La relevancia jurídica de la Ley de Libertad Religiosa

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*Por Carlos R. Santos Loyola

De todas las normas de un ordenamiento jurídico que puedan reconducirse, o asumirse como propias del ámbito del Derecho Eclesiástico del Estado, sin duda alguna destacarán aquellas dispuestas en la Constitución, Norma Superior de cualquier Estado de Derecho que se precie de serlo, y cuya supremacía sobre el conjunto del ordenamiento jurídico es uno de los postulados básicos del constitucionalismo moderno. En tal sentido, como cúspide del sistema de fuentes del Derecho, articula e integra el ordenamiento jurídico, no pudiendo ser vulnerada por ningún acto del poder público, ni siquiera por el Legislador.

Bajo tal premisa, no hay duda de la importancia que en un ordenamiento jurídico tendrá una ley de libertad religiosa que ordene y delimite el alcance de lo que consagrado en la Constitución sobre tal derecho fundamental. Así, nuestra Constitución Política establece en el numeral 3 del artículo 2º que toda persona tiene derecho “A la libertad de conciencia y de religión, en forma individual o asociada. No hay persecución por razón de ideas o creencias. No hay delito de opinión.  El ejercicio público de todas las confesiones es libre, siempre que no ofenda la  moral ni altere el orden público”. [1]

En general, por desarrollo de los derechos fundamentales se entiende tanto la actividad normativa de limitación o restricción, como la actividad normativa de configuración o dotación de contenido material, organizativo o procedimental a los derechos fundamentales, las cuales no pueden ir en contra del marco constitucional previsto[2]. De este modo,  el estatuto general de un derecho fundamental está constituido por normas constitucionales y normas que regulan o desarrollan el derecho[3].

En esa óptica, este particular tipo de leyes colabora en la labor de interpretación del derecho fundamental porque esclarece (o intenta esclarecer) lo que el Legislador entiende por el concepto, caracteres, contenido y alcances del derecho regulado. Así, si una ley de libertad religiosa no cumple con tal objetivo, pues nos encontraríamos ante un desarrollo legislativo incompleto, o cuando menos con carencias que seguramente en la práctica tendrán como consecuencia que la ley expedida sea asumida sólo como un ejercicio de buenas intenciones.

Ahora bien, en el caso peruano seguramente pueden esbozarse muchas razones que expliquen que nuestro Legislador haya aprobado, luego de haber dejado pasar al archivo varias iniciativas legislativas presentadas, una ley específica que desarrolle los contornos del derecho fundamental de libertad religiosa, razones que bien pueden colindar entre lo político y lo jurídico, pero que al final de cuentas impulsaron la formulación de una norma que se constituye, en mayor o menor medida, en piedra angular para dar respuestas normativas clarificadoras a los problemas o controversias que puede suscitar el ejercicio individual o colectivo de tal libertad, como también en consolidación del hilo conductor que, desde hace algún tiempo, ha venido siguiendo el peculiar modo de relaciones entre el Estado Peruano y las confesiones religiosas que alberga la sociedad peruana, perfilando a su vez otros alcances o asuntos vinculados a la libertad religiosa, la cual por su propia naturaleza se presenta como un derecho de naturaleza compleja y de carácter relacional.

Que exista una Ley de desarrollo del derecho fundamental de libertad religiosa no hace suponer que el numeral 3 del artículo 2º de la Constitución Política sea una norma de eficacia indirecta o diferida, esto es, que requiera de un desarrollo normativo posterior para tener plena aplicación, o inclusive una norma de corte programático. Al contrario, su naturaleza de norma de eficacia directa o inmediata se mantiene incólume, ya que el postulado constitucional sobre un derecho fundamental no requiere del dictado de otra norma para generar efectos jurídicos y, por ello, exigirse su debido cumplimiento y tutela. Con Ley de Libertad Religiosa o sin ella, el contenido de este derecho ya se encuentra protegido, sea por la propia Constitución peruana como por el marco normativo generado por los documentos internacionales en materia de derechos humanos.

