Escrito por Daniel Stefano Salazar Urbina*
1.- Introducción
Como es de amplio conocimiento, durante el transcurrir del fenómeno pandémico ha sido factible visualizar variados sucesos que, en una u otra medida, han influenciado el panorama tributario actual. Tal es el caso del debate por la regulación de nuevas técnicas de imposición (impuesto solidario vs impuesto a las grandes fortunas), ajustes en reglas tributarias preexistentes (régimen especial de depreciación), el incremento de la connotación de desafíos surgidos durante la etapa ex-ante pandemia (la tributación digital), entre otras situaciones. Sin perjuicio de ello, es de manifestar que las discusiones en torno a tales temáticas han sido analizadas a la luz de variadas perspectivas pero no a la luz de un precepto base del derecho fiscal: la cultura tributaria. El objetivo de las presentes líneas es efectuar un examen sobre determinados acontecimientos producidos en el curso del Covid-19 en función de los postulados que componen la cultura tributaria.
2.- Aspectos claves sobre la concepción de la cultura tributaria
En principio, cuando se hace referencia a la cultura tributaria las ideas que pueden asociarse a la misma pueden ser el conocimiento de las instituciones tributarias, los agentes que intervienen en la relación jurídica-tributaria, conocer que cuando uno incurre en la hipótesis de incidencia descrita en la norma se encuentra constreñido al pago de la deuda fiscal, entre otros. Ello es verídico parcialmente, aunque la figura cuenta con una definición propia.
Por un lado, es de manifestar que la cultura tributaria califica como un agrupado de valores, creencias y actitudes que forman parte de la vida en comunidad, respecto a los postulados de la tributación y los preceptos que la sustentan. Para el logro de esta meta, el enfoque de la agencia gubernamental debe ser, en primer lugar, la consolidación de una estructura garantista al interior de todas sus instancias a fin de que la misma se encuentre dotada de credibilidad y sea observada con confianza por parte de la población (con el objeto de propender a la convivencia en un Estado Social y Democrático de Derecho).[2]
En un segundo momento, luego de que el aparato estatal se ha instaurado como una entelequia aunada de fiabilidad, el accionar subsecuente debe ser la instrucción a la ciudadanía sobre la importancia de la interacción entre el cumplimiento de los tributos a su cargo (impuestos, contribuciones y tasas) y la necesidad de efectuar un gasto público adecuado (en función del objeto del tributo) que, en general, incida tanto en el bienestar comunitario como en la provisión de recursos para finalidades gubernamentales. Este procedimiento de enseñanza debe encontrarse acompañado de ciertas particularidades: reiterar que todos los ciudadanos se encuentran obligados al pago de los tributos (salvo los supuestos justificados emanados de la Constitución, el derecho positivo u otros análogos), la imprescindible tarea que ejerce la cultura tributaria como base para la recaudación y el sostenimiento del país, así como la emisión y/o derogación de normativas que coadyuven a los anteriores objetivos.[3]
De ahí, que una correcta dinámica de los elementos antes expuestos conducirá a prevenir conductas anti-fiscales: la evasión tributaria, la elusión tributaria y, en general, todo comportamiento orientado al no abono de tributos sin que medie causa alguna de exención del gravamen (inafectación, exoneración), producto de que las personas, en calidad de obligados al pago de la deuda tributaria, esperan que la autoridad pública cubra las necesidades del país en compatibilidad con una buena ejecución del desprendimiento patrimonial estatal.[4]
De lo anterior, se puede destacar que la cultura tributaria se inserta como un mecanismo que se orienta a dos finalidades. Primero, la concientización sobre los contribuyentes respecto de la pertinencia del vínculo entre el ciclo recaudatorio de tributos y una idónea ejecución del gasto público. Segundo, la esquematización de esfuerzos a fin de impedir la dación de conductas anti-recaudatorias (evasión, elusión, etc.), lo cual se traducirá en un incremento de los niveles de presión fiscal.
3.- Incidencia de la cultura tributaria en la actualidad de fórmulas impositivas
Con relación a este apartado, la intención es analizar la cultura tributaria a la luz de los debates acaecidos sobre dos fórmulas impositivas: impuesto a la Solidaridad (IS, en adelante) vs impuesto a la gran fortuna (IGF, en adelante), además de la eventual supresión del impuesto a las transacciones financieras (ITF, en adelante), a consecuencia de un proyecto de ley propugnado por el Poder Legislativo.
