Límites y alcances del control jurisdiccional en los procesos indagatorios desarrollados por las comisiones investigadoras del Congreso de la República del Perú

2736
1
Compartir

1. Introducción

En el marco del principio de división de poderes, el control parlamentario constituye una función primordial de los Parlamentos modernos; y es uno de los instrumentos más importantes de control del Poder, en orden a garantizar los derechos fundamentales de las personas y fortalecer el Estado constitucional y democrático de derecho[1].

El control parlamentario constituye un acto de naturaleza política, por medio del cual la oposición democrática, a través de su actividad parlamentaria, controla acciones gubernamentales que pueden eventualmente dar pié al establecimiento de responsabilidades políticas.

Las comisiones parlamentarias surgen como manifestación del poder fiscalizador implícito y de investigación de los Parlamentos que, en nuestro país, le es atribuido por la Constitución[2] y el Reglamento del Congreso[3]. En tanto incluyen un conjunto de poderes especiales, tales como el de comparecencia imperativa y el poder de recabar de las autoridades toda clase de información, nuestro sistema jurídico ha dotado a las comisiones investigadoras de facultades análogas a las que gozan las autoridades judiciales.

Sin embargo, tales poderes no son absolutos. Están limitados por los derechos fundamentales y por la autonomía e independencia que la Constitución reconoce a otros órganos del Estado.[4] Por ello, algunos constitucionalistas resaltan la necesidad de que tales investigaciones estén sometidas al control jurisdiccional cuando exista la posibilidad de que se afecten estos derechos.

A raíz de la creación de algunas Comisiones investigadoras, y las recientes sentencias emitidas en los casos del ex congresista Javier Diez Canseco y del ex presidente Alan García, se generó en Perú un debate jurídico sobre si la jurisdicción constitucional puede ejercer o no control sobre las acciones del Parlamento y cuál es el alcance de este control.

Debate que postula que así como los actos legislativos puede ser controlados en forma y contenido por el juez  (control difuso), este mismo poder puede ser controlado cuando se investiga, juzga o sanciona (jurisdicción material).

Resulta por ende importante analizar si la jurisdicción material tiene límites para controlar el poder del parlamento cuando investiga, juzga o sanciona. Esencialmente, porque todo proceso de investigación debe cumplir con las formalidades de ley y garantizar los derechos fundamentales de las personas investigadas, tales como el derecho al debido proceso, a la defensa, a la presunción de inocencia, etc.

Un enfoque teórico indica que el Poder Judicial tiene capacidad para pronunciarse respecto a las decisiones de otros poderes del Estado cuando exista una presunta vulneración de los derechos fundamentales de las personas. Empero, surge la interrogante de si este pronunciamiento puede abarcar los actos de una comisión que solo investiga, como es el caso de las Comisiones Investigadoras del Congreso, cuyas conclusiones y/o recomendaciones carecen de la autoridad de la cosa juzgada.

En un Estado constitucional y democrático de derecho no deben existir zonas exentas de control constitucional (principio de interdicción de la arbitrariedad), así que el problema jurídico que este ensayo intentará clarificar es: ¿Cuál es el límite del juez al incidir en los procedimientos de una comisión investigadora y si existe algún nivel de intensidad distinto cuando se trate de otros procedimientos diferentes del control de las facultades de investigación del poder legislativo?

Para ello, describiré la tesis jurisprudencial mayoritaria, representada por algunas sentencias emblemáticas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y del Tribunal Constitucional peruano que delimitan los alcances del control parlamentario a la luz del control jurisdiccional constitucional. Luego, expresare mi postura, reconociendo los derechos constitucionales de deben respetarse y una reflexión sobre la aplicación de límites y nivel del control jurisdiccional sobre la función fiscalizadora en los procesos parlamentarios.

2. El control parlamentario a la luz del control jurisdiccional constitucional

Afirmar que la función legislativa es la única atribución, o la más importante, del Poder Legislativo constituye un error ya que la solución de los problemas del país no gira solo alrededor de la elaboración de leyes.

Es el control parlamentario lo que le da sentido al Poder Legislativo en un contexto democrático en el que resulta clave el balance de poderes. La investigación parlamentaria habilita al Congreso para ejercer control sobre los actos del Poder Ejecutivo a través de indagaciones, la búsqueda de información y/o el análisis sobre hechos, personas y/o documentos, etc.

