Escrito por Roberto Carlos Benavides Pontex (*)
1. Introducción
El nuevo Gobierno asume importantes retos en materia de infraestructura pública. Uno de los principales será mejorar la capacidad del Estado para planificar, contratar, ejecutar y culminar oportunamente las obras públicas. Pero también deberá enfrentar un problema que se ha vuelto recurrente en los últimos años: la existencia de un número significativo de obras paralizadas en distintos sectores y niveles de gobierno.
Los sucesivos informes de la Contraloría General de la República (CGR) (Nota 1) han evidenciado la magnitud de este problema y su impacto sobre la gestión pública. Una obra paralizada no es solo un conjunto de recursos inmovilizados o una infraestructura inconclusa: detrás de ella hay ciudadanos que siguen esperando una carretera, un hospital, un colegio, un sistema de agua y saneamiento, una obra de protección frente a inundaciones u otros servicios públicos esenciales.
Por ello, el desafío de este nuevo Gobierno no puede reducirse a incrementar el presupuesto destinado a proyectos de inversión. La discusión debe ser más amplia: ¿está el Estado logrando convertir los recursos de inversión pública en infraestructura efectivamente terminada, operativa y al servicio de la población? Y de los proyectos que sí se ejecutan, ¿cuántos cuentan con una Junta de Prevención y Resolución de Disputas (JPRD) (Nota 2) o terminan finalmente en un arbitraje?
Esta problemática adquiere una importancia aún mayor frente a los fenómenos climáticos que periódicamente afectan al país. La proximidad del Fenómeno El Niño, con sus lluvias intensas, inundaciones y huaicos, demuestra que la infraestructura pública debe concebirse no solo como un instrumento de desarrollo, sino también como una herramienta de prevención, resiliencia y reducción de riesgos.
En consecuencia, el nuevo Gobierno deberá afrontar varios desafíos a la vez: culminar las obras actualmente paralizadas, mejorar la ejecución de las nuevas inversiones, desarrollar infraestructura preventiva, fortalecer la gestión contractual y preparar al Estado para responder con mayor rapidez ante emergencias y fenómenos naturales.
Frente a este panorama surgen preguntas inevitables: ¿está el Estado preparado para asumir este desafío?, ¿el marco normativo vigente le da las herramientas necesarias?, ¿los problemas existentes realmente requieren nuevas modificaciones legales?, ¿se conocen bien las causas que originan las paralizaciones?, ¿cuánto del problema corresponde a la regulación y cuánto a deficiencias en la planificación, los expedientes técnicos, la gestión contractual, la capacidad institucional o la toma de decisiones?
Estas preguntas son especialmente relevantes en el Perú, donde casi cada nuevo Gobierno llega acompañado de modificaciones, reformas o incluso reemplazos del régimen de contratación pública. Podría decirse que existe un viejo adagio en nuestra gestión pública: «Gobierno que entra, cambia la Ley de Contrataciones del Estado», lo cual no necesariamente resuelve los problemas de fondo.
Antes de promover una nueva reforma resulta indispensable evaluar qué instrumentos existen hoy, cuáles han funcionado, cuáles requieren ajustes y cuáles no lograron cumplir los objetivos para los que fueron creados. Esa revisión no puede limitarse a la normativa de contratación pública: también debe abarcar las normas sobre inversión pública, destrabe de inversiones, obras paralizadas, gestión de riesgos, prevención de desastres, ejecución contractual y mecanismos alternativos de solución de controversias.
A esto se suma una variable que gana peso cada año: la incorporación de nuevas metodologías en la gestión de infraestructura pública. Herramientas como el Building Information Modeling (BIM), la digitalización de los procesos, la interoperabilidad de la información, los sistemas de seguimiento de proyectos y, cada vez más, la analítica de datos y la inteligencia artificial, pueden ayudar a identificar riesgos con anticipación, mejorar la calidad de los expedientes técnicos, reducir incompatibilidades y crear mejores condiciones para la ejecución contractual.
Sin embargo, ninguna reforma normativa ni innovación tecnológica bastará sin un componente fundamental: capital humano con capacidad técnica y respaldo institucional para tomar decisiones. El verdadero reto será contar con funcionarios, servidores y gestores capaces de impulsar los proyectos desde sus etapas iniciales hasta su culminación; identificar a tiempo los problemas; tomar decisiones oportunas; gestionar bien los contratos; prevenir controversias y, cuando estas se presenten, resolverlas sin condenar al proyecto a años de paralización.
