Los problemas de diseño del Proyecto de Ley de Impuesto Solidario a las Grandes Fortunas | Fernando Loayza Jordán

Ante el Proyecto de Ley, presentado por el FREPAP, que propone el denominado Impuesto Solidario: ¿Qué deficiencias presenta el referido proyecto, al punto de ser cuestionable constitucionalmente? Del otro lado, ¿qué adecuaciones y precisiones serían recomendables para otorgar viabilidad a un impuesto "a las grandes fortunas"? Fernando Loayza Jordán, Candidato a Magíster por la Universidad de Yale y Abogado por la PUCP, comparte sus apreciaciones.

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Fernando J. Loayza Jordán

 

El 24 de marzo del 2020, el Grupo Parlamentario FREPAP presentó el Proyecto de Ley No. 4887/2020-CR (el “PL”). A través de él, proponen una “Ley que impone un impuesto directo solidario a las grandes fortunas, particulares, de grupo económico y de empresas en general, en base a sus funciones legislativas”. Más allá de estar de acuerdo o no con la idea de crear un impuesto al patrimonio o aumentar los impuestos a la gente con mayor capacidad económica, es importante revisar algunos de los problemas de diseño del PL.

  1. El contenido del PL

La fórmula legal del PL establece que el nuevo impuesto a crearse gravará, de forma diferenciada, a “personas naturales, jurídicas y grupos económicos” (artículo 1 del PL):

    1. “las personas naturales que hayan obtenido durante el año fiscal ingresos a partir de un millón de soles o que los montos de sus inmuebles asciendan a dicho monto” deberán pagar el impuesto “con tasas del 0.22% al 1% del monto registrado” (artículo 2 del PL).
    2. “las personas jurídicas, de hecho y derecho, que hayan facturado durante el año fiscal ingresos a partir de diez millones de soles o que su patrimonio inmobiliario tenga en libros tal monto. El importe del impuesto será de 1% al 2% del monto registrado” (artículo 3 del PL).
    3. “los grupos económicos, de hecho y de derecho, que hayan facturado durante el año fiscal ingresos a partir de cincuenta millones de soles o que su patrimonio inmobiliario tenga en libros tal monto. El importe del impuesto será con tasas del 2% al 3% del monto registrado” (artículo 4 del PL).

En las disposiciones complementarias finales se establece el “destino del impuesto”, concepto que resulta problemático, como explicaré más adelante.

Por su parte, la exposición de motivos del PL presenta datos sobre la desigualdad en el Perú (aunque no indica cuál es la fuente de tales datos) y señala que “la tendencia mundial (…) se dirige a acentuar la tributación progresiva de la renta” (aunque este impuesto gravaría también al patrimonio, no solo a rentas). No existe mayor desarrollo sobre por qué el diseño del impuesto propuesto sería particularmente efectivo para reducir la desigualdad señalada. Se presentan algunos países con impuestos que se identifican como similares a la propuesta (España, Francia, Noruega y Argentina), aunque no se analizan las particularidades de cada caso ni cómo se asemejan a la propuesta legislativa.

Por otro lado, el análisis costo-beneficio realizado hace referencia brevemente a las funciones del Congreso de la República y luego se limita a señalar que “la situación de regular a las grandes fortunas permite una solidaridad entre los que más tienen respecto de quienes tienen menos, a fin de hallar esa unión que tanto reclama el Perú de sus conciudadanos” y que “quien más tiene debe pagar más”. Por más que se pueda simpatizar con estas ideas, éstas difícilmente constituyen un análisis costo-beneficio. No hay ningún análisis sobre el monto que debería implementarse en gestionar el Impuesto, por ejemplo, o sobre posibles efectos distorsionadores en la economía. Tampoco hay un análisis de cuánto se recaudaría potencialmente con este nuevo impuesto.

En general, el PL es bastante escueto y presenta pocos detalles que nos puedan permitir un análisis a fondo. Sin embargo, aún con los pocos detalles disponibles, ya se pueden identificar varios problemas de diseño, algunos de los cuales intentaré exponer brevemente.

