Escrito por Gustavo Zambrano[1]

La Constitución Política del Perú de 1993 reconoce la pluralidad étnica y cultural de la nación. Es decir, es un reconocimiento al hecho de que los y las peruanos somos diversos culturalmente, y tenemos el derecho a serlo. Ello se encuentra reconocido en el inciso 19 del artículo 2 del texto constitucional de la siguiente manera:

“Toda persona tiene derecho: a su identidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación.”

El Tribunal Constitucional ha desarrollado el contenido de este derecho en una serie de sentencias. Así lo tenemos en el Fundamento 99 de Sentencia del expediente 0020-2005-PI/TC del 27 de setiembre de 2005, en los Fundamentos 20 y 21 de la Sentencia del expediente 0006-2008-I/TC del 11 de junio del 2008, y  en el Fundamento 29 de la Sentencia del expediente 03343-2007-PA/TC del 19 de febrero de 2009, donde la máxima autoridad en temas constitucionales ha señalado que la identidad étnica y cultural es la potestad que tiene la persona que pertenece a un grupo étnico determinado de ser respetada por el resto de la sociedad en sus costumbres y tradiciones propias de la etnia a la cual pertenece. Con lo anterior, nuestro TC lo que busca es destacar que la identidad étnica y cultural, al ser manifestación de nuestra libertad como individuos, debe significar luego el reconocimiento de nuestra capacidad de poder expresarnos desde nuestra diversidad, en este caso cultural, en tanto es uno de los elementos que nos define como personas.

Esta pluralidad étnica y cultural se ve evidenciada en las diversas manifestaciones sociales y culturales que se encuentran conviviendo en el territorio peruano. Para el caso en concreto, las comunidades campesinas y nativas, reconocidas en el artículo 89° de la Constitución, son consideradas como manifestación de esta diversidad en su forma colectiva. Por ello, el Estado no solo debe buscar generar condiciones para que como individuos podamos vivir bajo condiciones de respeto por nuestra diversidad cultural, sino además que se generen escenarios para que se respete la diversidad cultural que representan estas comunidades^[2]. Este punto es abordado por el Tribunal Constitucional peruano de la siguiente manera:

23. Este Colegiado ha hecho algunas precisiones en anteriores pronunciamientos en torno a la dimensión de la protección constitucional que otorga el artículo 2°, inciso 19), al considerar que mediante dicha disposición, (…) el Constituyente ha proyectado en la Constitución formal un elemento esencial de la Constitución material de la nación peruana: su multiculturalismo y plurietnicidad. Se trata de una concreción del principio de Estado social y democrático de derecho, establecido en el artículo 43º de la Constitución, pues, tal como ha tenido oportunidad de afirmar este Colegiado, “el hecho que la Constitución de 1993 reconozca el derecho fundamental de las personas a su identidad étnica y cultural, así como la pluralidad de las mismas, supone que el Estado social y democrático de Derecho está en la obligación de respetar, reafirmar y promover aquellas costumbres y manifestaciones culturales que forman parte de esa diversidad y pluralismo cultural, pero siempre que ellas se realicen dentro del marco de respeto a los derechos fundamentales, los principios constitucionales y los valores superiores que la Constitución incorpora, tales como la dignidad de la persona humana (artículo 1 de la Constitución), la forma democrática de Gobierno (artículo 43) y la economía social de mercado (artículo 58). (Sentencia del expediente 0020-2005-AI/).

La diversidad étnica y cultural se evidencia en las comunidades tanto campesinas como nativas, en la manera cómo se organizan internamente a través del ejercicio de su autonomía. Así, una comunidad agrupa personas que pertenecen a una cultura, la que se muestra a través de no solo una serie de productos y manifestaciones culturales como el vestido, la danza, el arte, sino también a través de formas organizativas que responden a estas lógicas culturales propias y el desarrollo sin discriminación de su identidad étnica y cultural. Es por ello que en la forma cómo las comunidades se organizan internamente no solo se refuerzan los lazos de interacción y pertenencia entre los miembros del colectivo, sino que además es que se logran establecer los lazos culturales compartidos entre tales personas.