Sin embargo, para determinar a cabalidad, o con presunta contundencia, el completo ámbito protegido de la libertad religiosa, como también determinar el modelo de relaciones del Estado con las confesiones religiosas, no va a basta examinar el texto de la Ley Nº 29635, Ley de Libertad Religiosa, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 21 de diciembre de 2010[4]. En efecto, la dación de esta ley no evitará al intérprete acudir al puntual texto constitucional[5], como tampoco invalida acudir a la jurisprudencia constitucional que se ha encargado de estos asuntos[6], u olvidar las consecuencias que implica la existencia de un Concordato con la Iglesia Católica, que incluye algunos reconocimientos especiales a favor de la misma[7]. Tales herramientas interpretativas y datos normativos no pueden ser obviados.

Aunado a ello, debe tenerse presente que para todo efecto interpretativo del derecho fundamental de libertad religiosa, la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política señala claramente: “Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”. Sobre tal regla de interpretación constitucionalmente prevista, el Tribunal Constitucional ha establecido que la mencionada disposición implica: “(…) una adhesión a la interpretación que, de los mismos (de los tratados sobre derechos humanos), hayan realizado los órganos supranacionales de protección de los atributos inherentes al ser humano y, en particular, el realizado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, guardián último de los derechos en la Región.”[8]

De esta manera, las interpretaciones efectuadas por tales instancias completan el ordenamiento constitucional peruano en materia de derechos humanos[9], tal y como señala expresamente el artículo V del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional (Ley Nº 28237): “El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos regulados en el presente Código deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos, así como de las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que el Perú es parte.”

De ese modo, si bien la Ley de Libertad Religiosa constituye, en términos latos, la expresión legislativa del contenido material de dicha libertad consagrada constitucionalmente, contra la cual ninguna norma administrativa o reglamentaria puede ir en contra, tal desarrollo legislativo no puede, a su vez, ir en contra de los tratados en derechos humanos ratificados por el Estado peruano, los cuales también constituyen parte del ordenamiento jurídico peruano, en aplicación de la interpretación conforme a los tratados y la jurisprudencia supranacional sobre derechos humanos[10].

En suma, la relevancia jurídica del factor religioso en nuestra sociedad tiene en la dación de la Ley Nº 29635 quizás uno de sus momentos cumbres, desarrollando sus contornos y contenido, estableciendo disposiciones sobre el régimen de las confesiones religiosas y sus relaciones de cooperación con el Estado, así como otras cuestiones conexas a su ejercicio y titularidad, bajo las coordenadas que señale el marco constitucional.

Aprovechamos este espacio para invitar al público interesado a revisar el libro “Estado y Religión. Comentarios a la Ley de Libertad Religiosa”, el cual reúne estudios de importantes catedráticos y especialistas de Derecho Administrativo, Derecho Constitucional y Derecho Eclesiástico del Estado, de Argentina, España y Perú, dedicados a revisar y analizar cada uno de los artículos que integran dicha ley. Más información sobre esta novedad editorial en https://facebook.com/estadoyreligion y/o en el correo electrónico csantosloyola@gmail.com.


*Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Ha sido Profesor Adjunto en cursos del área de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Autor de distintos trabajos y artículos de investigación jurídica en materia de Derecho Eclesiástico del Estado, teniendo como principales líneas de investigación la libertad de conciencia, libertad religiosa, laicidad, y relaciones del Estado con las confesiones religiosas, publicados en su país y el extranjero. Miembro del International Consortium for Law and Religion Studies (ICLARS).

