Introducción
En los últimos meses, hemos sido testigos de una serie decisiones adoptadas por la Municipalidad Metropolitana de Lima a través de las cuales se han desafectado grandes hectáreas constituidas por espacios públicos con el objeto de disponerlos para la ejecución de proyectos privados[1].
A primera vista, es posible cavilar que la decisión acogida es positiva dado que posibilita el desarrollo de proyectos privados que deberían generar beneficios al Estado a través del pago de impuestos y el aumento de productividad en el país, y, por otro lado, utilidad al ciudadano mediante la generación de empleos directos e indirectos asociados al giro del negocio.
No obstante, es importante dar una mirada global al impacto que podría generar una desafectación administrativa en nuestra capital, teniendo en cuenta sus características urbanísticas, a fin de reflexionar si la regulación actual de dicho procedimiento es el adecuado.
Propósito
El presente artículo tiene como objeto explicar brevemente las características urbanísticas de Lima, la definición y función de los espacios públicos en la capital, la naturaleza de bienes de dominio público, el procedimiento de desafectación administrativa de los bienes de dominio público, el impacto que genera de cara al déficit de espacios públicos en Lima; y, finalmente presentar nuestras conclusiones y sugerencias en cuanto a la necesidad de una regulación congruente del procedimiento de desafectación administrativa.
Características urbanísticas de Lima
La metrópoli[2] de Lima está ubicada en la costa central del Perú, franqueada por el desierto costero y extendida sobre los valles de los ríos Chillón, Rímac y Lurín. Cuenta con área administrativa de 2,817 km2, con una población aproximada de 8.4 millones de habitantes y una densidad de población de 2,982.2 personas por kilómetros cuadrados[3]. El área metropolitana de Lima comprende la ciudad dividida en 43 distritos y una Provincia Constitucional de Callao.
De acuerdo con el INEI[4] el PBI por habitante en el año 2015 (a valores a precios constante) en el Perú, alcanzó a S/. 15,501 Soles. El INEI[5] señala que en el periodo comprendido entre los años 1993 al 2007, la población de Lima ha tenido una tasa de crecimiento anual del 2%.
En ese sentido, teniendo en cuenta los factores demográficos y económicos de Lima, resulta evidente que es necesario contar con una infraestructura y servicios adecuados que soporte el crecimiento de la ciudad en los próximos años, de lo contrario existiría una presión desmesurada en la infraestructura existente, haciendo que colapse el servicio de transporte público, de recolección de desechos, de la salud pública, entre otros.
En este punto el Plan de Desarrollo Metropolitano juega un papel fundamental dado que constituye el instrumento técnico – normativo que orienta y regula la gestión territorial y el desarrollo urbano sostenible del área metropolitana elaborado bajo una visión de un desarrollo a largo plazo (10 años).
En la actualidad, se sigue manteniendo vigente el Plan de Desarrollo Metropolitano Lima – Callao 1990 – 2010, hecho que desde nuestra perspectiva es nocivo para la metrópoli pues como hemos explicado líneas arriba, la ciudad está constante crecimiento y cambio, razón que justifica el planeamiento y su ejecución pensado en los problemas urbanísticos actuales con el fin de solucionarlos en los próximos 10 años.
Sin embargo, hasta la fecha la Municipalidad Metropolitana de Lima no ha aprobado el PLAM[6] Lima y Callao 2035, manteniendo vigente uno que en realidad no plantea directrices eficaces para resolver las preocupaciones vigentes del medio ambiente urbano, como lo son la congestión de tráfico, las políticas de uso de tierra, la disposición de desechos, la calidad del aire, el agotamiento del recurso hídrico, entre otros.
En cuanto al tema que nos avoca, que es la gestión de espacios públicos, específicamente las áreas verdes, Lima se ubica en el último peldaño de índices de áreas verdes por habitante.
