#EsperamosLaReformaDelSector: Ideas para pensar cambios en la institucionalidad estatal en materia de pueblos indígenas

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Escrito por Gustavo Zambrano Chávez[1]

Estamos en un momento crucial como país. No solo debido a las consecuencias de la pandemia y de la cuarentena, sino por lo que nos seguirá en los siguientes meses y años. Pensando en el Estado, lo que sigue es reflexionar seriamente cuáles son las reformas que necesitamos hacer de manera urgente. En este contexto, y alentado por amigos y colegas, escribo para plantear algunas ideas que permitan considerar una reforma profunda del sector responsable de velar por las políticas en materia de pueblos indígenas del Perú.

Antes de ello, algunas ideas que no debemos olvidar. ¿Porqué el tema de los pueblos indígenas está en el Ministerio de Cultura? Sobre la base de una investigación que realicé en el año 2014, puedo afirmar que parte de las razones tienen que ver con un acuerdo que se dio en la Comisión de Cultura del Congreso de la República entre el APRA y el Partido Nacionalista para aprobar una Ley que creaba el Ministerio de Cultura sobre la base del desaparecido Instituto Nacional de Cultura INC (Alza y Zambrano, 2015). Luego de los sucesos del 5 de junio en la Curva del Diablo en Bagua, y finalizando las Mesas de Diálogo, se venía discutiendo sobre el futuro del Instituto de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano INDEPA. Al ser una institución que no funcionó para mediar en el conflicto, o al menos poner en agenda las reales demandas indígenas, se buscaba un cambio en su estructura y funcionalidad. Se vio así la oportunidad de incorporar en un recién creado Ministerio de Cultura, el tema de las culturas indígenas (siguiendo a lo que pasaba en Bolivia). Es así que sin debate técnico suficiente, y para alcanzar los votos necesarios, se consigue al crear el Ministerio de Cultura mediante la Ley 29565, publicada el 22 de julio del 2010, a su vez crear el Viceministerio de Interculturalidad VMI (en adelante, VMI) a través del artículo 15, y -para que le sirva de base,- se fusiona mediante el artículo 11 de la misma ley, el INDEPA al Ministerio.

Pero, ¿es lo que querían los pueblos indígenas? Más allá de si INDEPA funcionó o no, lo que no podemos negar es el hecho de que fue el resultado de un trabajo con las organizaciones de pueblos indígenas. Es decir, luego de años de discutir el tipo de institución estatal, con sus idas y venidas, se logra consolidar una idea, que se vio representada en la creación del INDEPA. Ciertamente no tenía la mejor estructura, terminó siendo manipulada, y su mirada era desarrollista y no indígena en términos del Convenio 169 de la OIT; entonces, ¿en qué radicaba su importancia? ¿Cuál era ese espíritu que estaba detrás y que se sigue exigiendo para la actuación del VMI? Pues era el nivel de representatividad y participación que tenían los representantes indígenas. Era una entidad estatal con un consejo conformado por representantes indígenas elegidos, que serviría de enlace con el Poder Ejecutivo. Más allá de los temas establecidos en su reglamento, lo clave era contar con que el Presidente de INDEPA podía participar en las sesiones del Consejo de Ministros con voz pero sin voto, para hablar sobre los temas indígenas -coordinados con el Consejo de representantes- directamente con los ministros y el Presidente. Esta figura de engranaje, la más importante, nunca funcionó por razones políticas, y debido a los constantes procesos de debilitamiento de la institucionalidad indígena entre los años 2006 y 2011. En palabras sencillas, los pueblos indígenas tendrían un representante en el Consejo de Ministros hablando sus temas.

Volviendo a lo actual. Entonces, el VMI se crea a partir de un acuerdo político sin debate técnico suficiente en el Congreso de la República, para reemplazar el lugar de la institución estatal indígena del momento, INDEPA, que no existía en la práctica debido a los vaivenes que venía sufriendo. El futuro para el VMI a pesar de este origen era promisorio. Se contaba con una entidad que bajo el marco de la Ley 29158 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (en adelante LOPE) encajaba en la estructura de sectores y especialidad. Se empezaba así a construir sobre la base de un trabajo articulado con los demás sectores y niveles de gobierno, una entidad técnica en materia de pueblos indígenas. El VMI de esta manera empieza a ver los temas desde el Convenio 169 de la OIT, considerando aquellos que hasta años anteriores habían sido negados, como la consulta previa o el tema de los pueblos en situación de aislamiento voluntario. Aborda nuevos como el de las lenguas originarias, trabajo con organizaciones de mujeres indígenas, desarrolla una Base de datos, sienta la importancia de porqué incorporar el enfoque intercultural en las políticas nacionales, entre otros. Pero entonces, ¿qué ha pasado que la demanda nacional es que se tiene que cambiar el VMI? Luego de un inicio prometedor, y una cierta pax romana con las organizaciones indígenas, la situación ha cambiado.