Por ello, el debate sobre infraestructura pública durante este Gobierno debería ir más allá de la tradicional discusión sobre qué norma modificar, y plantear una pregunta más importante: ¿qué cambios normativos, institucionales, tecnológicos y de gestión necesita realmente el Perú para transformar sus inversiones en infraestructura terminada, resiliente y efectivamente puesta al servicio de los ciudadanos?
A partir de esta pregunta, el presente artículo hace un recorrido por las principales normas, reformas e instrumentos que en los últimos años han buscado mejorar la ejecución de infraestructura pública, destrabar proyectos y enfrentar las obras paralizadas. También analiza los cambios que podrían ser necesarios frente al escenario actual, considerando los riesgos derivados de los fenómenos naturales, las nuevas herramientas de gestión y metodologías como el BIM, así como la necesidad de fortalecer las capacidades de los distintos actores involucrados en la contratación y ejecución de obras públicas.
El objetivo no es proponer una nueva modificación normativa, sino identificar qué tenemos, qué ha funcionado, qué no ha funcionado y qué deberíamos cambiar para que las obras públicas cumplan, finalmente, su verdadera finalidad: convertirse en servicios e infraestructura al servicio de la ciudadanía.
2. Normas Vinculadas a la infraestructura Pública
Tanto los gestores públicos como los agentes del mercado deben mantenerse permanentemente actualizados frente a las modificaciones normativas que inciden en la ejecución de infraestructura pública. Esta exigencia resulta particularmente compleja porque una obra pública no está sometida a un único cuerpo normativo, sino a la interacción de diferentes sistemas administrativos, disposiciones presupuestales, reglas de inversión y normas de contratación.
Para efectos del presente artículo, centraremos el análisis principalmente en las normas vinculadas al régimen general de contratación pública y a la inversión pública. Dejamos fuera otros mecanismos y regímenes que, por su especialidad, merecerían un análisis independiente, como las Asociaciones Público-Privadas (APP), las Obras por Impuestos (OxI) (Nota 3) y las obras ejecutadas por administración directa, entre otros.
Dentro de este marco resulta indispensable considerar el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones – Invierte.pe, por su incidencia en el ciclo de la inversión pública. Su Reglamento fue modificado recientemente mediante el Decreto Supremo N.° 140-2026-EF, publicado el 18 de julio de 2026, que introdujo cambios que deben ser conocidos e implementados por los distintos operadores del sistema.
Toda modificación de esta naturaleza genera necesariamente una curva de aprendizaje. Los funcionarios y servidores encargados de gestionar inversiones deben conocer las nuevas disposiciones, adecuar sus procedimientos y criterios de actuación y, sobre todo, entender cómo estos cambios interactúan con las demás normas que intervienen durante el desarrollo de un proyecto de infraestructura.
Este último punto es clave. La inversión pública y la contratación pública no pueden analizarse como compartimentos aislados. Un proyecto que nace y se desarrolla dentro del sistema de inversión pública luego debe articularse con las reglas de contratación para llegar finalmente a su ejecución contractual, culminación y puesta en funcionamiento.
Por ello, las modificaciones introducidas en Invierte.pe deben guardar una adecuada articulación con la Ley N.° 32069, su Reglamento y las demás disposiciones que intervienen en la gestión de infraestructura pública. De poco serviría agilizar una determinada etapa del ciclo de inversión si, más adelante, el proyecto encuentra obstáculos durante las actuaciones preparatorias, el procedimiento de selección o la ejecución contractual.
Este escenario permite advertir uno de los principales desafíos que enfrentará el próximo Gobierno: no basta con modificar las normas de manera individual; es necesario asegurar que los distintos sistemas que intervienen en una infraestructura pública funcionen de forma articulada.
Los retrasos y las paralizaciones de obras responden a múltiples causas y no pueden atribuirse únicamente al marco normativo. Sin embargo, una regulación fragmentada, los cambios normativos constantes o una insuficiente articulación entre los sistemas pueden aumentar las dificultades que enfrentan los gestores públicos.
En consecuencia, cualquier propuesta orientada a acelerar la inversión y reducir las obras paralizadas debería partir de una visión integral del ciclo del proyecto: desde la identificación de la necesidad y la formulación de la inversión, pasando por la estrategia de contratación y la selección del contratista, hasta la ejecución, culminación y efectiva puesta en servicio de la infraestructura.
El reto, por tanto, no consiste únicamente en tener normas más ágiles, sino en lograr que Invierte.pe, el sistema de contratación pública y los demás sistemas administrativos involucrados operen de manera coherente para alcanzar un mismo resultado: infraestructura culminada y servicios públicos entregados oportunamente al ciudadano.