En efecto, la Economist Intelligence Unit señala que el área metropolitana de Lima tiene apenas 2m2 de áreas verdes por persona, la cifra más baja del Índice[7]. De modo que, la gestión de las áreas verdes debe ser la adecuada para disminuir la brecha existente.
¿Qué son los espacios públicos en una ciudad? ¿Cuál es su importancia?
El proyecto del RATDUS[8] define a los espacios públicos como espacios libres de edificaciones, dentro o en el entorno inmediato de los centros poblados, que permiten su estructuración y articulación, la movilidad de las personas y mercancías, la integración e interacción social, la recreación de las personas, la facilitación del tendido de redes de servicios de infraestructura y, la regulación de los factores medioambientales.
Los espacios públicos son el ámbito de los espacios existentes en la ciudad de uso público, este último puede ser efectuado por ciudadanos en forma directa, individual o colectiva, por su sola condición de tales, sujetándose a la obligación de observar las disposiciones reglamentarias dictadas por la autoridad competente, teniendo carácter, en principio, de ser libre, gratuito, impersonal e ilimitado[9].
La importancia de los espacios públicos radica en que constituyen puntos de encuentro que conectan barrios e integran a los ciudadanos, permitiéndoles manifestarse democráticamente; asimismo, son detonantes de regeneración urbana y del patrimonio ambiental y cultural; por otro lado, sirve como soporte de la sostenibilidad ambiental como infraestructuras verdes, otorgando seguridad y tranquilidad ciudadana, oferta deportiva y recreacional de calidad para todos; por último, constituyen un atractivo turístico importante e incrementa el valor del suelo de los predios colindantes.
La implementación de espacios públicos es una herramienta importante, incluso para el inversionista, pues si su diseño es el adecuado permite atraer a su público objetivo y aumentar su rentabilidad.
¿Qué se entiende por bienes de dominio público?
Líneas arriba, hemos referido brevemente que los espacios públicos son de uso público, y esto obedece a su naturaleza. En efecto, los espacios públicos son una especie de bienes de dominio público, y, estos últimos se pueden ser fácilmente calificados con las siguientes características: i) bienes cuyo titular es el Estado, ii) constituidos por bienes corpóreos (inmuebles y/o muebles) o incorpóreos, artificiales o naturales, iii) afectados a una finalidad pública o sirven de soporte de prestación de servicios públicos y iv) cuya naturaleza la otorga una norma[10].
Los atributos constitucionales de los bienes de dominio público son su inalienabilidad e imprescriptibilidad. La inalienabilidad refiere a que estos bienes no pueden objeto de disposición, en atención a que son excluidos del tráfico jurídico.
En cuanto a la imprescriptibilidad, cabe resaltar que dichos bienes no pueden ser adquiridos de manera originaria mediante usucapión por privados, en atención al mandato legal y a que no pueden ser objeto de posesión por privados.
El deber del Estado representado por su titular o administrador de conservar, mantener[11] y cautelar este tipo de bienes radica en la vital importancia de los espacios públicos.
No obstante, puede darse el caso que debido a causas de fenómenos naturales o artificiales, el bien pierda su naturaleza[12] o cuando sea secuela de los proyectos de restructuración o adecuación urbana que impliquen modificaciones de la estructura urbana existente, o, exista cambio de regulación de los mismos[13]. En dichos casos nos encontramos ante una desafectación administrativa[14] que para que califique como tal requiere un acto administrativo que constituya dicha situación jurídica.
¿Qué se entiende por la desafectación administrativa?
Desde nuestra perspectiva, la desafectación administrativa es el acto administrativo en virtud del cual se constituye el cese de la demanialidad del bien de dominio público, sin que el Estado pierda su titularidad sobre el mismo, que puede ser como consecuencia de un cambio de régimen legal o pérdida de naturaleza por alteraciones naturales o artificiales.