Sin embargo, lo anterior debe ser complementado. Al haber ratificado el Convenio 169 OIT, el Estado peruano se obliga a garantizar los derechos de los pueblos indígenas. Para ello, la interpretación y luego aplicación del texto constitucional y del marco legal nacional tendrá que estar acorde con dicho instrumento internacional y los derechos ahí contenidos^[3]. Sin embargo, establecer quiénes son pueblos indígenas en el Perú es aún un asunto que genera controversias, debido a la aun falta de precisiones en el debate público, las que ya deben ser superadas.

El Convenio 169 de la OIT establece criterios de identificación para poder reconocer quiénes son pueblos indígenas. Establece en los artículos 1.b y 2 que serán considerados pueblos indígenas aquellos grupos humanos que pueden considerarse descendientes –en nuestro caso- de los pobladores originarios de América antes de la invasión europea. Agrega que estos grupos en la actualidad manifiestan características culturales que los distinguen del resto de la sociedad nacional. Como hemos visto, un pueblo indígena mantiene una cultura propia, y es con esta cultura con la que los y las miembros de ese pueblo se autoidentifican. Todo lo anterior permite la construcción de una identidad colectiva que los identifica como pertenecientes a un pueblo y distintos por ello de otros; en otras palabras, que sus miembros se consideren a sí mismos como pertenecientes a una cultura. El trabajo que plantea esta obligación estatal es poder reconocer qué grupos pueden ser identificados como indígenas a partir de la utilización de dichos criterios^[4].

En el Perú como resultado de una serie de procesos políticos y sociales que se dieron a finales del gobierno de las Fuerzas Armadas en la década de los años 70, y luego de un largo proceso de reforma agraria, muchos pueblos indígenas fueron agrupados en comunidades campesinas en en Ande y nativas en la Amazonía. A partir de esta situación se establecieron marcos legales que regulaban a la comunidad en tanto sujeto de derecho agrícola; conjuntamente se dio inicio a los primeros intentos por establecer  procedimientos de titulación colectiva.

Las comunidades campesinas y nativas han sido reconocidas legalmente de la siguiente manera:

Elaboración propia

Estos marcos legales resultan claves porque parte de nuestro debate en materia de pueblos indígenas se ha circunscrito a hablar de comunidades y no de pueblos, concepto mucho más amplio, dado que el de comunidad se restringe a una forma de agrupación colectiva sostenida en el uso agrario y/o forestal de las tierras. Estas formas de agrupación se sostienen en lógicas de producción de la tierra y no en la idea del territorio; sin embargo, se les reconoce como propiedad comunal, y se debe de tratar a dicha propiedad desde lo establecido ya en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto al derecho al territorio.

En ese contexto, la pregunta es si las comunidades campesinas y las comunidades nativas pueden ser consideradas como pueblos indígenas. Siguiendo la línea de lo que se ha establecido desde el Ministerio de Cultura, podrán ser identificadas como pueblos indígenas conforme a lo señalado en los criterios de identificación, cuando los miembros de dichas comunidades cumplan con tales criterios.^[5] Es decir, no se reconoce a la comunidad directamente como pueblo, sino a los miembros de estas como pertenecientes a un pueblo indígena, siendo la comunidad una forma de organización colectiva sostenida en el uso agrario o forestal que hagan del suelo dichos pueblos. Por ello, es momento de sentar cuidadosamente las bases conceptuales sobre las que nos movemos en este tema.