Según el artículo 88° del Reglamento del Congreso, vía Comisiones Investigadoras, este puede realizar indagaciones para esclarecer hechos trascendentes para la vida del país, y formular conclusiones y recomendaciones al Pleno del Congreso orientadas a corregir normas y políticas y/o sancionar la conducta de quienes resulten responsables. En este último caso, el Pleno del Congreso, por votación, decide si eleva el caso a la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales, levanta la inmunidad al investigado (antejuicio) y deriva el caso a la Fiscalía de la Nación para que se le investigue penalmente; sin perjuicio de remitirla a la misma Sub Comisión para que determine infracciones a la Constitución (juicio político). Como se aprecia, el proceso que la Comisión Investigadora realiza constituye apenas el primer peldaño de un largo proceso en el que, no siempre se pasa al siguiente nivel.

Con independencia de esto, no solo siempre se deberá cumplir con las formalidades de ley y garantizar los derechos fundamentales de las personas investigadas, sino que estos actos jurídicos estarán sometidos al control jurisdiccional, pues el Poder Judicial tiene la capacidad/deber constitucional de pronunciarse respecto de las decisiones de otros poderes del Estado cuando exista una presunta vulneración de estos derechos. Esta intromisión no podrá ser catalogada como una vulneración al principio de separación de poderes puesto que – como está dicho – no existen zonas exentas de control constitucional.

La actividad estatal se rige por el principio de legalidad, que admite la existencia de actos reglados y no reglados o discrecionales. Las investigaciones parlamentarias corresponden a actos discrecionales de alcance mayor, pues el margen de arbitrio para decidir no se encuentra agotado o restringido por concepto jurídico alguno, ya que se encuentra sujeto al control político y, residualmente, al control jurisdiccional[5]. Contexto en el que es incorrecto afirmar que el debido proceso solo deba observarse en los procesos jurisdiccionales. Así quedo zanjado en el caso Ivcher vs Perú[6], cuando la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) estableció que todos los órganos que ejercen funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tienen la obligación de respetar el debido proceso debido a que las sanciones administrativas, disciplinarias o de naturaleza análoga son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado[7].

La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH) ha destacado igualmente en su sentencia sobre el Caso Magistrados del Tribunal constitucional vs Perú, que las garantías mínimas del debido proceso deben observarse no solo en sede jurisdiccional, sino también en la administrativa, corporativa y parlamentaria[8]. Y, en el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el caso Tineo Cabrera[9] expresó que todas las actuaciones públicas, lo mismo que las privadas, deben sujetarse al ordenamiento constitucional -en especial cuando están en juego derechos fundamentales- y no debería haber zonas exentas de control constitucional. Lo que su jurisprudencia ha denominado “principio de interdicción de arbitrariedad”, que sin duda incluye los procesos político-parlamentarios.

Dado que el derecho al debido proceso en sede parlamentaria debe ser respetado, los principales principios derivados de este derecho que deben ser asegurados son: i) el principio acusatorio (que quienes realicen las investigaciones no sean los mismos que decidan al respecto); ii) el principio de inmediación (que quienes investigan estén en contacto directo con los investigados); iii) el principio de imparcialidad (racionalidad en la decisión para no caer arbitrariedades); iv) el de publicidad (garantizar el control ciudadano y de la sociedad en general).[10]

Establecidos los principios y derechos exigibles ante las Comisiones de Investigación, analizaremos la intensidad del control judicial para que estos sean respetados.

3. El control parlamentario a la luz de la jurisprudencia Interamericana y jurisprudencia del Tribunal Peruano

En su sentencia del caso Tribunal Constitucional vs Perú[11], la CoIDH enumeró las lesiones al debido proceso de los Magistrados destituidos, estableciendo que la Comisión Investigadora varío el objeto de su investigación sin comunicación previa a los Magistrados, y que los denunciantes pasaron a ser denunciados en el juicio político, sin habérseles comunicado, previa y detalladamente, los cargos en su contra. Asimismo, el plazo para ejercer su defensa fue extremadamente corto y, por ello, dicho procedimiento no aseguró las garantías mínimas que conforman el debido proceso (fundamentos 80-85).

En cuanto a la jurisprudencia del TC, en el caso del ex magistrado del Poder Judicial César Humberto Tineo Cabrera, este declaró infundada su demanda de hábeas corpus (que solicitaba la invalidez del antejuicio político por haberse violado su derecho al debido proceso), pero planteó el problema de la falta de adecuación constitucional de los procesos político parlamentarios y pidió al Congreso “[…] que en las investigaciones y/o procedimientos administrativos sancionadores respetara el contenido de los derechos señalados en los fundamentos 2 a 74 (…) de la referida sentencia” (punto 4, parte resolutiva).

