De las combis asesinas a combis asintomáticas: las contrataciones directas del servicio de limpieza en el Transporte Público | Roberto Benavides

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I. Introducción

En el Estado de emergencia sanitaria en que nos encontramos y ante la inminente reactivación económica, necesaria frente a la paralización que se ha tenido por la presencia del COVID19, es indispensable que todos nos encontremos alertas frente a posibles focos infecciosos que se tendrán en todas las ciudades.

Podemos comenzar mencionando todas las contingencias que se han dado al momento de ir a comprar nuestros alimentos, siendo que los mercados han sido considerados focos infecciosos, es más el Gobierno dispuso la campaña de los mercados itinerantes, mediante el D.U. N° 033-2020[2], al ejecutor AGRORURAL se le encargó que habiliten mercados móviles para evitar el desabastecimiento y la concentración de público en los diversos mercados del país.

Es en ese sentido, que la Autoridad de Transporte Urbano Para Lima y Callao (en adelante, la denominaremos ATU) también implementó desde hace un tiempo medidas destinadas a mitigar que los buses de transporte público sean medios de traslado del COVID19; con lo cual de no realizarse de forma adecuada tales medidas, no solo los que utilizan dichos medios sino todos podríamos salir perjudicados debido al alto contagio que trasmite esta enfermedad.

Sin embargo, en algunos medios de comunicación se pusieron de manifiesto diversas contingencias al momento de la ejecución de estos contratos del servicio de limpieza de los vehículos de transporte público suscritos por la ATU[3], debemos ser claros que estamos hablando de una fuerte inversión pública para mitigar los posibles contagios que se dan en los medios de transporte público, pero debemos considerar que lamentablemente desde hace décadas estamos frente a un deficiente sistema de transporte público; y,  que este no se ha podido articular de una forma medianamente adecuada a nivel nacional, con lo cual al abordar esta problemática debemos de tener presente esta variable importante.

Asimismo, debemos señalar que entre los problemas usuales antes de esta pandemia, el de mayor alcance era la inseguridad de dicho medio de transporte, los accidentes, las medidas deficientes de seguridad, la informalidad; y, actualmente, aunado a todo ello debemos agregar la presencia de este virus que ahora no solo el proveedor del servicio debe contrarrestar sino también el Estado.

En este artículo analizaremos las contingencias que se han suscitado en este tipo de contratos y sobre la base de distintos informes de control que ha emitido la Contraloría General de la República (en adelante, CGR) que en su totalidad superan los más de 100 informes solo de la ATU, sin considerar los informes relativos a otras regiones del Perú que también los comentaremos.

II. Antecedentes

Ante la situación de pandemia que se da en todo el mundo, el Poder Ejecutivo emitió una serie de Decretos de Urgencia (en adelante, D.U.), entre los cuales se encuentra el D.U. N° 26-2020[4], mediante el cual se autorizó la aplicación de medidas preventivas y de respuesta para reducir la propagación y el impacto sanitario del COVID 19, esto quiere decir que se le otorgaba facultades a la ATU para la prevención, limpieza y desinfección de las unidades de transporte público bajo su competencia; es decir, podemos comparar esto con todos los protocolos que usamos para ingresar a nuestras casas con motivo de la pandemia siendo necesario que se tomen esas mismas medidas, considerando obviamente la envergadura del sistema de transporte público.

Dentro de esa medida se dispuso la transferencia de 50 millones de soles para afrontar los costos en los cuales se incurriría, posteriormente se publicó el D.U. N° 29-2020 en el cual se le autorizó a la ATU a poder utilizar los recursos para poder ejercer la supervisión de los servicios contratados.

El esquema se puede simplificar en que prácticamente se le transfiere el presupuesto para que pueda contratar un servicio de limpieza a fin de realizar todos los protocolos necesarios para que el servicio de transporte siga operando; y, además, se pueda vigilar el cumplimiento contractual de dicho servicio. En ese sentido, debemos mencionar que el servicio de supervisión no solo es importante para la ejecución de obras sino también para la ejecución contractual de los servicios de este tipo.

Siendo el marco normativo aplicable para los mencionados D.U. el referido a las Compras Directas,  reguladas en la Ley de Contrataciones con el Estado (en adelante LCE), debemos mencionar que dicha normativa no es muy extensa dando ciertas libertades a los gestores para que tomen las decisiones contractuales a su discrecionalidad, lo cual no significa que las mismas sean arbitrarias; sin embargo, esto no es suficiente para los gestores, motivo por el cual el Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante, el MEF) ha tenido que publicar una Guía de Orientación de Contratación Directa para el apoyo a los gestores públicos en este tipo de compras[5].

En el caso particular de la contratación directa de la ATU, podemos mencionar que en la misma se estableció 3 tipos de servicios de transporte público, el primero de tipo convencional, el segundo del transporte complementario y el tercer referido al metropolitano, siendo el de mayor envergadura el primero, y sobre el cual trataremos en detalle. Podemos acotar que en este tipo de servicio el contrato era para que 3 empresas le brindaran el servicio de limpieza a los vehículos de transporte público, según el siguiente cuadro de un informe de la CGR [6]:

III. Riesgos en la Contratación Directa de la ATU

Para esta situación particular debemos señalar primero que se estableció la necesidad de contratar el servicio de limpieza y desinfección de los vehículos habilitados para el transporte regular de personas en competencia de la ATU; por ello, se contrató de forma directa a 10 empresas que brindarían este servicio[7].