2.1. La normativa de contrataciones públicas frente al desafío de la infraestructura
Como se sabe, el marco general que actualmente regula el sistema de contratación pública peruano está establecido principalmente en la Ley N.° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N.° 009-2025-EF. La Ley y su Reglamento entraron en vigencia el 22 de abril de 2025, dando inicio a un nuevo régimen que introdujo importantes modificaciones respecto del sistema anterior.
Sin embargo, resulta particularmente relevante advertir que, antes de cumplirse siquiera el primer año de vigencia del nuevo régimen, el Decreto Supremo N.° 001-2026-EF ya aprobó varias modificaciones al Reglamento de la Ley N.° 32069.
Esta situación merece especial atención. La implementación de una nueva legislación en materia de contratación pública requiere necesariamente de un período de aprendizaje y adaptación por parte de las entidades, funcionarios, proveedores y demás actores que participan en el sistema, más aún en un escenario de transición normativa en el que continúan ejecutándose contratos del régimen anterior mientras empiezan a convocarse y adjudicarse procedimientos bajo la nueva legislación.
Por ello, una primera pregunta que debería plantearse antes de promover nuevas modificaciones es si ha transcurrido un período suficiente para evaluar, con evidencia, los resultados de la reforma implementada.
El problema adquiere especial relevancia en la contratación de obras e infraestructura pública. Estos contratos requieren no solo conocimiento técnico en ingeniería y construcción, sino también funcionarios y profesionales capaces de comprender y aplicar un marco normativo cada vez más especializado, junto con nuevas herramientas de gestión y tecnologías que vienen transformando el sector de la construcción, como el Building Information Modeling (BIM).
Los constantes cambios regulatorios generan inevitablemente una curva de aprendizaje. Cada modificación exige adecuar procedimientos internos, documentos, requerimientos, estrategias de contratación, bases, contratos y criterios de actuación. Si este proceso no viene acompañado de una adecuada capacitación y asistencia técnica, puede repercutir en los tiempos de las actuaciones preparatorias, de los procedimientos de selección y, más adelante, de la propia ejecución contractual.
El impacto sobre la planificación es particularmente importante. La calidad de una contratación depende en buena medida de las capacidades de los recursos humanos encargados de diseñarla y gestionarla. Una norma técnicamente adecuada puede producir resultados deficientes si quienes deben aplicarla no cuentan con capacitación, herramientas, información y acompañamiento suficientes.
Durante la implementación de la Ley N.° 32069, el OECE y el MEF ha desarrollado manuales, documentos orientadores y actividades de capacitación. Sin embargo, el desafío debería ser mayor: construir un verdadero sistema de gestión del conocimiento que acompañe la implementación de la reforma y deje un legado documental sobre su aplicación.
Este aspecto cobra particular importancia si consideramos uno de los cambios conceptuales introducidos por el nuevo régimen: la Estrategia de Contratación. Su incorporación debería significar un cambio en la forma tradicional de entender la contratación pública. Contratar no debería consistir únicamente en elaborar un requerimiento, convocar un procedimiento, adjudicar un contrato y ejecutar presupuesto: la contratación debe diseñarse desde sus etapas iniciales pensando en el resultado que se pretende obtener.
En el caso particular de la infraestructura, esto supone cambiar también la forma de medir el éxito de la gestión pública. Una obra no es exitosa simplemente porque se adjudicó o porque alcanzó un determinado porcentaje de ejecución presupuestal. Es exitosa cuando se culmina, entra en funcionamiento y presta efectivamente el servicio público para el cual fue concebida.
De lo contrario, se corre el riesgo de colocar nuevamente al procedimiento y al presupuesto en el centro de la contratación, dejando en segundo plano a quien debería constituir su verdadera finalidad: el ciudadano.
Frente a este escenario corresponde formular una pregunta que probablemente acompañará otra vez el inicio de un nuevo Gobierno: ¿Es necesario modificar nuevamente la Ley General de Contrataciones Públicas?, se advierte que en la gestión pública peruana existe casi un viejo adagio: «Gobierno que entra, cambia la Ley de Contrataciones del Estado».
Desde nuestra perspectiva, toda regulación puede perfeccionarse. Sin embargo, una modificación normativa debería partir de un diagnóstico basado en evidencia que permita determinar qué aspectos de la Ley o del Reglamento generan realmente problemas. Sobre todo, es necesario distinguir si el origen de esos problemas es normativo o si responde a deficiencias de planificación, gestión, capacitación, tecnología, interpretación o capacidad institucional. No todo problema de contratación pública se soluciona modificando una norma.