La razón práctica en virtud de la cual se desafecta administrativamente un bien de dominio público, es para que sea destinado a un uso excluyente del Estado o de un particular, a través del conducto regular para los actos de disposición y/o administración de los bienes estatales. Dichos actos, en principio, deben generar un ingreso al Estado (piénsese en la venta por subasta de un terreno desafectado cuyo adquirente sea una empresa).
En atención a la reflexión de la importancia de los espacios públicos expuesta, cualquier persona podría válidamente preguntarse si de alguna manera este procedimiento vulnera el derecho de los ciudadanos al espacio público y el derecho constitucional regulado en el numeral 22 del artículo 2° de la Constitución Política de la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida.
A fin de razonar sobre esta posibilidad, es importante tener en cuenta cual es el impacto que genera una desafectación administrativa en nuestra capital.
¿Cuál es el impacto de la desafectación administrativa?
Desde nuestra óptica, el impacto que genera una desafectación administrativa de un espacio público, podría ser negativo si no se tiene en cuenta factores como son el déficit del área pública en la zona y la participación ciudadana obligatoria para la toma de decisión.
Una metrópoli globalizada que pretende ser competitiva a nivel de otras grandes ciudades mundiales, requiere tener una infraestructura adecuada de espacios públicos pensada principalmente en los residentes.
Los efectos inmediatos de no ostentar un índice adecuado de espacios públicos de cara a la importancia de estos lesiona el derecho a los ciudadanos de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida.
En ese sentido, teniendo en cuenta tal contexto, desde nuestra óptica, resulta arriesgado para el medio ambiente y la sociedad disminuir el espacio público constituido por el parque ecológico de Ancón tal como lo plantea la Ordenanza N° 1904, citada en la parte introductoria del presente comentario.
Conclusiones y sugerencias
Consideramos que es posible mejorar el régimen de desafectación administrativa de dominio público de la siguiente manera:
- Regular el deber del funcionario público de pronunciarse sobre el déficit de espacios públicos en el jurisdicción del distrito en relación al bien que se pretende desafectar, y, de ser el caso, la solución que se implementará para palear esta brecha.
- Implementar como etapa obligatoria del procedimiento la consulta a los vecinos afectados por la desafectación administrativa del bien de dominio público en un periodo de tiempo adecuado para que tomen conocimiento del hecho y puedan emitir una opinión informada.
- Regular obligatoriamente que los recursos obtenidos por la disposición del bien desnaturalizado se destinen para la implementación de nuevos espacios públicos[15]. Estos recursos deberían ser afectados a un patrimonio fideicometido para aislar los riesgos de que este dinero sea utilizado para otros fines.
Si la redención de los aportes reglamentarios y las invasiones de las áreas de equipamiento urbano constituyen un problema para los ciudadanos que pierden espacios públicos en su distrito, no es posible ser menos rígidos legalmente para desafectar los escasos espacios públicos que quedan en la ciudad, que finalmente serán usufructuados por los ciudadanos de las nuevas generaciones.
Como conclusión del breve estudio efectuado, somos de la opinión que debe regularse un régimen más riguroso con los parámetros señalados en el presente comentario del procedimiento de desafectación administrativa a efectos que no se lesione el derecho de los ciudadanos a los espacios públicos, ni a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida. Este procedimiento debe aplicarse necesariamente para todos aquellos supuestos legales en los cuales se regule la desafectación administrativa como secuela de alguna acción.
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Fuente de imagen: blog-citio.blogspot.com
[1] Uno de los casos más representativos lo constituye lo dispuesto por la Ordenanza N° 1904 del 09 de junio de 2016, en virtud de la cual desafecta la zona de recreación pública constituida por el terreno de 430,536 m2 , denominado Parcela N°2, que forma parte del Parque Zonal «A», en la zona denominada Pampas de Piedras Gordas, en Ancón, para asignarle ahora la Zonificación de Otros Usos (OU), que permitirá la construcción de un camposanto, a cargo de una iniciativa de inversión privada.
