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¿Zanahorias y garrotes?: Fortalenciendo el sistemas de evaluación y fiscalización ambiental

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La reciente modificación de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambienta se erige como un gran paso en el proceso de fortalecimiento de dicho Sistema así como una herramienta para ir recuperando aquella confianza perdida en la regulación ambiental y su institucionalidad.

Es claro que una de las principales causas de los conflictos sociales, en torno al emprendimiento de industrias extractivas, es la creciente desconfianza de la población hacia los procesos de evaluación ambiental de los proyectos así como respecto a la capacidad que tiene el Estado para poder supervisar, efectivamente, el accionar de los titulares y armonizar el desarrollo de actividades económicas con la salud de la población y la conservación del ambiente.

Ahora bien, es preciso mencionar que la regulación ambiental ha pasado de un diseño en el cual se pretendía actividades con “impacto cero” a uno en el cual se busca la gestión de los riesgos que son inherentes a toda actividad humana. Es así que se habla de tolerancia frente a “impactos permitidos o controlados”, basado en el hecho de que es imposible desarrollar actividades exentas de todo riesgo, por lo cual, en aras de intereses colectivos y del bienestar general, es preferible permitirla antes que prohibirla; claro está, dentro de determinados límites.

Partiendo de la premisa que existe un riesgo permitido con el que necesariamente ha de convivir la sociedad, el rol del Estado referido a supervisar que la actividad de los particulares se lleve a cabo dentro de los límites establecidos, cobra especial relevancia. Para ello, se han previsto diversos instrumentos de gestión ambiental vinculados con la fiscalización y sanción de conductas.

EL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÓN Y FISCALIZACIÓN AMBIENTAL – SINEFA 

Al crearse el Ministerio del Ambiente en el año 2008, se creó también el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA como organismo técnico especializado adscrito a dicho ministerio; sin embargo, inicialmente no fue identificado como ente rector de ningún sistema. Posteriormente, en el año 2009, se aprobó la Ley del SINEFA, que reconoce que la fiscalización ambiental es tarea de todos los entes de gobierno en sus distintos niveles, sea nacional, regional y local; siendo el OEFA el ente rector.

La finalidad del SINEFA, con el OEFA a la cabeza, es asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental, así como supervisar y garantizar que las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control y potestad sancionadora en materia ambiental, a cargo de las diversas entidades del Estado, se realicen de forma independiente, imparcial, ágil y eficiente.

Ahora bien, desde la entrada en vigencia de la Ley del SINEFA, se advirtieron algunas debilidades y falencias en la fiscalización ambiental, las mismas que han sido tratadas de ser superadas a través de la Ley No. 30011, promulgada el abril último.

PRINCIPALES INNOVACIONES DE LA LEY No. 30011

Entre los cambios que se han introducido en la Ley del SINEFA se encuentran: el aumento del tope máximo de multas por infracciones ambientales; la posibilidad de subsanar omisiones y faltas siempre que no sean susceptibles de generar daño o riesgo ambiental; la necesidad de presentar una garantía al interponer una acción judicial para suspender el cobro de la multa, y; la competencia del OEFA en el ámbito de supervisión de los Gobiernos Regionales.

  • Aumento del tope máximo de multas

El monto máximo de las multas ha sido elevado de 10,000 UIT a 30,000 UIT (más de 100 millones de soles). Cabe recalcar que, a la fecha, la multa más onerosa que se ha impuesto por incumplimiento a la normativa ambiental ha sido a una empresa petrolera, cuyo monto fue superior a las 8,000 UIT (más de 29 millones de soles).

Dicho aumento ha sido criticado en tanto el monto podría ser confiscatorio, tomando en consideración que el régimen de fiscalización es aplicable a toda persona natural o jurídica, lo cual en algunos casos –especialmente en las pequeñas y medianas empresas– podría poner en riesgo la continuación de sus operaciones.

Sin embargo, es claro que las multas no deben aplicarse arbitrariamente, sino de modo razonable y proporcional. Al respecto, en marzo del presente año ha sido aprobada por el OEFA una metodología para el cálculo de las multas, lo cual genera predictibilidad en la aplicación de las mismas. De otro lado, el hecho que una empresa sea pequeña, no la habilita en modo alguno en externalizar sus costos y generar daños graves al ambiente.

  • Subsanación de omisiones y faltas leves

La modificación de la Ley del SINEFA concede a los administrados la facultad de subsanar incumplimientos leves, evitando de ese modo ser objeto de una sanción.

Sobre el particular, debe tener en consideración que la subsanación de dichos incumplimientos será posible siempre que: (i) no se haya iniciado un procedimiento administrativo sancionador; (ii) se trate de una infracción subsanable, y; (iii) la acción u omisión no genere riesgo ni daños al ambiente o a la salud.

Asimismo, se prevé que en el caso de infracciones leves, el administrado puede acogerse al beneficio de reducción del 50% del monto de la multa por pago voluntario.

  • Impugnación de las sanciones

Según datos del OEFA, tan solo el 12% de las multas son pagadas en sede administrativa y el resto son impugnadas judicialmente; lo cual evidencia que en muchos casos los titulares de actividad han hecho un abuso de su derecho a plantear recursos que discutan le legalidad de las sanciones impuestas.

Por ello, ahora se prevé que en caso se pretenda plantear una acción judicial para cuestionar la sanción ambiental y, en consecuencia, dejar sin efectos el acto administrativo que impone el pago de una multa, será necesaria la presentación de una garantía financiera equivalente al importe de la deuda, la cual deberá tener una vigencia de 12 meses renovables.

  • Competencias del OEFA en la supervisión de actividades bajo el ámbito de los Gobiernos Regionales

Una innovación vinculada a la supervisión de actividades mineras ilegales ha sido que, a partir de la modificación de la Ley del SINEFA, ha quedado claro que el OEFA está facultado a llevar a cabo fiscalizaciones ambientales en las actividades de competencia de los Gobiernos Regionales en los casos que obtenga indicios razonables y verificables del incumplimiento de las condiciones para tal competencia.

Es así que, por ejemplo, en casos de titulares mineros que aún estando calificados como pequeños o artesanales, incumplan con los límites de producción previstos en la regulación, podrán ser supervisados por el OEFA.

A MODO DE CONCLUSIÓN

El fortalecimiento del SINEFA abre una oportunidad para recuperar la confianza en la regulación ambiental y su institucionalidad; pues, como se puede desprender de lo señalado, por un lado  implementa claras mejoras en la capacidad del Estado para llevar a cabo su función punitiva, fortaleciendo de esta manera la imagen que se tiene del Estado como ente fiscalizador y, por otro, crea incentivos para aquellos titulares que vienen operando de un modo ambientalmente responsable.


Miguel Ángel Soto.  Asociado del Área de Recursos Naturales de Rubio Leguía Normand

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