(*) Escrito por Eduardo Ormeño Espinoza
1. Introducción
El vínculo entre la actividad minera y los derechos humanos de las comunidades situadas en las áreas de influencia de los proyectos extractivos constituye uno de los problemas regulatorios más persistentes del ordenamiento peruano contemporáneo. Desde la adopción de los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en 2011, el debate internacional ha transitado de la voluntariedad hacia modelos de diligencia debida obligatoria, sin que el Perú haya asumido de manera orgánica esa transición en su legislación sectorial minera.
Ahora bien, la ausencia de una norma con rango de ley que configure la debida diligencia como obligación del titular minero no significa que el sector carezca de prácticas que cumplan funciones equivalentes. Los instrumentos de gestión ambiental, el plan de participación ciudadana, el plan de gestión social y el compromiso previo establecen deberes cuyo contenido material se superpone parcialmente con los cuatro elementos de la debida diligencia identificados por los Principios Rectores, y el sector minero formal ha desarrollado prácticas que exceden esas exigencias mínimas sin que el ordenamiento les otorgue reconocimiento jurídico pleno.
Sostenemos que el sector minero formal ha desarrollado prácticas de debida diligencia que exceden lo exigido por el ordenamiento, mientras que el marco normativo peruano ha recibido ese estándar de forma indirecta y fragmentaria, a través de instrumentos de gestión ambiental, compromisos sociales y procedimientos de participación ciudadana, sin configurarlo como deber jurídico autónomo. Esa asimetría entre la práctica empresarial y su reconocimiento jurídico produce una exigencia administrativa de acreditación documental que no capta la totalidad de la práctica preventiva desplegada por el titular, y su corrección exige elevar el estándar normativo por vías de coste creciente antes que esperar un instrumento internacional vinculante.
2. El marco de referencia internacional y su naturaleza jurídica
2.1. Los Principios Rectores y el marco proteger-respetar-remediar
Los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos, adoptados en 2011, constituyen el instrumento de referencia que articula las obligaciones estatales de protección, la responsabilidad empresarial de respetar y el acceso a mecanismos de reparación. Rodríguez Garavito (2018) los describe como un conjunto de preceptos no vinculantes basados en el marco proteger, respetar y remediar (p. 39). Schönsteiner (2010) identifica cuatro elementos constitutivos de la debida diligencia, a saber, la adopción de una política de derechos humanos, la integración de esa política en todas las áreas de la empresa, la evaluación del impacto actual y potencial, y la auditoría mediante reportes de sustentabilidad (p. 411), y sostiene que la responsabilidad debe ser compartida entre el Estado y las empresas (p. 408).
2.2. La crítica a la voluntariedad y el debate sobre el tratado vinculante
La naturaleza no vinculante de los Principios Rectores ha sido objeto de una crítica doctrinal sostenida que merece examen detenido. Martínez Nadal (2021) advierte que el carácter voluntario “provoca una minimización de su cumplimiento por parte de estados y empresas afectados o incluso a cumplimientos formales sin compromisos reales cuantificables y ejecutables” (p. 48). Deva (2018) formula la objeción con mayor radicalidad al sostener que los Principios Rectores son solo “el fin del comienzo” y están fundamentados en la creencia de que las empresas carecen de obligaciones vinculantes conforme al derecho internacional (pp. 99-100).
Corresponde ahora examinar la posición intermedia que ofrece una lectura más matizada del problema regulatorio. Rodríguez Garavito (2018) propone que un tratado vinculante podría hacer más específico el contenido de los Principios Rectores (pp. 56-57), y sostiene que es posible combinar mecanismos voluntarios y obligatorios en un mismo régimen (p. 57). Ruggie (2018) defiende el pragmatismo de principios al sostener que la cuestión no se presta a un tratado único (p. 92). Vargas (2018) propone concebirlos como un continuo que refleja la probabilidad de implementación (p. 169). Martínez Nadal (2021) ofrece una lectura por generaciones, a saber, una primera voluntarista, una segunda de información no financiera, y una tercera de diligencia debida obligatoria (pp. 48-50).