En el Perú hay 55 pueblos indígenas, 4 andinos y 51 amazónicos. El pueblo Quechua es el más numeroso, predominante en la zona Andina, seguido por el Ashaninka, concentrado en zonas de Selva Central, principalmente en el departamento de Junín. De acuerdo con cifras del último censo 2017 procesadas por el Ministerio de Cultura (Base de Datos de Pueblos Indígenas, 2021), en el Perú el 25,8% de las personas de 12 años a más (casi 6 millones) se han autoidentificado como pertenecientes a un pueblo indígena. Son cinco (5) los departamentos con mayor porcentaje de personas que así se han autoidentificado: Puno (90.8%) Apurímac (87%), Ayacucho (81,5%), Huancavelica (80.9%) y Cusco (76.1%). En la Amazonía, Madre de Dios es el departamento con más población indígena (39,96%). De ese total nacional, Lima es el departamento con mayor concentración de personas que se autoidentifican como indígenas de todo el país con un 22.5% (más de 1 millón de personas), seguido de Puno (14.3%) donde suman 857 mil 469 personas. Pero las concentraciones pueden ser mayores si afinamos la mirada; a manera de ejemplo, entre los distritos con mayor cantidad de personas que se han autoidentificado como pertenecientes a un pueblo indígena, tenemos el distrito de Turpo, en la provincia de Andahuaylas, departamento de Apurímac con el 99.9% de sus habitantes así autoidentificados, y los distritos de Santiago de Pupuja y Achaya ambos en la provincia de Azángaro, departamento de Puno, con el 98,9%.

Por otro lado y de manera complementaria, en el Peru se hablan 48 lenguas indígenas u originarias además del castellano: 4 andinas y 44 amazónicas. De acuerdo con el Ministerio de Cultura (Base de Datos de Pueblos Indígenas, 2021), el último censo indicó que el 16% del total de hablantes de 3 años a más de edad aprendieron a hablar en alguna de esas 48 lenguas. De ese total, el 51,9% son mujeres y el 48,1% son hombres. El Quechua es la lengua más hablada con casi 4 millones de personas que la tiene como lengua materna (13,9% de la población nacional). La siguen el Aymara (450 mil), el Ashaninka (73 mil 500), el Awajun (56 mil 500), y el Shipibo-Conibo (34 mil). En Apurímac el 69,9% de la población habla una lengua indígena; la siguen Puno (68,9%), Huancavelica (64,5%), Ayacucho (62,7%) y Cusco (55,2%). Loreto es el departamento con mayor diversidad lingüística con 29 lenguas. Lima es el departamento con mayor número de hablantes de lenguas indígenas u originarias: más de 700 mil personas hablan quechua en Lima, estando la mayor concentración de sus hablantes en San Juan de Lurigancho (26% de la población de este distrito). Adicionalmente, el número de personas que tiene como lengua materna alguna lengua indígena ha aumentado en 465,368 personas, siendo el Shiibo-Conibo la lengua que más aumentó con 11 mil personas.

De acuerdo con el Ministerio de Cultura (BDPI, 2021), a la fecha son 7,293 localidades a nivel nacional las que han sido identificadas como parte de uno de los 55 pueblos indígenas que hay en el Perú. De ese total, son 3,866 comunidades campesinas, 2,159 comunidades nativas y 1,268 localidades de otro tipo (incluye asentamientos de pueblos indígenas en contacto inicial u otras localidades que no son comunidades, ni campesinas ni nativas) las que han sido identificadas como parte de un pueblo indígena en el Perú. Por otro lado, de acuerdo con el INEI, el III Censo de Comunidades Nativas y el I Censo de Comunidades Campesinas (realizado en el 2017) censó 9,385 comunidades, de las cuales 2,703 son nativas y 6,682 son campesinas (INEI, 2018). Solo comparando ambos resultados, podemos apreciar que existe una notoria brecha entre las comunidades campesinas y nativas censadas y cuáles de estas pertenecen o no a pueblos indígenas. La tarea está entonces en establecer con procedimientos de identificación para saber cuáles de las comunidades que no han sido identificadas aun como pertenecientes a un pueblo indígena, en efecto lo son. En el caso andino, por ejemplo, la brecha es bastante más alta que en el caso de comunidades nativas en la Amazonía. Si el censo del 2017 lanzó la cifra de 6,682 comunidades campesinas como un total nacional, y en la BDPI hay 3,866 de estas comunidades identificadas como parte de un pueblo indígena, pues existiría una brecha de casi 3,000 comunidades aun por identificar (a menos todas esas que no lo sean). Es decir, en palabras sencillas, no se sabría si los miembros de esas 3,000 comunidades campesinas forman parte o no de un pueblo indígena, probablemente la respuesta es que sí, sea quechua, aymara, jakaru o uro; pero hoy no se tiene certeza en ello por parte del aautoridad estatal.