[2] Es un sistema de funcionamiento globalizado, una gran ciudad que cuenta con un millón de habitantes como mínimo y se extienda en un espacio relativamente compacto, con una densidad media mínima de 2.000 habitantes por kilómetro cuadrado y con una estructura monocéntrica.
[3] Ver en: http://www.siemens.com/press/pool/de/events/corporate/2010-11-lam/Study-Latin-American-Green-City-Index_spain.pdf. Página consultada el 10 de julio de 2016.
[4] Ver en: https://www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/poblacion-y-vivienda/. Página consultada el 10 de julio de 2016.
[5] Ver en: Idem.
[6] Constituye un documento elaborado por los mejores profesionales del medio en el que se hace un diagnóstico de la problemática actual de Lima, proponiendo una serie de proyectos para el mejoramiento de la infraestructura urbana, equipamientos, espacio público y vivienda.
[7] Ver en: http://www.siemens.com/press/pool/de/events/corporate/2010-11-lam/Study-Latin-American-Green-City-Index_spain.pdf. Página consultada el 10 de julio de 2016.
[8] Proyecto del Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible publicado por Resolución Ministerial 215-2016-VIVIENDA.
[9] A efectos del presente artículo, nos interesa que el lector visualice al área de recreación pública (superficie destinada a parque de uso público) como espacio público.
[10] Dicho esto, entendemos como un espacio público, por ejemplo, a un terreno determinado afectado a un área de recreación pública a través de Ordenanza, que se encuentra pendiente su implementación.
[11] Es factible que el Estado otorgue excepcionalmente derechos de usos efectos de captar recursos y permitir mantener y conservar este tipo de bienes.
[12] Piénsese en la sequía de un río o la ocupación informal de un grupo de personas para uso de vivienda de un parque no implementado.
[13] Los procedimientos de desafectación administrativa están regulados en el Capítulo III de la Ordenanza 296 – MML (para el caso del Gobierno Local) y en el artículo 43° del Reglamento dela Ley N° 29151 (para el caso del Gobierno Central).
[14] La desafectación administrativa se define legalmente de la siguiente manera: El artículo 43° del Reglamento de la Ley N° 29151 señala que la desafectación de un bien de dominio público, al dominio privado del Estado procederá cuando haya perdido la naturaleza o condición apropiada para su uso público o para prestar un servicio público, y será aprobada por la SBN, de acuerdo con sus respectivas competencias. Excepcionalmente, a solicitud de la entidad previo informe sustentatorio, la SBN procederá a aprobar la desafectación de los predios de dominio público. En caso de bienes administrados por los Gobiernos Locales, la desafectación será efectuada por éstos, conforme a la normatividad vigente. Una vez concluida la desafectación, el Gobierno Local podrá solicitar el bien al Gobierno Regional o a la SBN, conforme a los procedimientos establecidos en el Reglamento. La desafectación se inscribe en el Registro de Predios a favor del Estado, por el sólo mérito de la Resolución que así lo declara.
El artículo 27° de la Ordenanza N° 296-MML expresa que mediante la desafectación cesa el uso público de un bien sin que ello implique el cambio de titularidad de la propiedad del mismo. Las desafectaciones podrán ser totales o parciales y podrán disponerse indistintamente sobre el suelo, subsuelo o el sobresuelo. En todos los casos corresponde al Concejo Metropolitano de Lima aprobar las desafectaciones de los bienes de uso público ubicados en la provincia de Lima, salvo los casos previstos y regulados expresamente por Ley.
[15] Si bien el artículo 32º de la Ordenanza 296 señala que los recursos que obtengan las municipalidades resultantes de los procesos de desafectaciones de bienes de dominio público, se aplicarán prioritariamente a las adquisiciones de bienes de propiedad privada afectados al uso público por los planos urbanos o ejecución de obras en áreas de uso público, no constituye una obligación, y no aísla el riesgo que este dinero pueda ser utilizado para otros fines.