3. La recepción peruana del marco internacional
3.1. El Plan Nacional de Acción y la práctica sectorial
El Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos 2021-2025, aprobado por Decreto Supremo No. 009-2021-JUS, representa el instrumento de política pública mediante el cual el Estado peruano ha procurado articular los tres pilares del marco internacional. Cabe precisar que en 2019 la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía elaboró un modelo general de política de derechos humanos para sus miembros, basado en los Principios Rectores y en las Líneas Directrices de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, con enfoque de debida diligencia basado en riesgos (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2021, p. 40). El propio Plan reconoce que el sector minero formal ha adoptado mecanismos de debida diligencia (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2021, p. 59), lo que evidencia que la autorregulación sectorial ha operado como vía de recepción anticipada del estándar internacional.
La evaluación elaborada por Chunga Fiestas, Luque Armestar y Vilca Ravelo (2026) reporta niveles bajos de implementación institucional de las 97 acciones y debilidades administrativas significativas, y se apoya en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que ha precisado el deber de los Estados de regular la debida diligencia empresarial incluso en ausencia de regulación específica (p. 15). Así ocurre con los casos Habitantes de La Oroya vs. Perú, de 2023, y Buzos Miskitos vs. Honduras, de 2021.
Cabe precisar que, mediante el Decreto Supremo No. 028-2025-JUS, dado el 31 de diciembre de 2025, el Poder Ejecutivo aprobó la ampliación de la ejecución del Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos 2021-2025, aprobado por el Decreto Supremo No. 009-2021-JUS, hasta el año 2026. Sus considerandos señalan que los documentos de seguimiento y monitoreo identificaron acciones e indicadores que requieren un periodo adicional para culminar su ejecución dentro de los estándares previstos, y que la ampliación busca asegurar la consolidación de los avances alcanzados. La medida fue acordada en la Octava Sesión del Grupo de Trabajo del Poder Ejecutivo, celebrada el 2 de diciembre de 2025. En tal sentido, al momento de este trabajo, el Perú opera bajo un plan cuya vigencia se sostiene mediante una prórroga administrativa y no mediante una política nacional actualizada, pues el instrumento no ha caducado ni ha sido reemplazado.
Sostenemos que la prórroga confirma el diagnóstico del artículo, porque el propio Poder Ejecutivo reconoce que las metas quedaron pendientes y el artículo 3 del mismo Decreto Supremo dispone que las entidades responsables prioricen su ejecución durante 2026 bajo la coordinación de la Dirección General de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. El artículo 4 del mismo Decreto Supremo dispone que la implementación se financia con cargo al presupuesto institucional de las entidades públicas involucradas, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público, lo que sugiere que la restricción no se situó en el diseño del instrumento, sino en la capacidad institucional de ejecución. El artículo 2 del mismo Decreto Supremo mantiene vigentes durante 2026 los espacios de coordinación multiactor establecidos mediante la Resolución Directoral No. 004-2022-JUS/DGDH. Sin perjuicio de lo anterior, mientras la política pública estatal avanza mediante una prórroga, el sector minero formal ha mantenido operativos sus propios procesos de debida diligencia, lo que refuerza la asimetría entre la práctica empresarial y su reconocimiento normativo. Conviene advertir que esta prórroga abre una ventana de actualización que debería aprovecharse para configurar la debida diligencia como deber jurídico exigible, y que la continuidad de los espacios de coordinación multiactor durante 2026 ofrece el cauce institucional para ello.
3.2. La informalidad como foco real de riesgo en derechos humanos
La informalidad minera constituye el foco real de riesgo en derechos humanos que ningún diseño regulatorio puede ignorar sin perder contacto con la realidad del sector. La Alianza por la Minería Responsable (2015) documenta que los conflictos entre la minería artesanal, mayoritariamente informal, y la minería a gran escala se originan en la superposición de títulos (p. 47), y que los impactos ambientales incluyen contaminación con mercurio y cianuro (p. 32). El Plan Nacional de Acción reconoce que persisten problemas para rehabilitar pasivos ambientales generados por la actividad informal e ilegal (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2021, p. 60), lo que permite distinguir con nitidez el desempeño del sector formal del riesgo generado por la informalidad.