En un trabajo anterior, habíamos explicado que la polémica entre el IS y el IGF se vincula a la hipotética regulación de un impuesto que se orientaría a gravar, según los términos de cada propuesta, los ingresos y/o patrimonio (marco de ganancias) de un determinado número de personas cuyo margen pecuniario supera a la percepción promedio. En aquel entonces, expresamos que la disyuntiva podría solucionarse atendiendo al normado de una fórmula impositiva extranjera (impuesto sobre el patrimonio) y siempre que se atiendan otros aspectos claves (fijación de tasas diferenciadas, naturaleza temporal y fijación uniforme de la alícuota de un patrimonio cuantioso). Sin embargo, en el acápite de cierre establecimos que la resolución del dilema podría obedecer, además, al fomento de una idónea cultura tributaria.[5]
Cuando hacíamos mención a la implicancia de la cultura tributaria en este ámbito, nos estábamos refiriendo a que sería algo precipitado compartir la mentalidad de aquellos críticos de tales mecanismos impositivos. En específico, cuando aluden que su acogimiento solo conllevaría a insertar al país en una inestabilidad macroeconómica y fiscal.
Ello, en función de que si se reitera la postura de una administración pública garantista (rol de cooperación instaurado en todas las fases de la entidad gubernamental) en aras de instruir a la población la determinante vinculación entre el cumplimiento de la obligación tributaria (impuesto sobre el patrimonio) con el destino a otorgar al ejercicio del gasto respecto a los montos recaudados por dicho impuesto (paliar los perjuicios acaecidos por la pandemia), así como que se instauren mecanismos fortificadores para tal labor (delimitación de reglas claras para no afeccionar las garantías constitucionales-tributarias, como el principio de capacidad contributiva, no confiscatoriedad, reserva de ley, legalidad, entre otras), se hace evidente que transmitir este esquema fiscal a la población podría coadyuvar a que la misma practique un comportamiento idóneo sobre el deber de tributar.
De otro lado, con relación a la hipotética abolición del ITF de nuestro marco jurídico, cabe precisar que esta situación surge (sin perjuicio de otros intentos de suprimir este impuesto) a raíz del Proyecto de Ley N°5626/2020-CR, mediante el cual se pretendía derogar la Ley N°28194 (normativa que dispone la vigencia del ITF). Vale comentar, que algunos argumentos sustentadores de la propuesta han sido la observancia de una recaudación inferior a su administración, la posibilidad que el mismo sea confiscatorio, que su preservación fomente informalidad y evasión, la escasez de recursos, entre otros.[6]
Sobre el particular, sin perjuicio de respetar las posturas que se encuentren a favor o en contra de la permanencia del ITF en nuestro sistema, consideramos que la intencionalidad de abolir el impuesto (y toda la ley que lo acoge) obedece, en puridad, a la falta de haberse enseñado la dinámica envolvente del ITF en el marco de una correcta cultura tributaria.
Esto, porque si se procediera a promover en la comunidad un razonamiento que le pone en conocimiento la conexión entre el aporte del tributo (ITF, por determinadas operaciones en el sector financiero) y su destino específico por concepto de recaudar tal impuesto (formalizar la economía y, correlativamente, impedir conductas de evasión fiscal), así como el haberse implementado instrumentos fortificadores de dicho objetivo (la ley N°28194 desarrolla un supuesto que permite detectar las conductas que busquen impedir, indebidamente, el ITF), sería factible transmitir a la sociedad un pensamiento que demuestra la relación entre la pertinencia de abonar un tributo (ITF) con una finalidad predeterminada, en el ejercicio de las finanzas públicas.
Es de añadir, que la discusión sobre si el ITF es un impuesto que perjudica tanto a ricos como pobres, respecto de la alícuota tributaria aplicable (tasa), se delimita a un segundo plano en nuestros fundamentos, ya que la cultura tributaria no se orienta, principalmente, al análisis de si un tributo es o no confiscatorio (ello se analiza caso por caso en la vía correspondiente), sino a aleccionar a la población sobre la dación de un tributo concreto y la manera en que el mismo acata la envergadura de su cancelación de forma correlativa con un conveniente desprendimiento patrimonial estatal, con el objeto de anticipar accionares contrarios a los fines recaudatorios.
