¿Bajar las tasas de los impuestos es la solución mágica? Qué podemos aprender de la discusión sobre las Corporate Inversions en EUA

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La idea de que bajar los impuestos atraerá inversión y brindará crecimiento económico es un mantra repetido por diversos políticos. En campaña, el equipo de PPK prometió reducir el Impuesto a la Renta (IR) Empresarial a 10% y el IGV a 15%[1]. Es usual que cualquier reforma tributaria se guíe por la necesidad de atraer la inversión privada y usualmente, esto se traduce en posturas que promueven la reducción de las tasas impositivas[2]. Cualquier solución es mejor que subir los impuestos y ahuyentar a la inversión.

No existe duda que el proceso de globalización ha generado un exponencial incremento de la movilidad del capital entre las economías nacionales y, en consecuencia, una feroz competencia entre los Estados para mantener y atraer inversión. La forma más simple que han encontrado los Estados es reducir sus tasas impositivas[3], aunque como bien han señalado distintos autores, seguir tal camino irreflexivamente nos podría llevar a terminar compitiendo “hacia abajo[4]. Esta suerte de “dumping tributario” no parece ser la salida más inteligente.

Evidentemente, la reducción de las tasas impositivas implica una reducción de la recaudación que tiene que verse compensada por otros ingresos o por reducciones en el gasto público. La discusión entre la necesidad de garantizar los ingresos estatales y atraer el capital ha cobrado renovada vigencia en EUA ante el fenómeno de las Corporate Inversions. En este trabajo presentaremos brevemente tal fenómeno y expondremos algunas de las ideas principales de la discusión en curso, de la mano con algunas conclusiones que consideramos relevantes para el debate peruano sobre los impuestos.

  1. El fenómeno de las Corporate Inversions

En términos sencillos, una corporate inversion es el traslado del domicilio, a efectos tributarios, de una empresa multinacional a otra jurisdicción tributaria. Este procedimiento de redomicilio no suele implicar mayores cambios en el funcionamiento o en las actividades de la sociedad. Las corporate inversions se realizan fundamentalmente con la finalidad de permitir ahorros tributarios a las empresas multinacionales, toda vez que estas ya no se considerarían sociedades estadounidenses a efectos tributarios[5].

Si bien persiste la controversia respecto a exactamente cuanta recaudación pierde el fisco estadounidense por las corporate inversions[6], existe un consenso mayoritario entre demócratas y republicanos respecto a la gravedad de tal fenómeno. Sin embargo, la aproximación al problema que manejan es distinta: en términos sencillos, los republicanos proponen reducir el IR Empresarial y los demócratas proponen medidas anti-elusivas más agresivas que sean efectivas contra las corporate inversions. La propuesta republicana es similar a la propuesta de PPK. La respuesta demócrata no parecería aplicable al contexto peruano, pues la deslocalización de la renta no parece ser un problema medular en nuestro caso, sino la atracción de capital.

  1. Algunas lecciones del debate en EUA

No parecería existir algún consenso que permita avanzar una reforma sustancial respecto a las corporate inversions estadounidenses en el corto plazo. Sin embargo, si podemos extraer ciertos avances en el debate de la academia estadounidense que consideramos relevantes y algunos criterios aplicables al contexto peruano:

a. Las corporate inversions no sólo buscan tasas impositivas más bajas, sino sistemas tributarios más amigables

Boise y Koenig señalan que las empresas multinacionales no sólo toman en cuenta las menores tasas impositivas de las jurisdicciones tributarias a las que se buscan trasladar, sino una serie de disposiciones tributarias que también impactan en su carga tributaria: las limitaciones a los créditos por impuestos pagados en el extranjero, insuficientes Convenios para evitar la Doble Imposición (CDI) o con disposiciones poco eficientes, límites a las deducciones, normas de thin capitalization, entre otros[7]. A esto, se suman los costos más elevados que implican soportar fiscalizaciones del Internal Revenue Service (IRS), la Administración Tributaria estadounidense, y la mayor complejidad de tributar en EUA debido a, por ejemplo, los problemas de doble imposición jurídica interna (i.e. entre impuestos federales y estatales) y un régimen de precios de transferencia excesivamente engorroso. Por último, pero no menos importante, el costo de la consultoría tributaria en otros Estados suele ser bastante más bajo que en EUA.