4. Los instrumentos sectoriales como cauce indirecto de la debida diligencia
4.1. Instrumentos de gestión ambiental y participación ciudadana
La arquitectura regulatoria del sector minero peruano ha desarrollado instrumentos cuyo contenido material se superpone parcialmente con los elementos de la debida diligencia sin que esa superposición haya sido diseñada como tal. El Reglamento de Protección y Gestión Ambiental para las Actividades de Explotación, Beneficio, Labor General, Transporte y Almacenamiento Minero, aprobado por el Decreto Supremo No. 040-2014-EM, establece en su artículo 57 compromisos de relacionamiento responsable, y su numeral 57.10 remite la información sobre afectación de derechos colectivos al estudio ambiental. El artículo 60 regula el Plan de Gestión Social con metas e indicadores aprobados por la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros, pero el artículo 63 distingue entre compromisos obligatorios y voluntarios, lo que revela un diseño donde la dimensión de derechos humanos depende parcialmente de la voluntariedad, pese a que el titular formal despliega prácticas que exceden esa exigencia mínima.
Los artículos 119 y 120 del referido reglamento regulan el Plan de Participación Ciudadana durante la aprobación de los instrumentos de gestión ambiental. El reglamento de exploración, aprobado por Decreto Supremo No. 042-2017-EM, dispone en su artículo 38 la participación ciudadana y en su artículo 44 los talleres participativos. La Ley No. 28611, Ley General del Ambiente, refuerza este diseño al disponer en sus artículos 49 y 50 mecanismos de participación ciudadana en la gestión ambiental.
4.2. Consulta previa y compromiso previo
La Ley No. 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, desarrolla el derecho reconocido por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, y conforme al artículo 6 del Reglamento aprobado por Decreto Supremo No. 001-2012-MC, el Estado es quien consulta antes de aprobar la medida administrativa que faculta el inicio de la exploración o explotación de recursos naturales. En el subsector minero, la Resolución Ministerial No. 403-2019-MINEM/DM, modificada por la Resolución Ministerial No. 254-2021-MINEM/DM, dispone que la consulta puede iniciarse una vez emitida la certificación ambiental y hasta antes de la autorización de los procedimientos sujetos a consulta, entre los cuales se encuentran el otorgamiento de la concesión de beneficio, la autorización de inicio de actividades de exploración, desarrollo y explotación, y las concesiones de transporte minero y de labor general.
Entendemos que esa ubicación temporal, posterior a la certificación ambiental y anterior al título habilitante, limita la capacidad de la consulta para operar como mecanismo de prevención en el sentido de los Principios Rectores, y que el titular minero, que suele iniciar el relacionamiento con las comunidades desde la etapa de línea base, absorbe en la práctica una función preventiva que el procedimiento formal no le asigna. El Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por Decreto Supremo No. 020-2020-EM, exige el compromiso previo en forma de declaración jurada con enfoque de desarrollo sostenible, cuyo destinatario es la autoridad minera. Schönsteiner (2010) sostiene que la responsabilidad empresarial “no puede ni debe reemplazar la obligación estatal de adoptar la legislación correspondiente para la efectiva protección de los derechos humanos” (p. 412). Sostenemos que el parámetro que delimita las obligaciones del titular es el conjunto de estándares internacionalmente reconocidos y el marco normativo vigente, porque un parámetro objetivo y verificable ofrece seguridad jurídica al operador y protección efectiva a los titulares de derechos.