Es un contrato que no responde de forma directa al beneficio público, ya que dadas las variables de la informalidad en este sector no se usó el esquema más usual para la contratación directa que es la siguiente:

ENTIDAD PÚBLICA -> CONTRATISTA -> BENEFICIARIO

Explicaremos ahora la particularidad de esta contratación, pero primero debemos comprender que el servicio de limpieza es un servicio usado por casi todas las Entidades, siendo en su rubro el de mayor complejidad la limpieza de un centro de salud, en este caso podemos identificar al beneficiario que será el pasajero que use el mismo; sin embargo, la particularidad es que el servicio lo contratará el Estado con fondos públicos pero no para que brinde el servicio a bienes que son de su propiedad sino que dicho servicio sería brindado de un privado (contratista) a  bienes de propiedad de otro privado (proveedor del servicio), tal como se desarrolla en el siguiente esquema:

ATU

(entidad)

—> EMPRESA DE LIMPIEZA

(contratista)

—>

EMPRESA PRESTADORA DEL SERVICIO

—> BENEFICIARIO

En este sentido, es importante destacar la finalidad pública de este tipo de contratos, siendo efectivamente la de mitigar la propagación del virus y mantener limpias las unidades de transporte. Debe quedar claro que antes de la pandemia este servicio de limpieza era de exclusiva responsabilidad de los propietarios de los vehículos que brindaban el transporte público, siendo una situación totalmente atípica la que vivimos, el Estado se ve en la necesidad de intervenir, haciéndose cargo de dicha limpieza.

a. Riesgo en el servicio

Es importante en todo tipo de contratación pública definir de forma adecuada el requerimiento del servicio, en especial cuando nos encontramos frente a una contratación directa, siendo que la holgura de tiempo es algo que este tipo de contrato carece.

Hemos podido apreciar que se han publicado más de 110 informes de la CGR, siendo un tema recurrente la falta de locales para poder ejecutar el servicio de limpieza, esto por la informalidad de nuestro transporte público, no se contaban con locales adecuados, siendo ésta una complicación para que se brinde el servicio de limpieza.

Otro hecho que se advierte en los informes de contraloría es que la mayoría de los contratistas que brindaban el servicio de limpieza no cumplían con los protocolos establecidos, siendo que no contaban con los implementos necesarios de seguridad para la operación del mismo servicio; asimismo, en los productos que usaban no se podía distinguir si eran los adecuados ya que los implementos de limpieza no tenían el rotulado para efectivamente saber si usaban el alcohol en los porcentajes adecuados para combatir el virus al igual que con los detergentes usados.

Además, los materiales de limpieza que se usaban debían tener un estándar de uso, pero se presume que eran usados en un mayor número de veces al permitido, con lo cual no se garantizaba el adecuado servicio de limpieza, es entonces donde nos preguntamos, ¿efectivamente los vehículos de transporte público están cumpliendo con las normas mínimas sanitarias según lo dispuesto en el D.U 026-2020? o ¿Es en todo caso otro foco infeccioso?

b. Riesgos en el monitoreo de la ejecución contractual

En la ejecución contractual es muy importante el monitoreo o supervisión de dicho contrato, para velar por el cumplimiento de las especificaciones establecidas en el contrato, y con mayor énfasis en este tipo de servicio, ya que sirve para mitigar la propagación de la pandemia tanto directa como indirectamente a la población.

Debido a la informalidad del servicio de transporte público en Lima se advirtió que los controles no tenían un adecuado sistema de información, siendo que no se colocaba de forma integral los datos de los servicios de limpieza prestados a cada unidad de transporte, no se consignaba de forma clara los encargados de dicha labor además de que dicha información era incluida en hoja de papel a mano lo cual generaba un total desorden.

Al momento de vigilar el correcto cumplimiento de dicho contrato se alertó que el peligro era grande ante la prestación deficiente del servicio de limpieza de los vehículos de transporte público, es un gran problema que no se ha podido superar y esperemos que se pueda superar en la ejecución de los siguientes contratos por el bien de toda la población.

IV. Transporte Público en Provincia

Problemas similares a los mencionados se han encontrado en diferentes provincias, siendo que en este caso la Entidad que ejerce las competencias sobre la regulación del transporte urbano son las Municipalidades, recayendo dicha responsabilidad en las Gerencias de Transporte Urbano, siendo que hasta el momento se ha podido evidenciar que la labor ha sido deficiente y para muestra un par de casos.

En la Municipalidad Provincial del Cusco[8] se alertó que se incumplía un número importante de medidas de protocolo del servicio de transporte que han sido dadas por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (en adelante, el MTC), como por ejemplo que el personal que ejerce la limpieza no cuenta con el equipo de protección adecuado, con lo cual pone en riesgo su integridad y al mismo tiempo de los futuros pasajeros de la unidad.