Imagen obtenida de: https://bit.ly/2DQAY1b

[1] No abordamos en el presente trabajo la discusión de si en este artículo se consagran dos derechos fundamentales de contornos propios (libertad de conciencia y libertad religiosa), o un único derecho con varias facetas de ejercicios (libertad de conciencia y religiosa), siendo conscientes que esta cuestión terminológica no es baladí en lo absoluto. De otro lado, se advierte que en el ámbito de varios Tratados internacionales de Derechos Humanos se consagra un único derecho a la libertad de pensamiento, conciencia y religión, generando más de una discusión doctrinaria respecto de la complejidad en el alcance y contenido protegido por tal o tales derechos. Sin perjuicio de analizar con mayor detalle esta discusión en futuros trabajos, conviene anotar que el Tribunal Constitucional Peruano ha entendido que, en rigor, la Constitución reconoce dos derechos fundamentales: la libertad de conciencia y la libertad de religión (Ver: Fundamento tres de la sentencia recaída en el expediente Nº 0895-2001-AA/TC).

[2] GAVARA DE CARA, Juan Carlos. Derechos fundamentales y desarrollo legislativo. La garantía del contenido esencial de los derechos fundamentales en la Ley Fundamental de Bonn. Madrid, 1994, p.127.

[3] GAVARA DE CARA, Juan Carlos. Op. cit., p. 158.

[4] Disponible en: http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/29635.pdf

[5] Analizamos el articulado constitucional sobre la libertad religiosa en nuestro trabajo: “Apuntes sobre libertad religiosa a propósito de su tratamiento en la Constitución Política de 1993”. En: Revista Peruana de Jurisprudencia. Año 8, No. 59. Lima, 2005, p. 3 y siguientes.

[6] No creemos que la Ley Nº 29635 le dé la espalda a la jurisprudencia constitucional sobre libertad religiosa. En ciertos puntos la consolida y ratifica, se nutre de ella. Desde una perspectiva comparada, efectivamente la jurisprudencia constitucional ha constituido un eslabón importante para construir y fortalecer una doctrina de la libertad religiosa bajo cuya cobertura se ha asumido, reconocido y perfilado una serie de principios y conceptos desarrollados a su vez profusamente por una doctrina eclesiasticista atenta al avance jurisprudencial, convirtiendo a la Constitución en la fuente jurídica de mayor utilidad y trascendencia. Ello bien puede advertirse de la relevancia doctrinaria que han tenido los pronunciamientos de la justicia constitucional sobre esta materia, como por ejemplo lo advertido alrededor de la labor de los Tribunales o Cortes Constitucionales de Alemania, Colombia, España, o Italia, por tan solo citar algunos ejemplos.

[7] Acuerdo suscrito con la Santa Sede el 19 de julio de 1980 y aprobado mediante Decreto Ley Nº 23211. A propósito de ello, es pertinente señalar que la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29635 establece lo siguiente: “La presente Ley, su reglamento y cualquier otra norma complementaria no afectan lo dispuesto en el tratado aprobado por el Decreto Ley núm. 23211, que aprueba Acuerdo entre la Santa Sede y la República del Perú, y las normas, protocolos o notas que se deriven del mismo. La personería y capacidad jurídica de la Iglesia Católica y las entidades religiosas erigidas o que se erijan conforme a lo establecido en el Acuerdo entre la Santa Sede y la República del Perú, de 19 de julio de 1980, se regulan por lo establecido en el citado tratado.”

[8] Sentencia recaída en el expediente Nº 217-02-HC/TC.

[9] ABAD YUPANQUI, Samuel. El proceso constitucional de amparo. Segunda edición, Lima, 2008, p. 113.

[10]Asimismo, somos de la opinión que la interpretación que se haga de la libertad religiosa a nivel de los postulados de la Ley Nº 29635 no podrá darle la espalda a los criterios de interpretación de los derechos fundamentales propiamente dichos, pautas a las cuales también el Legislador se encuentra vinculado, como por ejemplo los siguientes criterios: preferencia por los derechos fundamentales, pro homine (o de interpretación más favorable), optimización del contenido de los derechos (o de interpretación más extensiva), limitación estricta de los derechos, entre otros.

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