Asimismo, cualquier reforma debería ir acompañada de un verdadero plan de implementación, capacitación y asistencia técnica, que permita gestionar adecuadamente la curva de aprendizaje de los funcionarios y servidores públicos.
Este problema resulta especialmente relevante cuando observamos las diferencias entre los distintos niveles de gobierno. Las capacidades institucionales y técnicas disponibles en determinadas entidades del Gobierno Nacional no necesariamente se reproducen en los gobiernos regionales y, en particular, en los gobiernos locales. Por ello, una reforma que puede ser correctamente asimilada por una entidad con equipos especializados puede representar un desafío considerable para una municipalidad con recursos humanos y técnicos limitados.
La discusión adquiere todavía mayor importancia frente a la posibilidad de nuevas modificaciones normativas y a un escenario en el que el Estado deberá enfrentar simultáneamente obras paralizadas, brechas de infraestructura, riesgos asociados al Fenómeno El Niño y la necesidad de acelerar inversiones públicas.
Precisamente en escenarios de urgencia existe el riesgo de asumir que la flexibilización o modificación de las reglas constituye, por sí misma, la solución para acelerar la infraestructura.
La experiencia debería llevarnos a plantear una reflexión distinta: antes de modificar nuevamente las reglas de contratación pública debemos identificar qué está impidiendo que las obras se ejecuten y culminen.
Si el problema es normativo, corresponde modificar la norma. Si es de gestión, debemos fortalecer la gestión. Si corresponde a expedientes técnicos deficientes, debemos mejorar su elaboración y revisión. Si es consecuencia de una inadecuada asignación de riesgos, debemos revisar la estrategia contractual. Si deriva de la falta de capacidades, debemos invertir en capacitación. Además, tenemos como obligatoria para algunos tipos de obra y pronto en toda obra pública a la metodología Building Information Modeling (BIM), que permite anticipar incompatibilidades y reducir riesgos durante la ejecución, corresponde acelerar y fortalecer su implementación.
En consecuencia, el debate no debería empezar preguntándonos qué artículos de la Ley N.° 32069 debemos modificar, sino cuáles son las causas que hoy impiden que el Estado transforme sus procesos de contratación en infraestructura efectivamente culminada y puesta al servicio de la ciudadanía. Solo después de responder esa pregunta estaremos en condiciones de determinar qué cambios normativos son realmente necesarios.
2.2 Norma de Obras Paralizadas
La problemática de las obras paralizadas continúa siendo materia de debate. Como principal marco normativo contamos con la Ley N.° 31589, Ley que garantiza la reactivación de obras públicas paralizadas, publicada en octubre de 2022, que estableció un régimen especial orientado a facilitar la reactivación de inversiones cuya ejecución se encontraba paralizada. Si bien su ámbito comprende distintos supuestos de inversión pública, para efectos del presente artículo centraremos el análisis en las obras ejecutadas por contrata.
Posteriormente se aprobó la reglamentación correspondiente. Sin embargo, transcurridos varios años desde la aprobación de la Ley, surge una pregunta inevitable: ¿ha cumplido realmente esta normativa con el objetivo para el cual fue creada y cuál ha sido la magnitud de sus resultados?
Esta interrogante adquiere especial relevancia si contrastamos los objetivos de la norma con la información que continúa reportando la Contraloría General de la República durante 2026 respecto de la cantidad y monto de obras paralizadas existentes en el país. La persistencia del problema obliga a evaluar no solamente si el diseño normativo requiere ajustes, sino también si las entidades cuentan con las capacidades necesarias para utilizar efectivamente los mecanismos que la propia normativa ya les proporciona.
La reactivación de una obra paralizada no depende únicamente de la existencia de una ley. Requiere conocimiento técnico y jurídico para determinar la situación real de cada proyecto, establecer la estrategia para su culminación y adoptar las decisiones administrativas correspondientes. Pero requiere también un elemento que muchas veces queda fuera del análisis estrictamente normativo: decisión y voluntad de la gestión.
En este punto, el Gobierno Nacional debería desempeñar un papel más activo mediante asistencia técnica y acompañamiento a los gobiernos regionales y locales. En la práctica, una de las principales dificultades se encuentra precisamente en los gobiernos subnacionales, donde no siempre existe conocimiento suficiente de los mecanismos disponibles para reactivar las obras o capacidad técnica para implementarlos. A ello se suma, en determinados casos, la falta de priorización de estos proyectos por parte de las nuevas autoridades.