En esa línea, es necesaria evitar la solución simplista de reducir las tasas impositivas peruanas o, como mínimo, complementarla con otras medidas. Podríamos empezar, por ejemplo, por emprender reformas que reduzcan el problema de la doble imposición internacional: suscribiendo nuevos CDI, tomando la iniciativa para reformar la Decisión 578 de la Comunidad Andina de Naciones, facilitando la obtención de certificados de residencia, reformando el inciso e) del artículo 88 de la Ley del IR (que regula el crédito por impuesto pagado en el extranjero), entre otras medidas.

b. El análisis de las corporate inversions no se puede limitar a una aproximación tributaria

Si bien es indudable que la competencia tributaria es un fenómeno real y que tiene efectos claramente identificables, queda claro que situar este fenómeno como marco teórico único para entender la decisión de una empresa multinacional de redomiciliarse es insuficiente. Si solo tomamos en cuenta la regulación tributaria, perdemos de vista que existen otras herramientas que el Estado puede utilizar para atraer a la inversión. Las sociedades no sólo toman en cuenta la carga tributaria a pagar al momento de determinar su Estado de domicilio, sino que también ponderan otros beneficios. No importará si el Estado analizado cuenta con tasas tributarias bajísimas si no existen otros elementos de “infraestructura”[8] que permitan que la inversión garantice un retorno.

Por ejemplo, una regulación financiera más amigable puede ser un incentivo tan o más poderoso para atraer inversión que la reducción de tasas impositivas. Algunos autores han señalado que una forma de evitar ciertas corporate inversions puede ser prohibir que sociedades no domiciliadas en EUA puedan seguir listadas en bolsas de valores estadounidenses o imponer un gravamen adicional para que estas “paguen” por la regulación financiera estadounidense[9].

En esa línea, Inho Andrew Mun plantea que el problema de las corporate inversions radica en que las empresas multinacionales, una vez redomiciliadas en otra jurisdicción tributaria, siguen gozando de una multitud de beneficios financiados por el Estado estadounidense por el simple hecho de operar en territorio estadounidense. A estas empresas les sale “gratis” redomiciliarse, pues se encontrarán bajo un marco tributario más amigable, pero seguirán gozando de los beneficios de operar en EUA. Seguirán teniendo acceso a un mercado amplio, a mano de obra calificada, a sistemas de solución de controversias eficientes, a marcos regulatorios predecibles, entre otros beneficios de la “infraestructura” estadounidense. Por lo tanto, Mun sugiere que vincular los beneficios que recibe una empresa del Estado con los tributos a pagar puede ser una mejor salida que la reducción de impuestos frente a las corporate inversions[10]. Una multinacional no realizaría una corporate inversion si supiera que ello implicaría, por ejemplo, no poder acudir a los tribunales estadounidenses en casos de controversia.

¿Qué lección podemos extraer para el caso peruano de estas reflexiones? Primero, que los inversionistas pueden valorar tanto o más otros elemento de la infraestructura de un Estado (incluyendo a la “infraestructura legal”) que las tasas impositivas bajas. Antes que reducir nuestro IR Empresarial al 10%, podríamos pensar en invertir ese presupuesto en un Poder Judicial más eficiente y honesto, en proveer un marco regulatorio más amigable para la inversión, en reformar nuestra Administración Tributaria y nuestro Tribunal Fiscal, entre otras muchas medidas. En síntesis, consideramos que sería más valioso cobrar más por una mejor “infraestructura” que cobrar menos manteniendo la misma infraestructura fallida.