Asimismo, de forma alarmante se concluyó que el 60% de todos los operadores del transporte público de dicha localidad incumplían con los protocolos obligatorios establecidos por el MTC.

Además, se cuenta también con el informe de la CGR realizado a la Municipalidad Provincial de San Román en la provincia de Puno[9] que lamentablemente no contaban con los planes de vigilancia ni los protocolos de bio seguridad del transporte público; sin embargo, ya se anunciaba el reinicio de actividades sin contar con los instrumentos necesarios, ello conlleva a poner el peligro a la población y es un riesgo muy grande que esto sea el factor preponderante del incremento de pacientes con esta enfermedad en la región.

V. Conclusiones

Es lamentable el desarrollo e implementación tanto de la ejecución contractual como de los controles contractuales en el servicio de limpieza para los vehículos de transporte público.

En este tipo de contratos se debe gestionar de una forma adecuada todos los riesgos, es necesario que al momento de manejar los riesgos se trate de evitar que se tengan proponentes (ofertantes) problema, los que licitan a menores precios y llenan de conflictos y reclamaciones la ejecución contractual para poder rentabilizar su contrato en marcha[10].

El tener un requerimiento del servicio defectuoso al igual que un control contractual sin un análisis diligente de los riesgos y con malos contratistas nos coloca en una posición alarmante frente a esta pandemia.

Esto parece, como diría una famosa canción de los Rodriguez, que el servicio de limpieza del transporte público es un remedio, pero no tiene una receta adecuada, como lo es tanto su requerimiento, la ejecución contractual y un control adecuado, pero a diferencia de la canción, esta situación sí puede cambiar con una adecuada gestión de riesgos en este tipo de contratos, cumpliendo con el objetivo que esta enfermedad no se propague y que finalmente la cadena de contagios se rompa.

Por último, conocemos la intención de los de transportistas de realizar paros  exigiendo que el Estado les dé una subvención pues sus ingresos se han visto reducidos considerablemente, sumado a la intervención estatal con el servicio de limpieza, es un dato importante para que se pongan de acuerdo el sector privado y el Estado en mejorar el sistema de trasporte público, no soy partidario que ahora que se cuenta con una mayor intervención Estatal sea este quien administre directamente el sistema de transporte público; sin embargo, está en mejor posición de negociar la reestructuración el sistema de transporte, formalizarlo y romper con las mafias entre otras contingencias.


[2] D.U 033-2020 que establece la transferencia siete millones quinientos mil soles para el programa de mercados itinerantes, el mismo que ya tiene informes de Contraloría General de la República como el informe 3042-2020-CG https://s3.amazonaws.com/spic-informes-publicados/informes/2020/04/2020CSIL33200180_ADJUNTO.pdf   basta con recordar las noticias de los continuos incrementos de personas contagiadas en diversos mercados, en especial en el del distrito de la victoria.

[3] Podemos considerar ello en cuanto a los programas periodísticos emitidos y en especial a la entrevista que se nos realizó en virtud de la investigación que veníamos realizando al respecto en el noticiero punto final

https://www.youtube.com/watch?v=Rkdq6FfFzh0&t=391s

[4] Si bien es cierto se menciona que el D.U. fue publicado el 15 de marzo, es importante señalar que días después se dieron cuenta del error de dejar de lado la supervisión de dicho servicio, tratando de corregir dicho error emitiendo el D.U. 029-2020.

[5]https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/860968/Gu%C3%ADa_de_Contrataci%C3%B3n_directa_bajo_situaci%C3%B3n_de_emergencia.pdf En la guía se puede apreciar la articulación tanto del MEF como del OSCE, sin embargo, creemos que hubiese sido interesante la participación de la CGR para desarrollar una visión mas amplia este tipo de contrataciones.

[6] El informe de la CGR 5182- 2020-CG se ubica en el siguiente link:  https://s3.amazonaws.com/spic-informes-publicados/informes/2020/06/2020CSIL33100187_ADJUNTO.pdf

[7] En este sentido las 10 empresas prestadoras del servicio de limpieza eran las encargadas para los 3 tipos de servicios el Convencional, el complementario y el del Metropolitano.

[8] En el caso de esta Municipalidad Provincial podemos de forma transparente puede apreciar el número importante de las contingencias frente a la labor de limpieza de las unidades de transporte público tal como se desarrolla en el informe de visita de control N°012-2020-OCI de la CGR en el siguiente link  https://s3.amazonaws.com/spic-informes-publicados/informes/2020/05/2020CSI038500016_ADJUNTO.pdf

[9] En el informe de orientación de Oficio N° 031-2020-OCI se detalla la forma de comunicación del reinicio de las actividades del transporte público en distintos medios tal como se puede apreciar en el link del referido informe: https://apps8.contraloria.gob.pe/SPIC/srvDownload/ViewPDF?CRES_CODIGO=2020CSI046500036&TIPOARCHIVO=ADJUNTO

[10]  LLAMAS FOLIACO, Alfonso Carlos “Gestión de riesgos del proponente en la Contratación pública”. Ediciones de la U. Bogotá-2018 p.44

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