Existe además un problema de incentivos que merece ser analizado. Las autoridades que inician una gestión tienen naturalmente interés en impulsar los proyectos ofrecidos durante la campaña y en desarrollar inversiones que puedan ser identificadas con su administración. Sin embargo, esa lógica puede llevar a postergar proyectos iniciados por gestiones anteriores, aun cuando el Estado ya haya destinado importantes recursos públicos para su ejecución.
La consecuencia puede resultar paradójica: mientras existen obras inconclusas que ya han consumido presupuesto público y requieren recursos adicionales para ponerse finalmente al servicio de la población, se prioriza el inicio de nuevos proyectos, algunos de los cuales pueden presentar posteriormente los mismos problemas de planificación, financiamiento o ejecución y terminar convirtiéndose en las futuras obras paralizadas que deberá enfrentar la siguiente gestión.
Por ello, una política pública sobre obras paralizadas no debería limitarse a preguntarse cómo reactivar el stock existente, sino incorporar una segunda pregunta, posiblemente más importante: ¿qué debemos corregir para evitar que las obras que hoy estamos iniciando se conviertan en las obras paralizadas de los próximos años?
2.3 Normas vinculada a obras de emergencia
Las situaciones de emergencia representan otro ámbito en el cual resulta indispensable que las entidades conozcan previamente las herramientas que proporciona el ordenamiento jurídico y, sobre todo, que cuenten con protocolos y planes de actuación que permitan responder oportunamente cuando ocurre el evento.
Esto resulta particularmente relevante frente a fenómenos que, aun cuando no pueda determinarse con absoluta precisión su magnitud o momento de ocurrencia, presentan cierto grado de predictibilidad, como sucede con el Fenómeno El Niño, las lluvias intensas, los huaicos, las inundaciones y otros eventos que periódicamente afectan distintas zonas del país.
La experiencia adquirida desde la emergencia sanitaria ocasionada por la COVID-19 resulta útil para esta discusión. Durante ese período, distintas instituciones —entre ellas el entonces OSCE, hoy OECE (Nota 4), y la Contraloría General de la República— elaboraron documentos, orientaciones y materiales destinados a facilitar la actuación de las entidades frente a situaciones extraordinarias. Actualmente, bajo la nueva Ley General de Contrataciones Públicas, el Ministerio de Economía y Finanzas también ha desarrollado documentación orientadora sobre la materia (Nota 5).
Sin embargo, la existencia de normas, manuales y documentos orientadores no garantiza por sí misma una adecuada actuación administrativa. Nuevamente aparece un problema transversal que acompaña prácticamente todas las materias analizadas en este artículo: la capacitación de los gestores públicos.
Desde la experiencia profesional podemos señalar que todavía existe confusión entre algunos funcionarios respecto de cómo actuar frente a una emergencia, qué mecanismo de contratación utilizar y, especialmente, cómo documentar adecuadamente las decisiones adoptadas. Esto debería constituir uno de los principales ámbitos de actuación del nuevo Gobierno: si no fortalecemos las capacidades de quienes deben aplicar las normas, poco conseguiremos modificándolas permanentemente.
Un ejemplo permite graficar el problema. En la práctica pueden presentarse situaciones en las cuales, ante un huaico, una inundación u otra emergencia, una entidad solicita inmediatamente a determinados proveedores que ejecuten prestaciones indispensables para atender la situación, y recién después inicia las actuaciones administrativas destinadas a formalizar o sustentar dicha contratación.
El problema aparece cuando se confunde la posibilidad que ofrece el régimen excepcional de emergencia —actuar de inmediato ante el hecho— con la lógica de la contratación menor, prevista ahora en la LGCP, que está diseñada para otro tipo de situaciones y no permite lo que se conoce como «regularización».
Puede ocurrir, por ejemplo, que una prestación sea ejecutada materialmente y que después se pretenda sustentar mediante una orden de servicio o contratación menor cuya documentación consigna fechas posteriores a la ejecución. En una revisión posterior, la Contraloría podría encontrarse frente a documentos que no reflejan adecuadamente la secuencia real de los acontecimientos, lo que genera cuestionamientos sobre una prestación que incluso pudo haber sido necesaria para atender efectivamente la emergencia.
Este tipo de situaciones plantea una pregunta relevante: si el ordenamiento ya contempla un mecanismo específico para contratar ante situaciones de emergencia, ¿por qué el funcionario termina utilizando mecanismos contractuales que no fueron diseñados para responder a esas circunstancias?
