Vallas y Moldura de la administración tributaria

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  1. TIEMPOS DIFÍCILES EN AMÉRICA LATINA

Son tiempos difíciles para las economías de América Latina, y también para la del Perú.

Se vuelve a plantear una posible recesión económica y generación del déficit fiscal; evidentemente con ciertas diferencias, pues el efecto no es parejo y está afectando con mayor incidencia a las economías más grandes, menos diversificadas y muy dependientes de los principales mercados del mundo.

Se dice además que el ciclo (tiempo propicio) para el desarrollo de actividades extractivas estaría llegando a su fin, y no hemos podido institucionalizar la sociedad y la economía, con miras al futuro. En los últimos años la recaudación mejoró sustantivamente y la presión tributaria se incrementó de manera importante (ver en la portada de esta edición).

Quedará por verse si eso se debió en lo sustancial a la bonanza económica general o a una mejora de la actividad recaudatoria de las Administraciones Tributarias latinoamericanas.

Sí van quedando dos cuestiones importantes que deben tomarse en cuenta hacia el futuro.

  1. EQUIDAD Y FORMALIDAD EN MÁRGENES
  1. El instrumento tributario no ha sido uno idóneo para apoyar los procesos de disminución de las desigualdades sociales, es decir en su afán por la búsqueda de la eficiencia recaudatoria no se ha tomado en cuenta el fin de equidad que también tiene la tributación.
  2. No se ha podido combatir eficazmente la informalidad tributaria, pese a que se han construido importantes instrumentos para luchar contra el fraude de ley y la evasión tributaria. Quizá la razón sea que respecto a nuestra materia ha pasado factura la situación del conjunto de las economías nacionales que mantienen grandes sectores de la población al margen de la economía formal, sea porque se han desarrollado redes de actividades ilícitas, o porque hay una abierta resistencia de muchos a formalizar sus actividades que en principio tienen vicios de licitud.

Sin duda, con miras a la situación que se configura, deberá pensarse el futuro del esquema tributario latinoamericano (llamado por nosotros como “modelo flexible de tributación” o como “sistema tributario heterodoxo”), que consistía en que a los impuestos señalados se le han ido sumando nuevos tipos de impuestos (entre los que se encuentran los Impuestos sobre Transacciones Financieras, los Impuestos a los Activos Empresariales, Impuestos Presuntivos a la Renta, Regímenes especiales en determinados sectores extractivos y Regímenes simplificados para pequeños contribuyentes) y nuevos instrumentos de recaudación (entre los que se encuentran los modelos de retención en los impuestos a la renta y al valor agregado, los modelos de percepción en este último y los regímenes de detracción impositiva).

  1. PERFILES DEL BUEN RECAUDADOR

Por lo pronto, es importante plantear claramente los alcances de la actividad de las Administraciones Tributarias, en nuestro caso de la SUNAT, tomando en cuenta que:

  • La mayoría de veces es la parte del Estado que funciona. El ciudadano formal ve un Estado eficiente en recaudar pero no en dar calidad a los servicios públicos que deben financiarse con dicha contribución. Aquí, como nunca, funcionan las viejas reflexiones de Vito Tanzi en el sentido que finalmente el Tributo es un camino de ida (la recaudación) y de vuelta (el gasto público). Si falla la realización del gasto social posiblemente también fallará el cumplimiento de la obligación tributaria.

Vista esta aparente eficiencia, habrá la tentación de los gobiernos de turno –que es lo que ha pasado en el Perú- de incluir bajo su administración otras actividades distintas a la tributaria.