  1. Problemas de diseño del PL
  • Problemas constitucionales

El PL señala que “la propuesta normativa no lesiona ninguna disposición contenida por la Constitución del Estado”. No estoy de acuerdo con este análisis. Existe una prohibición expresa en el artículo 79 de la Constitución, que señala que “el Congreso no puede aprobar tributos con fines predeterminados, salvo por solicitud del Poder Ejecutivo” y en el proyecto se señala un destino específico para lo recaudado, lo que iría en contra de esa prohibición.

Por otro lado, el artículo 74 de la Constitución establece el principio de reserva de ley. En sencillo, este principio señala que los aspectos esenciales de un tributo deben ser determinados por una norma de rango legal y no derivados a un reglamento. Y el proyecto deja en blanco muchos aspectos esenciales que constitucionalmente no podría contemplar un reglamento. Por ejemplo, el PL no especifica si este impuesto se pagará anualmente, mensualmente o una sola vez. Ese elemento tan básico tiene que estar en la ley, no puede derivarse al reglamento. O cuando el PL presenta una clase de contribuyente completamente nueva para el derecho tributario peruano: “el grupo económico de derecho” sin definir como identificarlo. En mi opinión, la indefinición de un aspecto tan importante de un tributo, como es identificar al contribuyente, tampoco resultaría constitucional.

  • Se dejará de gravar a individuos con mucha capacidad económica y se gravará a individuos que no la tienen

La forma en la que está diseñada el impuesto en el PL hará que éste deje de gravar a ciertos contribuyentes con mucha capacidad económica y grave a ciertos contribuyentes que no la tienen. Por ejemplo, una señora mayor que tiene una sola propiedad, donde vive y alquila los cuartos sobrantes. Vive únicamente de esas rentas, que serían 20 mil soles al año. La propiedad fue comprada hace años, pero ahora vale un millón de soles. Eso quiere decir que tendrá que pagar el impuesto solidario, que equivaldría al menos a 2200 soles (aunque tampoco queda muy claro del PL como se determinaría la base imponible). A eso habría que sumarle el 5% de Impuesto a la Renta sobre los alquileres que recibe: mil soles más. La tasa efectiva por impuestos directos que pagaría esa señora sería de 16% sobre sus rentas. Le quedarían neto 1400 soles al mes.

Otro ejemplo. Una persona no se encuentra trabajando porque recibió una herencia y vive de ella. La herencia es de 15 millones soles y está en el banco, generando 900 mil soles de intereses anuales. Esta persona no paga Impuesto a la Renta (esos intereses están exonerados) y tampoco pagaría el Impuesto Solidario porque no tiene inmuebles y sus ingresos son menores al millón anual. Su tasa efectiva por impuestos directos sería 0. Cero. Le quedaría neto todo, es decir, 75 mil soles al mes.

No suena razonable, ¿verdad? Y ejemplos como este hay varios, en parte por cómo el diseño del Impuesto Solidario es una extraña mezcla entre un impuesto al patrimonio e impuesto a la renta. Pero analizaré ese detalle más adelante.

  • El PL no cuenta con las normas antielusivas adecuadas

Al diseñar cualquier impuesto, se debe tomar en cuenta cuáles pueden ser las estrategias que los contribuyentes podrían emplear para eludir el impuesto. Evitar las cargas impositivas es una reacción natural que debe ser anticipada dentro de lo posible. El PL no presenta ninguna.

Por ejemplo, nada impide que un contribuyente transfiera, como anticipo de herencia, parte de sus inmuebles a sus familiares, con el fin de evitar el Impuesto. O si se tiene una empresa que factura 40 millones, esta podría escindirse en 5 empresas que facturen 8 millones para evitar el Impuesto. Es cierto que contamos con la Cláusula Antielusiva General de la Norma XVI del Código Tributario, pero siempre es mejor establecer cláusulas antielusivas específicas respecto a los movimientos elusivos que se pueden prever. Y varios de estos sí que se pueden prever.