Lo primero que debemos afirmar antes de continuar es que es necesario reformar la institucionalidad estatal en materia de pueblos indígenas del Perú. ¿Por qué? Porque ha demostrado que no viene funcionando bien a pesar de los avances alcanzados. ¿La razón? El enfoque que tiene resulta completamente insuficiente para atender la agenda de los pueblos indígenas.

Entonces ¿por dónde comenzar? Para hablar ello, lo primero es revisar el enfoque. La pregunta central acá es cuál queremos que sea la relación entre el Estado peruano con los pueblos indígenas. Charles Hale (2001; 2005) presenta el multiculturalismo neoliberal como el apoyo sustantivo pero limitado al ejercicio de los derechos indígenas, es decir, se reconocen los derechos, pero no tanto. El mismo Hale junto con Rosamel Millaman sobre la base de lo anterior, plantean la teoría del “indio permitido” (2005), una suerte de reconocimiento light, del tipo de sujeto que quiere tener el Estado delante, usando la palabra indio para enfatizar el desprecio, es decir, racismo soterrado. Estas posiciones van mostrando que a pesar de los cambios en las estructuras estatales, no se considera la real agenda de los pueblos indígenas, sino solo aquella que no genere cambios reales. Por ello, si se piensa en alguna reforma estatal en materia de pueblos indígenas, hay que sincerar y decir qué es lo que se quiere como Estado con los pueblos indígenas, para sobre la base de ello, tener un norte claro en el que se reconozca lo que va a cambiar, ya que de ahí se desprenderán los temas que se van a trabajar. Por ejemplo: se vienen presentando diversos espacios de demanda sobre el reconocimiento de las territorialidades integrales; ¿se va a debatir este tema entre Estado peruano y pueblos indígenas cuando hablemos de ordenamiento territorial? ¿Se tiene alguna propuesta estatal que considere este tema como opción? ¿Cómo se quiere abordar este tema? ¿con propuestas, negándolo, negociando? ¿es algo de lo que se puede o quiere hablar? Y así, una lista larga de temas. Si no se cambia la hoja de ruta en materia de pueblos indígenas o se revisa el enfoque que se tiene desde el Estado, todo va a seguir igual.

Supongamos ahora que resolvemos el enfoque a manera de acuerdo nacional, y queda claro que el enfoque que se tenga (lejano a las ideas del indio permitido, obviamente) servirá para dar luz al trabajo de la nueva institucionalidad. Luego ¿qué tipo de institucionalidad debería tener el Estado peruano en materia de pueblos indígenas? Bajo el marco de la estructura estatal que tienen los Ministerios (bajo lo establecido en la LOPE), estos comprenden sectores considerando homogeneidad y finalidad; los sectores diseñan, establecen, ejecutan y supervisan las políticas nacionales, y asumen su rectoría, es decir, son la autoridad en el tema haciendo cumplir el marco normativo en la materia. Así, el VMI es un subsector, y ejerce la rectoría en materia de pueblos indígenas. Pero, ¿ha venido cumpliendo estas tareas? Si, pero no de manera suficiente. ¿Por qué? Desde los pueblos indígenas, porque no ha logrado concretar varias de sus agendas, porque no logra articular de manera efectiva, porque debe tener mayor presencia a nivel nacional, porque no logra ser una autoridad con suficente capacidad para tener claro cómo establecer el tema indígena en el Poder Ejecutivo. Además, de ello, los pueblos indígenas en varias oportunidades traen el recuerdo de su antigua institución, sobre todo en la parte de tener mayor participación y representatividad. Pero hay un tema que creemos es clave, y es que al estar en un sector cuya prioridad sigue siendo el otro viceministerio, es decir, las Industrias Culturales y el Patrimonio, se mantiene invisibilizado, con poco presupuesto, poco personal, y sin una real dimensión de entender el problema. ¿Se puede ser realmente autoridad en materia de pueblos indígenas con estas falencias? Claramente la respuesta es no, y la evidencia es la realidad del subsector al día de hoy. Se pensó que el Ministerio de Cultura sería el lugar donde se trabajarían las manifestaciones culturales y se garantizaría la continuidad de la diversidad cultural; pero ello no ha ocurrido. La salida no es mantener un sub sector que en la práctica así no resulta efectivo.

¿Entonces? Dos pasos luego de saber cómo se quiere trabajar el tema indígena. Primero, preguntarnos seriamente si este tema debe estar en el Ministerio de Cultura. Luego, qué reformas hay que hacer.