En su sentencia el TC se extendió en consideraciones sobre el derecho al debido proceso y las garantías que deben rodearlo: el respeto de los principios de legalidad y taxatividad de las sanciones aplicables, la comunicación previa y detallada de la acusación, el tiempo y medios adecuados para la defensa, la aplicación del principio non bis in ídem, el respeto al plazo razonable del proceso, entre otros. Igualmente, desarrollo y contextualizo estas manifestaciones del debido proceso en el proceso político parlamentario ocupándose del antejuicio, del juicio político y también de la labor de las Comisiones Investigadoras de Congreso[12].

Por otro lado, existen también dos casos que considero ameritan un análisis más detallado. Por un lado el del ex congresista Javier Diez Canseco y el del ya mencionado ex Presidente Alan García.

El ex Congresista Javier Diez Canseco fue sometido a una investigación dentro de la Comisión de Ética del Parlamento y luego a un juicio político que concluyó con su suspensión por 90 días en el ejercicio de su función parlamentaria[13].

El pleno del Congreso concluyó que éste había cometido una falta ética pues había presentado un proyecto de ley que supuestamente favorecía a familiares directos. Sin embargo, Diez Canseco cuestionó la sanción parlamentaria ante un juez constitucional que sentenció que en dicho procedimiento parlamentario se vulneraron varios de sus derechos vinculados al debido proceso: específicamente, los principios de legalidad y taxatividad, así como su derecho a la información previa y detallada de los hechos materia de denuncia.

En cuanto al ex Presidente García, comprometido en indagaciones de una Comisión Investigadora que investigó supuestos actos de corrupción ocurridos durante su mandato (la “Megacomisión”), éste recurrió ante el Poder Judicial alegando la afectación de sus derechos fundamentales a no ser desviado del procedimiento pre establecido por la ley, la comunicación previa y detallada de los hechos imputados, su derecho de defensa y a un juez parlamentario imparcial.

El juez concluyó afirmando que no existió afectación al procedimiento preestablecido por la ley ya que el Reglamento del Congreso no establecía un procedimiento especial que hubiera sido vulnerado; y, en cuanto al “Reglamento de la Comisión”, en este caso tampoco habría violación puesto que éste desagrega los contenidos del artículo 88° del Reglamento del Congreso que regula el procedimiento de investigación parlamentaria, de modo que debe ser entendido como una suerte de guía para el mejor desarrollo de su trabajo, pero no puede ser considerado como una norma legal.

Respecto al derecho a la comunicación previa y detallada de los hechos por los que se le investigaba, el juzgado concluyó que el hecho de que García fuera investigado y no acusado, no enervaba la obligación de comunicarle los hechos por los cuáles se le investigaba, por lo que en este aspecto la demanda fue declarada fundada en parte.[14].

4. Reflexiones finales: Límites y niveles del control jurisdiccional sobre la función fiscalizadora en los procesos parlamentarios.

Podemos concluir que, como se ha expresado antes, el control parlamentario da sentido al Poder Legislativo en un contexto democrático, razón por la que el derecho al debido proceso en sede parlamentaria debe ser respetado a la luz del principio de interdicción de la arbitrariedad y el deber de garantizar los derechos fundamentales del investigado.

A la luz de la jurisprudencia comentada, asimismo, podemos inferir dos formas de control judicial al respecto: una primera flexible y otra de carácter estricta.

De acuerdo con el TC en el caso Apolonia Ccollcca, el control judicial flexible se debe materializar antes de que las Comisiones de Investigación hayan concluido con sus investigaciones, evitándose una intromisión indebida en la labor de los parlamentarios que integran la Comisión Investigadora[15]. Contrario sensu, el control debe ser estricto una vez que la labor de la Comisión haya concluido, centrándose solo en las conclusiones de la investigación.

Podemos constatar que, en torno a este debate, existen al menos dos posturas que este ensayo debe considerar. La postura del profesor y ex magistrado del Tribunal Constitucional Cesar Landa[16] que, entre otros constitucionalistas, considera que en un Estado constitucional las garantías del debido proceso, si bien resultan aplicables a todo tipo de proceso, pues no existen zonas exentas de control constitucional, deben ser moduladas tomando en cuenta la naturaleza del proceso de investigación parlamentaria y los derechos fundamentales en juego. Distinguiéndose, además, esta situación cuando se trate de un antejuicio o juicio político, ya que los límites al control judicial constitucional son diferentes en cada escenario.

De otra parte, tenemos la postura de otros constitucionalistas, como el propio juez Hugo Velásquez que en proceso de Amparo seguido por el ex-Presidente Alan García, expuso que el control judicial constitucional debe ser más estricto e igual para todos los ámbitos, sin distinguir el control judicial constitucional en los procesos de antejuicio, juicio político o en una investigación parlamentaria.

