Un marco para las normas jurídicas frente al COVID-19 en el Perú | Antonio Peña Jumpa

¿Por qué las personas no cumplen las normas de emergencia sanitaria en el Perú? ¿Cuál sería un marco general adecuado para una regulación nacional o regional en el Perú, en una situación de emergencia sanitaria? Antonio Peña Jumpa, Profesor de la Pontificia Universidad Católica del Perú y de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Magister en CCSS y PhD in Laws, comparte sus reflexiones al respecto.

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          Antonio Peña Jumpa[1]

 

¿Por qué las personas no cumplen las normas de emergencia sanitaria en el Perú? Hay muchas explicaciones o razones que una persona que sí cumple dichas normas puede exponer. Éstas son explicaciones o razones subjetivas que parten de la experiencia de cada una de estas personas y que si bien complementan el análisis de la eficacia de una norma jurídica (en su sentido de carácter obligatorio), no son suficientes para iniciar la regulación. A continuación, presentamos un marco general para una regulación nacional o regional en el Perú, en una situación de emergencia sanitaria y tras los últimos acontecimientos de la pandemia del COVID-19.

El marco general se compone en primer lugar de las condiciones estructurales del país donde se va a emitir la norma jurídica sanitaria. Ello supone, para el Perú, particulares condiciones.

  1. La norma de emergencia sanitaria debe tener en cuenta el contexto social, cultural e histórico del país o la región. El legislador o gobernante debe conocer a “su gente” y, sobre todo, debe conocer la diversidad social y cultural que identifica hoy el país o la región, producto de los hechos históricos vividos. Debe tener en cuenta que desde 1821, en que se inició la independencia del Perú, buscamos ser un Estado-nación y aún no lo conseguimos. La diversidad de costumbres y tradiciones, de lenguas y cosmogonías, así como los diferentes significados de conceptos como los de familia, salud, educación, justicia, son un ejemplo de esa búsqueda aún omitida o no entendida.
  2. La norma de emergencia sanitaria debe tener en cuenta la geografía del país o su región. No es lo mismo una norma para la región de Puno que una norma para la región de Loreto. En Puno, la geografía ha hecho que perduren las comunidades campesinas con una autonomía consolidada basada en la agricultura y ganadería sin mayor dependencia de las grandes ciudades, a pesar de la migración. En Loreto, su geografía ha permitido que perduren las comunidades nativas con gran autonomía y basadas en sus recursos ecológicos, pero al mismo tiempo amenazadas por actividades extractivas promovidas o aceptadas en las grandes ciudades como Iquitos.
  3. La norma de emergencia sanitaria debe tener en cuenta las condiciones económicas de su población nacional o regional. A nivel nacional no existen los mismos recursos en producción, distribución, comercialización de bienes y servicios. En la región de Lima, más de la mitad de la población es informal y vive en condiciones de pobreza, sin un trabajo estable y sin acceso a dichos bienes y servicios. En las regiones de la costa se repite este fenómeno, mientras en las ciudades de las regiones de la sierra y la amazonia las comunidades campesinas y nativas han construido otra realidad económica.
  4. La norma de emergencia sanitaria debe tener en cuenta las debilidades de nuestras instituciones y organizaciones nacionales y regionales del Estado. En general, ni los ministerios, ni los gobiernos regionales ni los gobiernos locales cuentan con instituciones u organismos fuertes, basados en una burocracia de carrera y en autoridades formadas en gestión de riesgos de desastres. Esta debilidad permite con mucha facilidad la corrupción. En cambio, si cuentan con organizaciones sociales o culturales que histórica o circunstancialmente han hecho frente a sus necesidades.

A estas condiciones estructurales del marco normativo para el contexto peruano, se suman condiciones particulares en las personas o en la situación específica de peligro:

  • Un reciente migrante andino o amazónico, o extranjero, en una ciudad como Lima, Arequipa, Trujillo, Chiclayo o Piura, no tendrá la misma conducta o acción social frente a un peligro que un migrante residente o un poblador urbano ya consolidado.
  • Un joven ciudadano no amenazado por un peligro, como el COVID-19, no tendrá la misma conducta o acción social que una persona mayor de 50 años, vulnerable o semi- vulnerable, frente al mismo peligro.
  • Una persona sin ahorros, o sin trabajo estable o sin perspectiva de mantener el subempleo tras una cuarentena, no tendrá la misma conducta o acción social que una persona que si cuenta con ahorros o un trabajo estable que, además, lo puede ejercer virtualmente o en forma remota.

Teniendo en cuenta estas condiciones de un marco general, ya podemos diseñar o modificar una norma jurídica para la emergencia sanitaria en el Perú.

Para hacer frente al peligro actual, centrado en el contagio del COVID-19, conviene previamente distinguir dos caminos: uno, el camino que conduce a atender a las personas que están sufriendo los efectos del peligro al haber sido ya contagiados, y dos, el camino para evitar que las otras personas sufran los efectos del peligro o trasladen el peligro a otras personas que sí sufrirán sus efectos.

El primer camino, de atención a las personas afectadas o infectadas, se focaliza en las normas jurídicas de salud priorizando cada realidad regional o local. Dadas las míseras condiciones del servicio de salud a nivel nacional, las normas tienen que orientarse a mejorar estas condiciones distinguiendo cada región o localidad. No es recomendable dar una norma nacional para el personal médico con orden de trabajo forzado, sin incentivos, sin instrumentos para atender el peligro y sin distinguir sus condiciones locales. Tampoco es posible esperar el cambio de una norma presupuestaria nacional para recién enviar las compras ya realizadas en bienes o servicios para apoyar una región que tiene en descontrol el peligro.

El segundo camino, de búsqueda de control de la expansión del peligro o el contagio del COVID-19, tiene tras de sí las normas del Estado de Emergencia. La cuarentena rígida a nivel nacional ha sido una opción del gobierno central para evitar el colapso de nuestro servicio de salud pública. Pero, se omitieron las condiciones diversas de cada región y localidad. Revisando esta norma, conviene regular tipos diferentes de Estado de Emergencia conforme a cada región o localidad. Por ejemplo, dado el estallido del contagio en la ciudad de Iquitos, conviene normas rígidas en dicha ciudad, pero no en el conjunto de la extensa región.

En ambos caminos un principio central se suma: actuar subsidiariamente. Esto significa dar la oportunidad a que la autoridad local y, mejor aún, su población organizada se involucre en la autoría de las normas y en la reorganización frente al peligro. Si la población local se involucra, la solidaridad frente al peligro fluirá generando una mayor capacidad de respuesta y control.

Lima, 18 de mayo de 2020.


[1] Profesor de la Pontificia Universidad Católica del Perú y de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Abogado, Magister en CCSS y PhD in Laws.

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