El artículo 100 del RLCP contempla precisamente la contratación directa por situación de emergencia. Por ello, antes de crear permanentemente nuevos procedimientos excepcionales, resulta necesario evaluar si los gestores conocen los instrumentos existentes, si estos son suficientemente claros y ágiles y, especialmente, si cuentan con protocolos que les permitan utilizarlos correctamente cuando ocurre la emergencia.
La preparación frente al Fenómeno El Niño debería, por tanto, comenzar antes de la emergencia, y no cuando está ya se produjo. Ello supone identificar riesgos, determinar necesidades previsibles, conocer los mecanismos legales disponibles, establecer responsabilidades, capacitar a los funcionarios y contar con protocolos de actuación que permitan adoptar decisiones rápidas sin sacrificar la legalidad, la transparencia y la trazabilidad de la contratación.
El reto no consiste únicamente en contratar rápido durante una emergencia. El verdadero desafío consiste en que el Estado sea capaz de anticiparse, prevenir y, cuando el evento finalmente ocurra, responder con rapidez utilizando correctamente las herramientas que el propio ordenamiento jurídico ya le proporciona.
2.3.1. ¿Una “lluvia” de Estados de Emergencia?
Durante los últimos meses, el Gobierno Nacional ha emitido un número importante de decretos supremos (Nota 6) y un decreto de urgencia (Nota 7) que declaran el Estado de Emergencia en distintas zonas del país, principalmente como consecuencia de fenómenos naturales y situaciones que requieren una intervención inmediata del Estado.
Incluso Lima ha experimentado recientemente precipitaciones de una intensidad poco habitual, situación que también ha generado la adopción de medidas extraordinarias. Este escenario cobra especial relevancia ante la proximidad y los potenciales efectos del Fenómeno El Niño, particularmente por la necesidad de que las entidades públicas comprendan adecuadamente qué herramientas jurídicas tienen disponibles para responder ante una emergencia.
En este punto resulta necesario hacer una precisión que, aunque podría parecer evidente, sigue generando confusión entre algunos operadores: la declaratoria de un Estado de Emergencia mediante decreto supremo y la configuración de una situación de emergencia para efectos de la normativa de contratación pública no son necesariamente lo mismo. Y la primera no constituye, en todos los casos, un requisito previo para la segunda.
Naturalmente, la existencia de un decreto supremo que declare determinada zona en Estado de Emergencia puede constituir un elemento importante para sustentar los informes técnicos y legales que después formen parte de la regularización de una contratación realizada bajo este supuesto. Sin embargo, ello no significa que la entidad deba esperar necesariamente la publicación de dicho decreto para adoptar las medidas urgentes que correspondan.
Según la Guia de Abastecimiento ante situación de Emergencia, que es el documento orientador al que hemos hecho referencia, precisa que no resulta indispensable contar previamente con un decreto supremo que declare el Estado de Emergencia para que pueda configurarse una situación de emergencia bajo la normativa de contratación pública.
La lógica detrás de esta regla es razonable: sería contradictorio exigir a una entidad que, frente a una situación que demanda atención inmediata, espere primero a que culmine el procedimiento administrativo y político necesario para la expedición de un decreto supremo, y recién después pueda adoptar las acciones indispensables para proteger a la población o atender los daños producidos.
Precisamente, la contratación por situación de emergencia existe para permitir que el Estado pueda reaccionar frente a circunstancias extraordinarias que requieren una respuesta inmediata, sin perjuicio de la posterior regularización, sustentación y control de las actuaciones realizadas.
El asunto puede parecer sencillo desde una perspectiva normativa; sin embargo, en la práctica todavía existen funcionarios que consideran que deben esperar una declaratoria formal de Estado de Emergencia antes de actuar. Esta interpretación puede generar una consecuencia especialmente grave: que el temor a adoptar una decisión administrativa termine retrasando precisamente lo que la regulación excepcional busca facilitar, es decir, una respuesta oportuna del Estado.
Frente al Fenómeno El Niño, el desafío debería ser incluso mayor. Las entidades no deberían limitarse a conocer cómo utilizar la contratación por situación de emergencia una vez producido el desastre. La verdadera gestión debe comenzar antes de la emergencia.
Ello supone identificar zonas y servicios críticos, evaluar riesgos, establecer responsables, capacitar a los funcionarios, conocer previamente a los actores del mercado, preparar protocolos de actuación y determinar qué prestaciones podrían resultar indispensables ante diferentes escenarios.