Otra lección es que debemos complementar nuestro sistema tributario con mecanismos que “cobren” por los beneficios de nuestra infraestructura. En definitiva, ya tenemos una serie de tributos particulares para ciertos sectores (los aportes a las reguladoras, por ejemplo), pero cabría pensar en mecanismos adicionales, en particular para la inversión que genera rentas de nuestros recursos naturales (probablemente, nuestra “infraestructura” más valiosa).

c. Una forma de hacer menos atractivas las corporate inversions es reformar los criterios de vinculación del IR

Existe también cierto consenso respecto a la necesidad de repensar la forma en la que se grava las rentas de fuente estadounidense. Usualmente todos los estados aplican a sus IR utilizando variables de dos criterios de vinculación: residencia y fuente. Parte de la solución a las corporate inversions, sugieren ciertos autores, es ampliar tales criterios. En términos sencillos (toda vez que no es intención de este artículo profundizar en los criterios de vinculación utilizados por la legislación tributaria estadounidense), autores como Avi-Yonah y Marian señalan que es ridículo que una sociedad pueda dejar de considerarse estadounidense a efectos tributarios con una hoja de papel en una oficina en Irlanda y que las rentas generadas utilizando “infraestructura” estadounidense deben gravarse siempre[11]. En otras palabras, ampliar los supuestos de hecho en los que una sociedad será considerada residente a efectos de la legislación tributaria estadounidense y los supuestos en los que se considerará a una renta como estadounidense.

En el caso de la legislación peruana, encontramos esto igualmente aplicable. La facilidad con la que podemos escapar de los supuestos de domicilio es notoria. El artículo 7 está tan mal redactado que incluso hubo un debate respecto a si las sociedades constituidas en el extranjero y redomiciliadas en el Perú debían considerarse domiciliadas a efectos de la Ley del IR peruano[12]. No tenemos disposiciones que permitan tratar a sociedades con la totalidad de sus operaciones en territorio peruano como sociedades peruanas a efectos tributarios. Por ello, consideramos importante discutir la posibilidad de incluir criterios de domicilio adicionales en nuestra Ley del IR, tales como el criterio de la sede de dirección efectiva o considerar a sociedades que tienen a la mayor parte de sus activos situados en territorio peruano como sociedades peruanas a efectos tributarios.

Desde el punto de vista de los criterios de fuente de nuestra Ley del IR, la situación es aún más grave. La forma en la que se regulan los criterios que determinan cuales son rentas de fuente peruana o no, permite que muchos tipos de renta cuya generación tiene una clara conexión con el Perú se consideren rentas extranjeras. El inciso e) del artículo 9[13], que debería servir como cláusula general de territorialidad, termina permitiendo que aquellas rentas que no se originan en una “actividad que se lleve a cabo” puedan ser consideradas rentas de fuente extranjera. Por ejemplo, la constitución de un derecho real, que no es en estricto una “actividad”, podría considerarse una renta de fuente extranjera, aun cuando se constituya en el Perú (respecto a bienes situados en el Perú que utilizan toda la “infraestructura legal” peruana para proteger tales derechos reales y tales bienes). Es necesaria una revisión total de nuestros criterios de fuente y no continuar con la desafortunada práctica de ir colocando parches a nuestra regulación de base jurisdiccional. No podemos permitir que transacciones que utilicen nuestra “infraestructura” no paguen los impuestos correspondientes.

  1. A modo de conclusión

El debate sobre las corporate inversions nos enseña, en primer lugar, que la atracción de inversión no se puede limitar a una evaluación de las tasas impositivas. En vez de beneficiar a las empresas con liquidez, consideramos más inteligente invertir tales montos en una mejor “infraestructura” para las inversiones. Esto incluye a un sistema tributario más amigable (sin necesidad de reducir las tasas impositivas, sino mejorando la predictibilidad y reformando la Administración Tributaria), sistemas de solución de controversias más eficientes, mejores marcos regulatorios, entre otros. Por último, consideramos necesario evaluar cómo ampliar los supuestos en los que nuestra legislación grava ingresos generados gracias a nuestra “infraestructura”, reformando nuestros criterios de vinculación de domicilio y renta.


FUENTE DE IMAGEN: http://www.msauditores.com.pe

Agradecimientos especiales a mi camarada Diego Collantes, sin cuyos papers de contrabando este artículo no podría haberse escrito.