4.- Influencia de la cultura tributaria en su interacción con la fiscalidad digital
Como consecuencia de la paralización de las actividades económicas en nuestro país, ha sido factible visualizar un elevado aumento de las operaciones de comercialización de bienes y servicios mediante diversificados soportes informáticos. La cuestión que surge se vincula a que el deber tributario sobre las transacciones efectuadas mediante plataformas digitales ya se sumergía como uno de los mayores retos de la fiscalidad durante la etapa ex-ante pandemia: falta de uniformidad sobre el impuesto aplicable, los actos sujetos al gravamen y, sobretodo, la amplitud de casos que podrían patentizar una evasión fiscal, son solo algunos ejemplos que comprueban la anterior afirmación. Esta situación es el resultado, independientemente de otros móviles, de la carencia de una apropiada cultura tributaria.
Acudiendo a la experiencia comparada, se debe manifestar que a fin de solucionar la disyuntiva mencionada se iniciaron tratativas entre los países europeos y la OCDE con el enfoque de delimitar bosquejos que uniformen la fiscalidad europea sobre la economía digital, tanto en las propias operaciones de las corporaciones concurrentes en la actividad como respecto del consumer-facing business (venta de bienes y servicios dirigidos a un sujeto particular: el consumidor final). Sin embargo, no sería extraño que ante la proliferación de medidas unilaterales para el gravamen del impuesto sobre actos informáticos, por parte de cada uno de los Estados europeos producto del enfriamiento de la prosecución del convenio antes mencionado (a consecuencia del Covid-19), se conduzca a una situación en donde se impacte negativamente en los negocios, se merme el proceso de inversión y el crecimiento económico mundial y, como correlato de ello, se materialice una avalancha de impuestos digitales locales que generarían conflictividad en la estructura fiscal (en términos sencillos, un contexto de mayor evasión fiscal).[7]
Ahora bien, en el contexto nacional no podemos aseverar que nos encontramos exentos de afrontar un complicado procedimiento de tributación digital. Esto, porque la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT en adelante) detectó que de las ventas electrónicas materializadas por 21,200 contribuyentes, mediante plataformas e-commerce (redes sociales páginas web y correos publicitarios) en el marco del estado de emergencia, un 60% no empleó su número de RUC. ¿La finalidad de tal accionar? No emitir comprobantes de pago con el propósito de evadir impuestos.
En añadidura, es de recordar que en el tramo finalizador del año precedente se venía impulsando un proyecto con la iniciativa de que los servicios prestados a través de plataformas digitales (llámese Netflix, Spotify, entre otros) y utilizados por personas naturales, se encuentren afectos al pago del IGV.
La objeciones que se efectuaron a dicha propuesta tributaria se encuadraron en que la misma se pretendía regular por un decreto de urgencia (rememoremos que la Constitución Política del Perú, en su artículo 74°, indica que los decretos de urgencia no pueden abarcar disposiciones tributarias) y que un tributo de la naturaleza conllevaría a que los prestadores del servicio trasladen el gravamen al consumidor mediante un incremento de la membresía cobrada por adherirse al servicio prestado (lo cual es viable en base al efecto económico de la traslación y posterior incidencia).
En función de los supuestos antes especificados, consideramos que la cultura tributaria contribuirá al progreso de la tributación digital siempre y cuando se adiestre al sujeto pasivo que la obligación de aportar un tributo que afecta este tipo de actividades se enmarca en la necesidad de equiparar el margen de gravamen de los provechos que emanan tanto de los negocios físicos como los digitales (es decir, que no pueda destacarse que el provecho pecuniario es mayor en una variante de la actividad pecuniaria a comparación de la otra), de manera tal que el gasto público, por concepto de recaudar un impuesto respecto de los negocios digitales, se destine a consolidar este objetivo mediante la estructuración de mecanismos que prevengan conductas que busquen eludir y/o evadir la fiscalidad informática.
Justamente, a efectos de que la cultura tributaria cumpla con expresar la relevancia de la tributación digital y, subsecuentemente, impida accionares de evasión y/o elusión tributaria, es necesario proporcionar a los contribuyentes instrumentos que faciliten la preservación de la citada mentalidad. Tal es el caso del Centro de Servicios Virtuales al Contribuyente (plataforma de la SUNAT) que agrupa los pasos para la inscripción/reactivación del RUC, la obtención y/o recuperación de la clave SOL, la mesa de partes virtuales (MVP), entre otros factores.
