otra emergencia, es preciso remitirse al artículo 27 de la Convención Americana. La Corte ha señalado que si se ha decretado debidamente la suspensión de garantías, ésta no debe exceder la medida de lo estrictamente necesario, y que resulta “ilegal toda actuación de los poderes públicos que desborde aquellos límites que deben estar precisamente señalados en las disposiciones que decretan el estado de excepción”.45 Las limitaciones que se imponen a la actuación del Estado responden a “la necesidad genérica de que en todo estado de excepción subsistan medios idóneos para el control de las disposiciones que se dicten, a fin de que ellos se adecuen razonablemente a las necesidades de la situación y no excedan de los límites estrictos impuestos por la Convención o derivados de ella”

[10] Artículo 2.- Acciones a ejecutar

El Gobierno Regional de Lima, así como los Gobiernos Locales involucrados, según corresponda, con la coordinación técnica y seguimiento del Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), y la participación del Ministerio de Agricultura y Riego, del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, del Ministerio de Educación, del Ministerio de Salud, del Ministerio de la Producción, del Ministerio de Defensa, del Ministerio del Interior, del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, del Ministerio de Energía y Minas, y demás instituciones públicas y privadas involucradas; ejecutarán las medidas y acciones de excepción inmediatas y necesarias destinadas a la respuesta y rehabilitación de las zonas afectadas, las que deberán tener nexo directo de causalidad entre las intervenciones y evento, y podrán ser modificadas de acuerdo a las necesidades y elementos de seguridad que se vayan presentando durante su ejecución, sustentadas en los estudios técnicos de las entidades competentes.

[11] Artículo 3.- Financiamiento

La implementación de las acciones previstas en el presente decreto supremo, se financian con cargo al presupuesto institucional de los pliegos involucrados, de conformidad con la normatividad vigente.

[12] Más cifras disponibles en: https://ojo-publico.com/401/las-terribles-cifras-del-nino-costero-nivel-nacional

[13] Una investigación realizada por Utero.pe reveló que el 85% del presupuesto para este rubro pasó a ser gastado en obras en el malecón de la Costa Verde. Para las obras de mejoramiento de dicha zona se destinaron 29 millones 948 mil 752 soles. Más información disponible en: http://www.americatv.com.pe/noticias/actualidad/85-fondos-emergencias-lima-se-gasto-costa-verde-n269379 y  http://utero.pe/2017/03/16/revisamos-los-presupuestos-de-lucho-castaneda-para-la-prevencion-de-desastres-y-esto-fue-lo-que-encontramos/

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