Por otro lado, si bien se tienen los resultados del censo nacional 2017 a la pregunta de autoidentificación étnica, las respuestas fueron de individuos, y no de colectivos. Ello no descarta el hecho de que se realicen cruces de información para poder establecer dónde hay predominancia de autoidentificación y lengua indígena, para lograr establecer si estaríamos o no frente a localidades cuyos miembros en efecto forman parte de un pueblo indígena. Por ejemplo, en el distrito de Colquemarca, provincia de Chumbivilcas, departamento de Cusco, el 91,59% señaló que tiene como lengua materna una lengua indígena y a la vez el 93,41% respondió que se autoidentifica como perteneciente a un pueblo indígena (en ambos casos, el Quechua); en ese distrito hay 9 localidades identificadas como parte del pueblo indígena Quechua, pero aun hay dos de las que no se sabe (sumado a las que no están georreferenciadas). Siendo así, ¿existe evidencia suficiente para poder presumir que estamos frente a un pueblo indígena en el caso de estas dos localidades? Tenemos los resultados de lengua materna y autoidentificación, que desde distrito se puede desagregar hasta el nivel de centros poblados censales. Esta información es clave y restaría tener información sobre la continuidad histórica, y de la conexión territorial, que suele ser de gabinete, y que a nivel departamental puede ser obtenida.

A manera de conclusiones, lo que tenemos a nivel peruano es que la pluralidad nacional se sostiene en el derecho a la identidad étnica y cultural, y que las denominaciones no significan encasillamientos, sino que ser indígena cubre una realidad innegable de identidades colectivas que se sostienen en la auto-identificación. Recordemos que estas dos formas de organización (comunidad campesina y comunidad nativa) lo son en tanto grupos humanos reunidos alrededor de un tipo de propiedad en este caso, comunal. Y la condición de pueblo indígena se establece a partir de la autoidentificación de la persona en tanto perteneciente a un grupo cultural y étnico distinto al del grupo dominante de la sociedad, con una identidad propia, construida históricamente y existente más allá de la figura del Estado. Por ello, la condición de pueblo indígena debe entenderse no solo a partir de la pertenencia a un grupo colectivo en una propiedad (comunal) sino por la pertenencia a una cultura y/o etnia. Así, las comunidades campesinas y nativas podrán contener entre sus miembros o ser la totalidad de estos, personas pertenecientes a algún pueblo indígena (cultura distinta a la predominante), lo que ocurre efectivamente en la práctica. Es de esta manera que se podría afirmar no que las comunidades sean pueblos indígena per se, sino que los miembros de estas puedan pertenecer a tales pueblos. De ser ese el caso, se les aplica entonces lo establecido en el marco correspondiente a los derechos de los pueblos indígenas.

Pero puede darse el caso también de que haya comunidades cuyos miembros no pertenezcan a un pueblo indígena. Esto es completamente factible ya que la legislación sobre la materia no limita este tipo de organización solo a indígenas. Por ello, en el caso que los miembros de comunidades no pertenezcan a algún pueblo indígena, se les aplicaría entonces el marco legal correspondiente al resto de ciudadanos y ciudadanas no indígenas del Perú.