  • Es una extraña mezcla de un impuesto a la renta y un impuesto al patrimonio

El PL determina la base imponible (aunque deja ciertas dudas) en base a “ingresos” o “monto facturado” por un lado, y en base al valor de los inmuebles, por el otro. Es decir, mezcla un impuesto a la renta con un impuesto al patrimonio, a pesar que usa las mismas cantidades como mínimos infectos para ambas manifestaciones de riqueza. Esto genera distorsiones extrañas porque, evidentemente, recibir ingresos de 1 millón de soles anuales revela muchísima más capacidad económica que tener un patrimonio inmobiliario de 1 millón de soles.

Otra distorsión se genera porque cuando el Impuesto se refiere a patrimonio, solo se enfoca en una clase de activos: los inmuebles. El Impuesto Solidario no gravaría ninguna otra clase de activos como vehículos, maquinaria, acciones, bonos u otros instrumentos financieros. Nunca se explica por qué se hace esta distinción y la verdad le encuentro poco sentido.

  • Se grava montos brutos, no netos

Para el PL, resulta indiferente si hay una deuda asociada al inmueble o no. Es decir, si tengo un inmueble de 900 mil soles, no pago el Impuesto Solidario. Pero si tengo un inmueble de 1 millón de soles, pago el Impuesto Solidario, aunque tuviera una deuda hipotecaria con el banco por el 50% del valor del inmueble. Se debería permitir que los pasivos asociados a los activos gravados se deduzcan y que el Impuesto Solidario sea sobre el patrimonio neto. Así el Impuesto gravaría de forma precisa la capacidad económica de los contribuyentes.

Del mismo modo, el PL se refiere a montos “facturados” para determinar la base imponible de personas jurídicas y grupos económicos. Es decir, le da lo mismo que una empresa facture 10 millones con una utilidad neta de 9 millones que una empresa facture 10 millones, pero se encuentre en pérdida porque sus costos y gastos fueron más elevados. Resulta claro que los montos “facturados” no son el mejor indicador de capacidad contributiva de una empresa.

 

  • Problemas de valorización

El tema de la valorización resulta siempre clave en los impuestos al patrimonio. Sin embargo, el PL no especifica como valorar los inmuebles en el caso de personas naturales. ¿Se utilizará el autovaluo, que usualmente es un valor mucho menor al valor del mercado? ¿Se utilizará el valor de mercado, con lo que se forzaría a todas los contribuyentes a gastar en una tasación que podría costar casi lo mismo que el Impuesto a pagar? El PL no presenta solución alguna.

En el caso de personas jurídicas señala que será el valor en libros. Esto haría que la base imponible dependa de las normas contables que aplique la empresa. El valor en libros podría ser 0 debido a las normas contables, a pesar de tener un valor altísimo en el mercado. Esto generaría, entre otras distorsiones, una desventaja tributaria injusta para aquellas empresas que han adquirido sus inmuebles recientemente y aún no los han depreciado.

  • Problemas de liquidez

Que un contribuyente tenga un gran patrimonio elevado no significa que tenga la liquidez para pagar un Impuesto sobre él y no siempre podrá accederse a financiamiento para obtener tal liquidez. El PL debería establecer mecanismos que ayuden a enfrentar este problema. Por ejemplo, un sistema de fraccionamiento con intereses o un sistema de pagos a cuenta podrían ayudar muchísimo a reducir este problema.

Existen muchos otros problemas de diseño que por motivo de espacio no puedo desarrollar aquí: cómo se interrelacionaría este impuesto con otros (como está el PL, el Impuesto Solidario podría deducirse del Impuesto a la Renta empresarial, por ejemplo), como determinar el contribuyente cuando se cumplen los requisitos para que una empresa y su grupo empresarial estén gravados (¿habría una suerte de doble tributación del Impuesto Solidario?), cuál sería la fecha de corte para determinar el valor de los inmuebles en el caso de las personas naturales (¿al primero de enero?), entre muchos otros.

Como se apreciará, más allá de las discusiones filosóficas de la justicia de esta clase de impuestos o de las discusiones económicas sobre cuánto recaudaría, hay muchos problemas de diseño con este PL que deberían corregirse antes que pasen por los trámites parlamentarios correspondientes. Ojalá se puedan revisar.

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