En relación a los casos comentados, podemos concluir que en el caso Diez Canseco, al tratarse de un acto firme y definitivo en sede parlamentaria, el control al respeto del debido proceso en dicha sede tenía que ser estricto. En cambio, en el del ex Presidente García, dado que aún no existían conclusiones preliminares por parte de la Comisión Investigadora, se debió optar por un control más flexible del debido proceso. En particular, porque el control estricto podría entorpecer el ejercicio de las facultades investigadoras en perjuicio de los bienes jurídico-constitucionales que se pretende proteger con dichas investigaciones. Máxime cuando, como lo establece la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción[17] (artículo 5°), los Estados deben formular y aplicar o mantener “políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas”.

Sin duda, el trabajo de las comisiones investigadoras del parlamento puede contribuir a cumplir con el mandato de esta Convención, que nuestro Estado está obligado a cumplir y merece nuestro respaldo pues se trata de un bien jurídico cuya protección también debe ser tenida en cuenta al procesarse este tipo de casos en el poder jurisdiccional.


[1] LEÓN Vásquez, Jorge Luis. Los poderes y Límites de las comisiones parlamentarias de investigación en el derecho constitucional peruano. Tesis para obtener el grado. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, Facultad de Derecho. Consulta: 13 de setiembre de 2014.

[2] Constitución, artículo 97: “El Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público.  Es obligatorio comparecer, por requerimiento, ante las comisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento judicial”.

[3] El Reglamento del Congreso fue aprobado por XX del XXX. Sus artículos XX y XX regulan las actividades de investigación y fiscalización del Congreso.

[4] LANDA ARROYO, César. “Derecho Político: Del Gobierno y la Oposición Democrática”. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima: 1990, pp. 51.

[5] Tribunal Constitucional, sentencia recaída en el caso Callegari, EXP. N.° 0090-2004-AA/TC de fecha 5 de julio de 2004.

[6]

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso López Mendoza Vs. Venezuela. Sentencia de 1 de septiembre de 2011. Serie C No. 233

[8] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso magistrados del Tribunal Constitucional vs Perú. Serie C No. 70 Párr. 69: “el respeto de las garantías judiciales no se limitan al ámbito judicial en estricto, sino que son requisitos que deben observarse en todas las instancias procesales, a efectos de que las personan puedan defenderse frente a cualquier acto emanado del Estado

[9] Tribunal Constitucional, caso Tineo Cabrera, Sentencia Exp. N° 00156-2012-PHO/TC, sentencia del 8 de agosto de 2012

[10] Exposición en conferencia pública “Inhabilitación de funcionarios públicos por casos de corrupción, apropósito de la investigación parlamentaria contra el ex presidente Alan García” Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), 16 de septiembre de 2014.

[11] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú.. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71

[12] Landa ARROYO, Cesar. “Limites del control judicial al debido proceso en los procedimienos desarrollados ante las Comisiones investigadoras del Congreso de la Republica”. Lima: marzo del 2014, pp. 3.

[13] LANDA ARROYO, César. “La actuación de las sentencias impugnadas: El caso del congresista Diez Canseco”. En: Revista Jurídica Thomson Reuters. Año I. Número 23. Lima: 2013, pp. 8.

[14] Sentencia de fecha 27 de diciembre del 2013, Expediente 14923-2013, emitida por la primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima.

[15]Tribunal Constitucional Caso Apolonia Ccollcca. Sentencia de fecha 18 de febrero de 2005. Expediente N° 3179-2004-AA/TC (Fundamentos 22-24).

[16] Exposición en conferencia pública “Inhabilitación de funcionarios públicos por casos de corrupción, apropósito de la investigación parlamentaria contra el ex presidente Alan García” Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), 16 de septiembre de 2014.

[17] Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, Resolución 58/4 de la Asamblea General, de 31 de octubre de 2003. Ratificada por el Perú el 31 de octubre de 2003.

1 COMENTARIO

  1. Para escribir sobre estos temas tan especializados hay que tener más seriedad. Lo que hace esta persona es parafrasear lo que dice el Dr. Landa y muchas veces usa términos que no cita, cuando debe hacerlo. Además no cuestiona en lo absoluto la sentencia Tineo Cabrera ni menciona para nada las Opiniones Consultivas de la Comisión de Constitución, sobre todo la segunda. Es más, se refiere al amparo de AGP de una manera vaga porque no toma en cuenta el estado real de ese proceso en la actualidad. En fin… Ius 360º debería tener un filtro más riguroso respecto a lo que publica.

DEJA UNA RESPUESTA

Please enter your comment!
Please enter your name here