[1] “PPK propone aumentar sueldo mínimo y reducir los impuestos” En: Diario El Comercio, 22 de noviembre del 2015.

http://elcomercio.pe/politica/elecciones/ppk-propone-aumentar-sueldo-minimo-reducir-impuestos-389302

[2] En EUA, el mismo mantra es repetido por ciertos sectores. Gregory Mankiw, profesor de Economía de Harvard publicó un artículo publicado por el New York Times titulado “One Way To Fix the Corporate Tax: Repeal It”. Es sencillo imaginar cuál es su línea argumentativa. Gregory Mankiw, One Way To Fix the Corporate Tax: Repeal It, N.Y. TIMES (Aug. 23, 2014), http://www.nytimes.com/2014/08/24/upshot/one-way-to-fix-the-corpor ate-tax-repeal-it.html

[3] Así lo resume Avi-Yonah: “La movilidad del capital está relacionada con la competencia tributaria, en la que los Estados soberanos reducen sus tasas impositivas de impuestos a la renta sobre sociedades no residentes que generan renta doméstica para atraer inversiones” Avi-Yonah, Reuven S., Globalization, Tax Competition and the Fiscal Crisis of the Welfare State (Spring 2000). A revised version of this working paper is in 113 Harvard Law Review, May, 2000. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=208748 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.208748

[4] Entrar en una dinámica de competencia de reducción de tasas impositivas se torna en insostenible, pues competir con jurisdicciones tributarias de baja o nula imposición (conocidas como paraísos fiscales) se torna en insostenible. Como señala Frey: “In equilibrium, the tax rate on capital in each state will be driven to zero because each one will compete for that tax base”. Véase Bruno S. Frey, Intergovernmental Tax Competition, in INFLUENCE OF TAX DIFFERENTIALS ON INTERNATIONAL COMPETITIVENESS 87, 89 (1990)

[5] A mayor abundamiento, véase Wells, Bret, What Corporate Inversions Teach About International Tax Reform (June 21, 2010). Tax Notes, Vol. 127, No. 12, 2010; U of Houston Law Center No. 2010-A-28. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=1626951

[6] Véase Gunn, Rita Nevada and Lys, Thomas Z., The Paradoxical Impact of Corporate Inversions on US Tax Revenue (August 21, 2016). Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2596706 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2596706

[7] Boise, Craig M. and Koenig, James C., Practical and Policy Considerations in Corporate Inversion Transactions. Corporate Business Taxation Monthly, Vol. 3, No. 12, pp. 3-20, September 2002.

[8] Le llamaremos “infraestructura” a cualquier elemento al que se tenga acceso por el hecho de operar en un Estado determinado. Esto incluirá el acceso al mercado, la “infraestructura legal” (las normas aplicables por operar en tal Estado), la mano de obra disponible, la estabilidad política, los recursos naturales, entre otros.

[9] Talley, Eric L., Corporate Inversions and the Unbundling of Regulatory Competition (June 19, 2015). 101 Va. L. Rev. 1649-1751 (2015); UC Berkeley Public Law Research Paper No. 2511723; USC CLASS Research Paper No. CLASS14-32; Columbia Public Law Research Paper No. 14-475.

[10] Véase Mun, Inho Andrew. Reinterpreting Corporate Inversions: Non-Tax Competitions and Frictions, 126 Yale L.J. 2152 (2017)MUN

[11] Véase Avi-Yonah, Reuven S. and Marian, Omri Y., Inversions and Competitiveness: Reflections in the Wake of Pfizer/Allergan (December 14, 2015). U of Michigan Law & Econ Research Paper No. 15-021; U of Michigan Public Law Research Paper No. 488.

[12] Véase CHANG, Cristina. El cambio de domicilio y sus efectos en el Impuesto a la Renta. En: X Jornadas Nacionales de Derecho Tributario. Diciembre 2008.

[13] “Artículo 9.- (…) se considera rentas de fuente peruana:

(…)

  1. e) Las originadas en actividades civiles, comerciales, empresariales o de cualquier índole que se lleven a cabo en territorio nacional”

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