Si se mantiene en el Ministerio, pues o todo sigue igual, o las reformas se hacen ahí. Lamentablemente, seguimos esperando que se reformule el Reglamento de Organización de Funciones (ROF), el cual ya ha quedado desfasado. Si el VMI se queda en el MINCU y no se reformula su ROF, mantendremos el mismo modelo. Pero además, seguirá en un sector donde no es ni ha sido prioridad (a manera de ejemplo, basta revisar cada una de las opiniones que salen en los medios de comunicación cada vez que se cambia de ministro o ministra, solo se habla del otro sector; pues lo mismo pasa en los pasillos del Ministerio). Se le invisibiliza sobre las manifestaciones culturales que si bien centrales para el desarrollo del país, son solo un lado de la moneda. Las culturas del país se dejan de lado al momento de priorizar presupuesto, actividades, capacidades.

Debe estar en un lugar que le permita al menos alcanzar real nivel de coordinación nacional, pero sobre todo involucramiento. Para comenzar, INDEPA no va a volver porque no se adecúa a la LOPE. Por ello, hay que pensar de acá en adelante. Si pasase por ejemplo a la Presidencia del Consejo de Ministros como otro Viceministerio (no se le podría bajar de nivel) al menos tendría lo mencionado pero exigiría otra mirada, el traspaso lo demandaría. Pero para ello, primero no deben pasar aquellos temas que podrían verse en otros ministerios, como el tema del racismo o todo lo relacionado a la población afroperuana, ya que exigen sus propios enfoques y estrategias. Si pasase a la PCM, que pase lo vinculado al tema indígena únicamente. Pero con un enfoque de presencia sostenida en la realidad y la evidencia, que acompañe procesos, que articule con organizaciones indígenas de todos los niveles.

Los pueblos indígenas no esperan un ente únicamente técnico que se dedique a traducir. Esperan que el Estado se interculturalice. Que la autoridad tenga presencia para conseguir que todo se empape con el enfoque intercultural, y que las agendas indígenas sean consideradas en el debate público, aunque sea para saber si son viables o de qué manera aterrizarlas en cosas concretas. Además de ello, que los representantes indígenas tengan participación real para que dichas agendas sean efectivamente consideradas a través del diálogo. Al ser actores políticos, son concientes de que lo que plantean implica generar cambios estructurales profundos sobre la manera cómo ha sido y es la relación entre el Estado peruano con ellos y ellas. Por eso hay que sincerar la cancha y responder a la pregunta de cuál es el enfoque que se le quiere dar al trabajo. A estas alturas, y viendo lo que está sucediendo, a la deuda histórica se le está sumando el desdén, por lo que si es necesario replantear e incluso reformar.

Estamos viendo que a pesar de los esfuerzos, no se han generado cambios reales, sino algunos superficiales y otros tardíos. A pesar de que muchas personas hemos acompañado los avances, resulta insuficiente cuando se ponen muros sostenidos en otras prioridades. No esperemos a que pase otra pandemia para saldar estas deudas. Las personas indígenas de la Amazonía están viviendo la poca importancia que se les dio a sus reclamos en materia de salud, por no agregar otros temas. Las personas indígenas en los Andes siguen esperando que las promesas de cierre de brechas realmente ocurran. No estamos para gestos. Estamos para cambios efectivos y reales. Cerrar brechas, mediar en conflictos, garantizar que las personas sean atendidas en sus idiomas. Se tenía que decir, y se dijo.

Bibliografía

HALE, Charles (2001) Does multiculturalism menace? Governance, cultural rights and the eclipse of “Oficial” Mestizaje”. Workshop Cultural Agency in the Americas: Language, Ethnicity, Gender, and Outlets of Expression, Cusco 29-30 de enero.

HALE, Charles (2005) Neoliberal Multiculturalism: The Remarking of Cultural Rights and Racial Dominance in Central America. En: Political and Legal Anthropology Review Vol. 28. No 1, Mayo, pp. 10-28.

HALE, Charles & MILLAMAN, Rosamel (2005) Cultural Agency and Political Steuggle in the Era of Indio Permitido. En SOMMER, Doris (editora) Cultural Agency in the Americas. Nueva York: Duke University Press., pp. 281-301.

ALZA, Carlos & ZAMBRANO, Gustavo (2015) Pueblos indígenas y establecimiento de agenda: Cambios en la estructura institucional en el Estado Peruano (2000- 2011). Lima: Escuela de Gobierno PUCP.

[1] Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Magister en Ética Aplicada en Negocios (Suecia). Especialista en derechos humanos y derecho ambiental, en particular en temas de pueblos indígenas vinculados a la gestión territorial, el manejo forestal, el cambio climático, la gestión de reservas para pueblos indígenas en situación de aislamiento, y consulta previa.

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