5. El límite de la explicación regulatoria y la responsabilidad empresarial con independencia del mandato estatal
Podría objetarse que atribuir el déficit al diseño regulatorio subestima la responsabilidad autónoma de respetar que recae sobre la empresa con independencia de lo que el Estado exija, y que la autorregulación sectorial carece de mecanismos de reparación accesibles para las personas afectadas. Tal es el caso de la posición sostenida por quienes advierten que los Principios Rectores configuran una responsabilidad independiente de la regulación estatal, según la lectura que Deva (2018) propone al insistir en que la voluntariedad no ha generado cumplimiento efectivo (p. 103).
Sin embargo, la respuesta a esa objeción exige reconocer su núcleo válido sin desactivarla por completo, pues admitimos que la responsabilidad de respetar no depende de la existencia de regulación estatal. La jurisprudencia de la Corte Interamericana, particularmente en el caso Habitantes de La Oroya vs. Perú de 2023, ha establecido que las empresas deben implementar la debida diligencia incluso en ausencia de regulación específica. Si bien es cierto que la práctica sectorial no sustituye la exigibilidad jurídica ni satisface por sí sola el pilar de reparación, tampoco lo es menos que un marco normativo deficitario resta previsibilidad al operador que ha superado el estándar mínimo y deja sin reconocimiento la inversión preventiva efectivamente desplegada.
En tal sentido, la objeción confirma la necesidad de elevar el estándar normativo, pero no refuta la tesis de que el diseño regulatorio vigente es el origen de la asimetría entre práctica y reconocimiento jurídico. Schönsteiner (2010) propone que las instituciones estatales independientes deben actuar como fiscalizadores creíbles que armonicen el interés por atraer proyectos mineros con la obligación de salvaguardar los derechos humanos (p. 440), y sostiene que las sanciones de cierre resultan más disuasorias que las multas (pp. 407, 448). El sector formal tiene incentivos para apoyar esa función fiscalizadora, porque un escrutinio institucional riguroso distingue a los operadores diligentes de quienes incumplen.
6. Algunas propuestas de mejora
Sobre la base del diagnóstico precedente, proponemos vías de corrección que benefician tanto a los titulares de derechos como al operador minero, porque un estándar normativo explícito reduce la incertidumbre regulatoria, evita la duplicación de exigencias entre autoridades y permite acreditar el desempeño frente a inversionistas y contrapartes internacionales.
La primera vía consiste en la emisión de lineamientos sectoriales por el Ministerio de Energía y Minas que exijan la identificación de impactos en derechos humanos como contenido obligatorio de los instrumentos de gestión ambiental, formalizando prácticas ya existentes en el sector. La segunda vía propone incorporar indicadores de debida diligencia en el Plan de Gestión Social del artículo 60 del Reglamento de Protección y Gestión Ambiental minero, y en el registro de compromisos sociales del artículo 63, para que la dimensión de derechos humanos se convierta en un marco verificable que reconozca la práctica del sector formal.
La tercera vía requiere una reforma reglamentaria que configure la debida diligencia como obligación fiscalizable, estableciendo consecuencias jurídicas para su incumplimiento. La cuarta vía, de mayor coste normativo, consiste en una norma con rango de ley sobre debida diligencia obligatoria, en línea con la tercera generación identificada por Martínez Nadal (2021, pp. 48-50), bajo la cual el procedimiento se configuraría como un instrumento de gestión de riesgos similar al compliance (p. 34). Vargas (2018) refuerza la conveniencia de avanzar por etapas (p. 169), y Rodríguez Garavito (2018) confirma que es posible combinar mecanismos policéntricos y centralizados en un mismo régimen (p. 57).
7. Conclusiones
El sector minero formal peruano ha desarrollado prácticas de debida diligencia en derechos humanos que exceden las exigencias mínimas del ordenamiento, mientras que el marco normativo ha recibido el estándar internacional de forma indirecta y fragmentaria, a través de instrumentos de gestión ambiental y mecanismos de participación ciudadana cuyo diseño responde a la lógica del control ambiental sectorial y no a la estructura tripartita del marco proteger-respetar-remediar.
La arquitectura regulatoria produce una exigencia administrativa de acreditación documental que no capta la totalidad de la práctica preventiva desplegada por el titular, genera una asimetría entre el desempeño empresarial y su reconocimiento jurídico, y priva a los titulares de derechos de un mecanismo unitario para exigir medidas de prevención y remediación.