Estamos ante un escenario en el que es vital tener información y hacer evaluaciones en materia de pueblos indígenas basados en evidencia. El trabajo en esta área no solo debe sostenerse en reconocer que estamos frente a pueblos que históricamente mantienen brechas que deben ser superadas porque les generan vulnerabilidades. Debe sostenerse además en un criterio técnico y práctico, sin información no se puede conocer para tomar decisiones. Y sobre todo, establecer precisiones conceptuales. Sin ello, se seguirá discutiendo sobre generalidades. Es momento de precisiones.

Bibliografía

INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA INEI (2018) III Censo de Comunidades Nativas 2017 Resultados Definitivos Tomo I. Lima: Presidencia del Consejo de Ministros, INEI.

MINISTERIO DE CULTURA (2021) Base de Datos de Pueblos Indígenas, en https://bdpi.cultura.gob.pe última visita 20 de febrero del 2021.

[1] El siguiente artículo es una adaptación del artículo Reconocimiento del derecho colectivo a la Administración de Justicia Comunal en el Perú: Artículo 149 de la Constitución Política de 1993.

[2] Si las personas deben ser respetadas por ser culturalmente distintas, se entiende que el Estado debe de buscar que ello se garantice y se haga efectivo. Ello significará generar condiciones de respeto para las personas que forman parte de grupos culturales distintos puedan desenvolverse sin problemas. Así lo que vemos es que el marco constitucional plantea obligaciones al Estado peruano de garantizar el respeto a la identidad étnica y cultural de los peruanos; así, por ejemplo podemos hacer mención a la necesidad de diseñar políticas y acciones de lucha contra la discriminación y el establecimiento de relaciones interculturales como parte de su acercamiento a la sociedad.

[3] Cabe señalar que los principales derechos humanos de los pueblos indígenas establecidos en el Convenio 169 OIT –y que pasan a ser parte de bloque de constitucionalidad peruano- son: derecho a su identidad cultural (artículo 5.a), a la no discriminación (artículos 3, 4.3), a la participación (artículos 5.c, 6.1.b), a ser consultados (artículos 6.1.a, 6.2), a elegir sus prioridades de desarrollo (artículo 7), a conservar sus costumbres (artículo 8.2), a la administración de justicia (artículo 9), al acceso a procedimientos justos (artículo 12), a la tierra y el territorio (artículo 13), al uso de los recursos naturales que se encuentran dentro de sus territorios (artículo. 15), a no ser trasladados sin su consentimiento (artículo. 16° C169), a condiciones justas para el empleo (artículo 20), a la salud (artículo 25), a la educación intercultural (artículo 27), entre otros.

[4] Recientemente, en junio del 2014, el Ministerio de Cultura publicó una Guía Metodológica para la Etapa de identificación de pueblos indígenas u originarios. Este instrumento tiene como finalidad ser una herramienta que permita una adecuada identificación y reconocimiento de los pueblos indígenas en el ámbito de las medidas que se encuentran como parte de un proceso de consulta previa. Si bien la Guía no apunta a ser utilizada para identificar pueblos indígenas en situaciones distintas a los procesos de consulta previa, si sirve para reconocer los esfuerzos que se vienen haciendo para dar cumplimiento a esta labor.

[5] Ello inclusive ha sido efectivamente reconocido en la Ley de Consulta Previa, Ley 29785 cuando señala que las comunidades campesinas y las comunidades nativas pueden ser identificadas como pueblos indígenas cuando cumplan con los criterios de identificación de esta ley, los que deben ser leídos a la luz de lo establecido en el Convenio 169 de la OIT. Dentro de la legislación peruana además y de acuerdo con la Ley 27811, Ley del Régimen de Protección de los Conocimientos Colectivos de los Pueblos Indígenas vinculados a los Recursos Biológicos, la denominación “indígena” comprende y puede emplearse como sinónimo de originario, tradicional, étnico, ancestral, nativo, u otro vocablo (artículo 2° inciso a).