Por tanto, la discusión no debería limitarse a preguntarnos cuántos Estados de Emergencia declarará el Gobierno, sino si las entidades comprendidas en ellos se encuentran realmente preparadas para actuar.
Porque una cosa es contar con un régimen jurídico que permita contratar ante una emergencia, y otra, mucho más importante, es contar con un Estado capaz de anticiparse, gestionar el riesgo y responder adecuadamente cuando la emergencia finalmente ocurre.
Conclusiones
Nos encontramos al inicio de un nuevo Gobierno que enfrenta un doble desafío en materia de infraestructura pública. Por un lado, resulta necesario evaluar con urgencia los riesgos asociados a las contrataciones y proyectos de infraestructura heredados del Gobierno anterior, especialmente aquellos que presentan retrasos, controversias, deficiencias técnicas o riesgo de paralización. Por otro, el Estado debe prepararse para ejecutar oportunamente las intervenciones y obras necesarias para prevenir y mitigar los efectos del Fenómeno El Niño.
La tarea es compleja y presenta múltiples aristas. Por ello, la respuesta no puede reducirse a modificar nuevamente la normativa de contratación pública bajo el argumento de que se aproxima una situación de emergencia. Una reforma apresurada puede terminar generando nuevas dificultades y, finalmente, hacer que el remedio resulte peor que la enfermedad.
Antes de introducir nuevas modificaciones resulta indispensable realizar un diagnóstico de lo ocurrido desde la entrada en vigencia de la Ley N.° 32069 y su Reglamento: identificar qué mecanismos han funcionado, cuáles han generado dificultades y, especialmente, determinar si los problemas encontrados tienen realmente su origen en la normativa de contratación pública o responden a deficiencias existentes en otros sistemas administrativos.
Esta evaluación debe comprender necesariamente la articulación de la contratación pública con el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones – Invierte.pe, así como con el Sistema Nacional de Control. La ejecución de infraestructura pública no depende exclusivamente de una buena regulación contractual. Una modificación aislada de la Ley General de Contrataciones Públicas difícilmente producirá los resultados esperados si los demás sistemas que intervienen durante el ciclo de inversión continúan operando sin una adecuada coordinación.
Finalmente, no puede dejarse de lado el elemento más importante de cualquier reforma: el capital humano. Ninguna modificación normativa será suficiente si quienes deben aplicarla no cuentan con las capacidades necesarias para comprenderla y utilizar adecuadamente las herramientas que esta incorpora. La capacitación de funcionarios, servidores, proveedores y demás actores involucrados debe constituir, por tanto, una prioridad.
En esa misma línea, consideramos necesario desarrollar de manera efectiva el enfoque de lecciones aprendidas que pertenece a la parte de contratos estandarizados en la norma y usarlo para todo el sistema. Este no debería limitarse al llenado de fichas o al cumplimiento formal de una obligación administrativa. La información obtenida de la ejecución de los contratos debería sistematizarse y convertirse progresivamente en un manual práctico de casos, ejemplos, errores recurrentes y buenas prácticas, que permita trasladar la experiencia adquirida de una contratación a otra y evitar que el Estado continúe repitiendo los mismos errores.
– Notas –
Nota 1: Sobre el particular, la Contraloría General de la República (CGR) cuenta con dos informes recientes que permiten dimensionar la problemática. El primero, con información a diciembre de 2025, identificó 2,416 obras paralizadas (este es el link del informe https://www.gob.pe/institucion/contraloria/informes-publicaciones/7715417-informe-de-obras-paralizadas-en-el-territorio-nacional-a-diciembre-2025), por un monto aproximado de S/ 67,139 millones; mientras que la actualización a junio de 2026 registró 2,262 obras paralizadas, por aproximadamente S/ 62,800 millones (este es el link https://www.gob.pe/institucion/contraloria/informes-publicaciones/8489152-informe-de-obras-paralizadas-en-el-territorio-nacional-a-junio-de-2026 ). Si bien las cifras evidencian una reducción, el número de obras y los recursos comprometidos continúan siendo significativamente elevados. Asimismo, ambos informes muestran una característica relevante: aunque el Gobierno Nacional concentra un menor número de obras paralizadas que los gobiernos subnacionales, el monto de inversión comprometido en sus proyectos resulta considerablemente mayor, aspecto que debe ser tomado en cuenta al analizar la dimensión y los riesgos asociados a la paralización de la infraestructura pública.