  • El crecimiento de la actuación, o el uso intensivo de la tecnología, no pueden dejar de lado la necesidad de contar con un equipo humano sólido en relación a los objetivos de la recaudación y, además, del cumplimiento de los fines tributarios constitucionales, que también incluyen el respeto a los derechos de los ciudadanos.
  • El sector formal de la economía ha soportado la carga fiscal durante la etapa de beneficio económico, pero no sabemos el nivel de resistencia que podrá tener en los momentos de apremio. La resistencia a la actuación tributaria va creciendo en términos culturales, y eso es bueno en el sentido que garantiza una mayor actuación de la sociedad civil tributaria y una mejor gobernanza social del fenómeno tributario, pero en cierto sentido podría derivar en una disminución de la valoración colectiva sobre el deber de contribuir para financiar los bienes comunes.
  1. SER Y PARECER EN LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

En este apretado marco, puede ser importante pensar algunas medidas que permitan una mejor adecuación de las Administraciones Tributarias –y en nuestro caso de SUNAT- a los tiempos por venir:

a) A nivel interno, además de remozar su discurso (como viene haciendo la SUNAT), las Administraciones Tributarias deben sin ninguna duda concentrar esfuerzos en la toma de identidad en relación al servicio público de sus funcionarios.

Hay por eso que mejorar los mecanismos para luchar contra posibles actos de corrupción, para evitar el abierto desarrollo de estrategias de “puerta giratoria” sobre sus trabajadores, para que no se tenga a la función fiscalizadora como una actuación arbitraria sino que se mantenga el irrestricto respeto al deudor tributario y para que no se abuse de actos de apremio de cobro o de verificación, que hoy por hoy en algunos casos están causando grandes problemas entre los ciudadanos.

b) A nivel legislativo, habría que pensar si es bueno que las Administraciones Tributarias mantengan ciertas competencias que no corresponden a su actividad como administradoras de tributos, y si no es mejor retirarlas para que se concentren en lo que es su tarea por antonomasia.

Entre otros, en el caso peruano, pensamos en una posible eliminación del recurso de reclamación tributaria, por inútil y porque además distrae la actuación de la propia SUNAT. Evidentemente, ello traería consigo, sin duda, un mayor esfuerzo de fortalecimiento del Tribunal Fiscal.

  1. A MODO DE COLOFÓN

Ya en líneas generales, es bueno volver sobre el régimen tributario en su conjunto, para potenciarlo, eliminando todas las imperfecciones evidentes, a nivel de carga tributaria, pero también a nivel de instituciones jurídicas, de forma que el tributo no llegue a ser demasiado pesado para el ciudadano o para el inversionista, alcanzándose el valor fundamental de “tributar en justicia”.

En ese sentido, creemos que debe insistirse en la construcción de un sistema de solución de conflictos predecible, asequible y confiable para las partes involucradas en el proceso tributario. En todos los países de la región este aspecto ha pasado desapercibido, y en algunos de ellos, que tienen instancias administrativas y judiciales, el tema pasa por reorganizar el modelo, a modo de darle, cuanto menos a la etapa judicial, un nivel de importancia que hoy no tiene.

También creemos que debe potenciarse una estructura relacional más adecuada entre la sociedad civil tributaria y el Estado. Las circunstancias actuales deben llevarnos a clarificar la conexión entre ética y tributación sobre la base de asumir reglas de: (i) independencia del funcionario público en sus vínculos con el sector privado, (ii) autonomía estatal clara y de ética empresarial, y (iii) limitaciones para quienes alguna vez pasaron por las entidades públicas y luego se desempeñan en el sector privado. A su vez, se necesitan instituciones de control más sólidas, marcos legales estrictos y una reglamentación más rigurosa al respecto.

Finalmente, debe promoverse la seguridad jurídica, esto es la predictibilidad de reglas tributarias claras que permitan que los ciudadanos puedan planificar los negocios de mediano y largo plazo. Ello supone además que los ciudadanos no solo estén informados de sus derechos –y por lo tanto, de sus posibilidades de lograr ahorro tributario– sino también que asuman que tienen deberes, no solo de pago de tributos y de colaboración en la lucha contra la evasión, sino de apoyo a las políticas de eficiencia estatal, de ética pública y de promoción de la justicia de la imposición.

Fuente:CIEA 

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