La consulta previa configura una obligación del Estado y no del titular minero, y su ubicación temporal en el subsector minero, posterior a la certificación ambiental y anterior al título habilitante conforme a la Resolución Ministerial No. 403-2019-MINEM/DM, limita su capacidad para operar como mecanismo de prevención, de modo que el titular absorbe en la práctica una función preventiva que el procedimiento formal no le reconoce.
La informalidad minera constituye el foco real de riesgo en derechos humanos y un límite estructural que impide la extensión del régimen de debida diligencia al conjunto del sector extractivo, lo que exige estrategias de formalización y remediación de pasivos ambientales que no deben confundirse con el desempeño del sector formal.
La corrección gradual del régimen puede avanzar mediante lineamientos sectoriales, una reforma reglamentaria que configure la debida diligencia como obligación fiscalizable y una eventual norma con rango de ley, mientras el Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos 2021-2025 se encuentra en fase de ejecución prorrogada hasta 2026, periodo que constituye una oportunidad para actualizar la política nacional, ordenar esa transición y reducir la incertidumbre regulatoria, con mejor acreditación del desempeño ante inversionistas y contrapartes internacionales.
La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha consolidado un estándar que exige a las empresas la implementación de la debida diligencia incluso en ausencia de regulación estatal específica, de modo que la práctica sectorial, por avanzada que sea, no sustituye la exigibilidad jurídica ni satisface por sí sola el pilar de reparación, lo que refuerza la necesidad de adoptar las vías de corrección propuestas.
(*) Sobre el autor: Eduardo Ormeño Espinoza es egresado de la carrera de Derecho de la Universidad Científica del Sur. Es parte de los equipos de Energía, Minería y Recursos Naturales y de Medioambiente y Desarrollo Sostenible del Estudio Philippi, Prietocarrizosa, Ferrero DU & Uría (PPU).
– Referencias –
Alianza por la Minería Responsable. (2015). Minería y derechos humanos desde el sector artesanal y de pequeña escala. Alianza por la Minería Responsable.
Chunga Fiestas, F., Luque Armestar, L. A. & Vilca Ravelo, L. E. (2026). Evaluación de la implementación del Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos 2021-2025. AMOTAPE – Centro para el Desarrollo Sostenible e Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Deva, S. (2018). Empresas y derechos humanos. ¿Momento de ir más allá del “presente”? En C. Rodríguez Garavito (ed.), Empresas y derechos humanos en el siglo XXI (pp. 99-120). Siglo Veintiuno Editores.
Martínez Nadal, A. (2021). Empresa y derechos humanos. Una perspectiva de derecho mercantil. Universidad de las Islas Baleares.
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. (2021). Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos 2021-2025. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
Rodríguez Garavito, C. (2018). Empresas y derechos humanos. Un marco conceptual y un mapa de estrategias regulatorias. En C. Rodríguez Garavito (ed.), Empresas y derechos humanos en el siglo XXI (pp. 29-74). Siglo Veintiuno Editores.
Ruggie, J. G. (2018). ¿Jerarquía o ecosistema? La regulación de los riesgos relativos a los derechos humanos provenientes de las empresas multinacionales. En C. Rodríguez Garavito (ed.), Empresas y derechos humanos en el siglo XXI (pp. 75-98). Siglo Veintiuno Editores.
Schönsteiner, J. (2010). Responsabilidad empresarial y derechos humanos. El caso de la gran minería. En J. Contesse (ed.), Informe anual sobre los derechos humanos en Chile (pp. 407-448). Ediciones Universidad Diego Portales.
Vargas, C. (2018). ¿Un tratado sobre empresas y derechos humanos? Un debate recurrente en un nuevo panorama de gobernanza. En C. Rodríguez Garavito (ed.), Empresas y derechos humanos en el siglo XXI (pp. 165-190). Siglo Veintiuno Editores.