Nota 2: Esto lo señalamos porque, en el marco de una investigación que venimos realizando, hemos identificado diversos proyectos de infraestructura con montos superiores a S/ 10 millones que, de acuerdo con el Reglamento de la Ley General de Contrataciones Públicas (RLGCP), deben contar con una Junta de Prevención y Resolución de Disputas (JPRD) como requisito para el inicio del plazo de ejecución de obra. Sin embargo, hemos advertido que algunos de estos proyectos habrían iniciado su ejecución sin cumplir con dicha exigencia obligatoria, situación que hemos identificado principalmente en proyectos a cargo de gobiernos subnacionales.
Nota 3: Sobre este particular, el nuevo gobierno viene planteando la implementación de un mecanismo de Obras por Impuestos (OxI) “exprés”, orientado tanto a acelerar la ejecución de intervenciones destinadas a mitigar los efectos del próximo Fenómeno El Niño como a facilitar la ejecución de distintos tipos de infraestructura. Si bien la propuesta resulta interesante, su implementación debe realizarse con especial cautela, considerando los problemas advertidos en la aplicación del régimen ordinario de OxI, particularmente respecto de la participación de empresas con escasa capacidad operativa o financiera —denominadas comúnmente empresas “cascarón”— que, pese a ello, accedieron a contratos por montos significativos. La simplificación y mayor rapidez del mecanismo no deberían implicar una reducción de los controles necesarios para garantizar la idoneidad y capacidad de quienes participan en su ejecución.
Nota 4: Es importante precisar que, si bien durante la emergencia sanitaria ocasionada por la COVID-19 existió la intención de elaborar documentos y manuales que facilitaran la aplicación de la contratación directa por situación de emergencia, se advirtió que el OSCE (hoy OECE) y la Contraloría General de la República (CGR) empleaban referencias a distintos incisos dentro de la regulación aplicable a dicha causal. Esta falta de uniformidad terminaba generando mayor confusión en el gestor público, precisamente en un contexto en el que se requerían criterios claros y uniformes para adoptar decisiones con carácter urgente.
Nota 5: Es importante destacar la publicación de la Guía para el Abastecimiento en Situación de Emergencia (se puede apreciar en el siguiente Link https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/10253388/143382-guia-para-el-abastecimiento-en-situacion-de-emergencia.pdf ), como instrumento de orientación para la adecuada aplicación de la normativa por parte de los gestores públicos. Sin embargo, su sola publicación no resulta suficiente, siendo indispensable su adecuada difusión, socialización y, especialmente, la capacitación de los funcionarios y servidores responsables de su aplicación.
Nota 6: Como ejemplos recientes de estas declaratorias pueden mencionarse el Decreto Supremo N.º 117-2026-PCM ( https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2546520-1 ), que declaró el Estado de Emergencia en los distritos de Villa El Salvador y Villa María del Triunfo, provincia y departamento de Lima, por los daños ocasionados por aniegos derivados de lloviznas persistentes; el Decreto Supremo N.º 115-2026-PCM (https://www.gob.pe/institucion/pcm/normas-legales/8511247-115-2026-pcm ), referido a diversas localidades de los departamentos de Huancavelica y Junín; y el Decreto Supremo N.º 118-2026-PCM (https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2546521-1 ), que declaró el Estado de Emergencia en determinados distritos de Arequipa, Moquegua y Tacna, debido a los daños ocasionados por intensas precipitaciones pluviales y vientos fuertes asociados a la DANA “Aníbal”.
Nota 7: También puede citarse el Decreto de Urgencia N.º 008-2026, mediante el cual se dictaron medidas extraordinarias en materia económica y financiera para la ejecución de intervenciones ante el peligro inminente de intensas precipitaciones pluviales asociadas al Fenómeno El Niño 2026-2027. A diferencia de los decretos supremos que declaran el Estado de Emergencia y habilitan la adopción de medidas excepcionales en determinadas jurisdicciones, el Decreto de Urgencia incorpora además mecanismos de financiamiento y transferencias presupuestarias específicas para la ejecución de intervenciones concretas, destinando recursos públicos para la reducción del riesgo y la mitigación de los impactos previstos del Fenómeno El Niño.
(*) Sobre el autor: Roberto Carlos Benavides Pontex es abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, egresado de la Maestría de Contrataciones Públicas de la UPC, con especialización en Contrataciones Públicas bajo la ley N° 32069 por la Escuela de Gobierno de la PUCP, árbitro en contrataciones públicas, egresado del programa de gestión de Building Information Modeling (BIM) para el sector público de la UPC.