5.- Conclusión
Para finiquitar, recalcamos que el fomento de la cultura tributaria no es un asunto de reciente materialización. La misma se ha instituido como un mecanismo cuya promoción se enmarca en un desafío de las administraciones tributarias a nivel global producto de la observancia de estadísticas que reflejan accionares enmarcados en la evasión y/o elusión fiscal. Si bien esto último no es tan ordinario en los países de la OCDE (como resultado de los elevados índices de presión fiscal que, precisamente, conducen a una menor alícuota de actos anti-recaudatorios), es imperioso que aquellos Estados que no conforman tal agrupado internacional (como el Perú) articulen esfuerzos para la difusión de una idónea cultura tributaria que coadyuve a combatir comportamientos que contravienen la preservación de la sostenibilidad fiscal y el equilibrio económico del país.
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Sobre el autor:
Estudiante del XII ciclo de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de Porres (USMP). Practicante pre-profesional en la I División de Reclamaciones – Intendencia de Principales Contribuyentes Nacionales – SUNAT. Miembro principal del área de investigación del Centro de Estudios de Derecho Tributario (CEDETRI) de la USMP. Asociado de la comisión de Derecho Tributario de la Sociedad Peruana de Derecho (SPD). Miembro del décimo superior de su ciclo promocional en el semestre 2020-I’.
El presente trabajo se desprende de la ponencia titulada ‘’La importancia de la cultura tributaria en tiempos de Covid-19’’, la misma que fue sustentada el 28 de junio de 2020 en el ‘’Ciclo de conferencias estudiantiles’’ organizado por el Círculo de Ideas Jurídicas.
Bibliografía
Amasifuen, R. (2015). Importancia de la cultura tributaria en el Perú. Revista Accounting, 1 (I), pp.73-90.
Bonilla, E. (2014). La cultura tributaria como herramienta de política fiscal, con énfasis en la experiencia de Bogotá. Revista Ciudad. Estados Política, 1 (1), pp. 21-35.
Castillo, N. & Cruz, B. & Díaz, J. (2016). Cultura Tributaria. Revista Publicando, 9 (3), pp. 697-705.
Heredia, C. (2020) Fiscalidad internacional y economía digital: sigue la cuenta atrás. Cinco días. https://cincodias.elpais.com/cincodias/2020/06/23/opinion/1592938769_207982.html
Salazar, D. (2020). ¿Derogando el Impuesto a las Transacciones Financieras?: A propósito de un Proyecto de Ley del Legislativo. https://idra.pe/blog/derogando-el-impuesto-a-las-transacciones-financieras-a-proposito-de-un-proyectoley-del-legislativo/
Salazar, D. (2020). ¿Impuesto solidario o a la gran fortuna?: La disyuntiva de la opción fiscal más idónea. https://idra.pe/blog/impuesto-solidario-o-a-la-gran-fortuna-la-disyuntiva-de-la-opcion-fiscal-mas-idonea/
[1] El presente trabajo se desprende de la ponencia titulada ‘’La importancia de la cultura tributaria en tiempos de Covid-19’’, la misma que fue sustentada el 28 de junio de 2020 en el ‘’Ciclo de conferencias estudiantiles’’ organizado por el Círculo de Ideas Jurídicas.
[2] Amasifuen, R. (2015). Importancia de la cultura tributaria en el Perú. Revista Accounting, 1 (I), pp.73-90.
[3] Bonilla, E. (2014). La cultura tributaria como herramienta de política fiscal, con énfasis en la experiencia de Bogotá. Revista Ciudad. Estados Política, 1 (1), pp. 21-35.
[4] Castillo, N. & Cruz, B. & Díaz, J. (2016). Cultura Tributaria. Revista Publicando, 9 (3), pp. 697-705.
[5] Heredia, C. (2020) Fiscalidad internacional y economía digital: sigue la cuenta atrás. Cinco días. https://cincodias.elpais.com/cincodias/2020/06/23/opinion/1592938769_207982.html
[6] Salazar, D. (2020). ¿Impuesto solidario o a la gran fortuna?: La disyuntiva de la opción fiscal más idónea. IDRA. https://idra.pe/blog/impuesto-solidario-o-a-la-gran-fortuna-la-disyuntiva-de-la-opcion-fiscal-mas-idonea/
[7] Salazar, D. (2020). ¿Derogando el Impuesto a las Transacciones Financieras?: A propósito de un Proyecto de Ley del Legislativo. IDRA. https://idra.pe/blog/derogando-el-impuesto-a-las-transacciones-financieras-a-proposito-de-un-proyectoley-del-legislativo/
